社區環境治理的公共價值測量與績效改進

羅晶

【摘? 要】城市化進程的加快帶來了一系列的“城市病”，其中最為嚴峻的是城市環境惡化的問題。社區是城市的最小單元，改善社區環境是多元治理主體追求的共同利益，社區環境治理績效的改進建立在公共價值的基礎上，首先需要對社區環境治理的公共價值進行測量，進而找到環境績效改進的突破點。論文通過對W市林科院社區環境治理過程進行實地調研，對案例資料進行編碼分析，得出“社區環境治理內容”“信任與合法性”“公眾的價值偏好與表達”與“社區環境治理效率”4個社區環境治理的公共價值實現要素，提出社區環境治理績效的改進路徑為：優化社區治理的組織架構，理順主體間關系;加強制度和資源的雙重保障;為擴大居民參與創造條件。

【Abstract】The acceleration of urbanization process has brought a series of "urban diseases"， the most serious of which is the problem of urban environmental deterioration. Community is the smallest unit of a city， and improving community environment is the common interest pursued by multiple governance subjects. The improvement of community environmental governance performance is based on the public value. First of all， we need to measure the public value of community environmental governance， and then find the breakthrough points of environmental performance improvement. Based on the on-the-spot investigation on the process of community environmental governance of Academy of Forestry Sciences Community in W City， this paper codes and analyzes the case data， and obtains four elements to realize the public value of community environmental governance， namely "content of community environmental governance" "trust and legitimacy" "public value preference and expression" and "efficiency of community environmental governance". The paper proposes the performance improvement paths of community environmental governance： optimizing the organizational structure of community governance， and straightening out the relationship between the subjects; strengthening the dual guarantee of system and resources; creating conditions for expanding residents' participation.

【關鍵詞】社區環境治理;公共價值測量;績效改進

【Keywords】community environmental governance; public value measurement; performance improvement

【中圖分類號】X321;D669? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）07-0142-04

1 問題的提出

在中國社會治理模式的轉型期，社區作為社會的微觀構成單元，成為“公共服務與管理傳遞所依托的基本載體”以及“塑造‘善治的微觀基礎”[1]，在環境治理方面也不例外。黨的十九大報告指出，盡管中國“生態文明建設成效顯著”，但是“生態環境保護任重道遠”，需要“著力解決突出環境問題”，并進一步提出，“推進綠色發展”可以通過“開展創建綠色社區”等方式來實現[2]。可以說，維護社區共同體的環境利益進而建設“美麗中國”，是新時期促進生態文明發展的重要路徑之一。

與實踐界策應，學術界對社區環境治理績效的改進問題予以關注，形成的認識包括：認為社區自有力量與外來力量整合成合力進而形成“共治”，是推動實現社區環境善治、提升社區環境力量的關鍵[3];將社區資源與資源動員機制作為提升社區環境治理有效性的要素[4];提出增加社會資本存量，使其在農村社區環境治理領域發揮長效積極作用[5]，等等。社區中，政府、企業、非營利組織、公民都是環境利益的相關者，在它們之間無論是對社區資源進行整合，還是形成“共治”的社區治理結構，抑或提升由信任、關系網絡、互惠規范構成的社會資本的存量，都需要平衡和調和利益相關者分散甚至競爭的價值訴求。只有利益相關者達成共識，即“公共價值”，并作為行動的指南[6]，避免“集體行動困境”，才能形成社區環境治理績效。

“公共價值”因為呈現出關注集體偏好、重視政治的作用、推行網絡治理、重新定位民主與效率的關系、全面應對效率與責任及公平問題[7]等與以往不同的內涵與特征，開啟了公共部門績效治理的研究新范式。公共價值的重要性已經在政府治理與公共服務中得到普遍認可[8]，公共部門管理者的工作目的是尋求創造公共價值[9]。從這些共識中可以看出，研究者的論題指向公共部門績效的改進依賴于公共價值的實現。但與此同時，自公共價值的概念提出（1995）至今，公共價值理論的研究似乎進展有限，原因在于作為抽象概念的公共價值，其測量難以捉摸[10]。盡管《公共行政評論》（Public Administration Review，PAR）在2012年第1期的專刊征稿、2014年第4期刊發的綜述文章中，都表明公共價值測量是公共價值領域未來研究的重要方向，但是關于公共價值識別、測量和評估問題的研究卻鳳毛麟角，未形成邏輯化的系統體系[11]。這種理論發展的“瓶頸”，又制約著實踐者無法測量他們的組織在多大程度上創造了公共價值[12]，進而影響公共部門績效的改進。

對于社區環境治理績效改進來說，亦是如此。“公共價值”語境下，社區環境治理績效的改進建立在公共價值的基礎上，對社區環境治理的公共價值的測量，有助于找到環境績效改進的突破點。因此，本文試圖通過對W市林科院社區的一項案例研究，探索社區場域中公共價值的測量問題，希望結論能為打開社區環境治理績效改進的“黑箱”有所幫助。研究過程中，本文借助Faulkner與Kaufman有關公共價值測量的系統評價結果作為理論分析框架，為了使公共價值理論在中國情境下更好地發揮價值，將分析框架進行本土化重構，以此測量W市林科院社區環境治理績效并提出績效改進路徑。

2 理論分析框架

公共價值管理是后新公共管理時期的公共行政新范式。希爾斯主張公共價值測量可以從公共服務的結果和如何達成結果的運作過程這2個方面入手[13]，測量政府機構等創造公共價值的程度對于實踐工作和學術研究都有重要意義。本文借鑒了Faulkner與Kaufman對公共價值測量的四維度內容分析框架，采用此框架的原因在于：該框架運用循證社會科學方法中的定性系統評價方法歸納出測量公共價值的四維度要素。該理論分析框架是綜合已有測量公共價值內容的相關研究成果之后提出的公共價值測量內容分析框架，因而更具包容性和理論解釋力。

Faulkner與Kaufman通過定性系統評價方法識別和總結了關于公共價值測量的相關研究，首先以“公共價值”為主題詞的策略進行檢索文獻，共檢索到543篇文獻;其次通過設定納入和排除標準，檢查了文章和摘要，只保留了符合所有入選標準的文章33篇，檢查全文后，保留符合所有包含標準的研究19篇，并對其進行了文獻質量評估;最后運用主題綜合法確定總體分析主題，這些主題捕獲了在納入研究中確定的公共價值測量的全部要素維度，并通過主題合成后得到4個關鍵結構：第一，成果成就是指組織在多大程度上改善各個領域的公共價值結果。第二，信任與合法性是指組織及其活動在多大程度上被公眾和關鍵利益相關者信任和認為是合法的。對公共價值的關注本質上是對合法性和結果的關切，這與實際治理中的績效有關。第三，服務遞送質量是指在考慮居民需求的高質量方式下提供服務的程度。第四，效率是指組織以最少的資源實現最大利益的程度。效率雖然體現了對工具理性的追求，但是在公共價值語境下，效率是公共治理的固有價值追求。

3 研究方法

3.1 研究工具——案例研究

本文選擇案例研究作為研究工具，對社區環境治理在自然情境下采用多種資料收集方法進行整體性研究，使用歸納法分析資料并形成有關社區環境治理的結論[14]。通過判斷性抽樣的原則選擇W市林科院社區作為案例研究對象。

3.2 數據收集和處理

本文將訪談和實地觀察作為主要的數據收集方式，輔以社區環境治理的相關政策文件、公開的網絡資料。在運用觀察法時，主要采取非參與式觀察法，2018-2020年先后多次進入該社區，對社區環境治理過程相關的“人物”“事件”進行觀察。深度訪談主要采用半結構化訪談形式進行數據收集，主要訪談對象為社區居委會工作人員、保潔員、居民、社區內單位職工等與社區環境治理相關的人員。其他數據來源主要是通過居委會環保專干收集到社區環境治理的相關政策文件等文本數據，除此之外，互聯網上的新聞媒體資料、研究者的觀察記錄等是案例數據的補充來源。經統計，將訪談資料轉化成逐字稿，共整理10萬余字逐字稿，政策文本等其余資料整理后共計約1.5萬余字。

本研究對于所收集的訪談資料通過文本分析主導的編碼方法進行分析。本文采取事前編碼，即采取演繹的路徑，事先根據構建的理論框架設計節點概念，并通過資料數據給予更加詳細的編碼以修正原有理論框架。

4 林科院社區環境治理案例介紹

4.1 林科院社區基本情況

林科院社區成立于2001年5月，轄區面積約0.5km2，社區工作人員現59人，其中在編干部7人。轄區總人口3045戶6655人，其中，常住人口333戶890人，流動人口2712戶5765人。轄區內共有住宅樓135棟（其中自建房128棟、高層住宅3棟、L單位樓宇3棟、水管樓1棟），建筑工地1處，六小場所共8家（賓館4家、網吧1家、洗浴1家、棋牌室2家），轄區內有商業網點65個，社區轄區內分為2塊區域：圍墻內的高層住宅區與村轉居的自建房區域，社區內流動人口比例超過了85%。

近年來，國家和W市對城市環境加大了整治力度，W市先后獲得了自治區衛生城市和國家文明城市的稱號。林科院社區作為W市眾多社區中的一個，在環境治理方面也取得了重大突破。在社區環境改善方面，自建房區域的環境有明顯的改善，環境市容市貌發生了巨大變化：街道馬路由土馬路到硬化率達到100%，積存的垃圾、危房等實現了徹底清理改造，居委會聘請保潔員進行日常清潔，整頓商鋪環境及取締無證攤販，由小鍋爐供暖到集中供暖等。在社區綠化方面，林科院社區轄區內的高層住宅區是建立在L單位的基礎上，L單位主要是從事林業科學等方面的研究，因此，院落內的林草面積超過了65%，其中有大量的珍稀樹種，綠化覆蓋率大。但是林科院社區轄區內的自建房區因樓宇建設交雜錯亂、整體空間布局狹窄，基本沒有綠化建設。同時，轄區內有建筑工地、垃圾回收站等，轄區旁有一家大型綜合市場，處于華凌商圈，復雜的環境現象對社區環境治理提出了更高的要求。總體來看，林科院社區環境情況有了明顯改善，但還需進一步完善，其環境治理過程實質是公共價值在環境治理領域中創造與實現的過程。

4.2 林科院社區治理組織體系運作邏輯

林科院社區的組織體系存在國家-社會-市場3種組織，對各組織體系之間的運作關系以及形成的內部格局的分析有助于明晰林科院社區治理運作過程。林科院社區組織體系的內部格局如圖1所示。

林科院社區在實際治理過程中，黨政組織力量占據主導地位，社區的組織架構、人員配備、資金募集等方面幾乎都是在政府主導下開展的。N片區黨工委是W市S區黨委的一級派出機構，由于黨組織掌握著組織、人事權，決定著干部選拔、培養和考核，使得黨組織在基層中處于社區治理權力格局的核心地位。片區管委會是S區政府的派出機構，在具體職能分工上，是政府和居委會之間的一個橋梁。

社區居委會是社區治理的核心，林科院社區黨支部書記與居委會主任分開任職，黨政同責但不同體，主要是書記抓全盤，主任抓業務，書記和主任是由上級黨組織部門推薦，經過等額選舉產生。社區居委會承擔著大量行政任務，使得居委會作為群眾自治性組織的性質并未發揮，服務居民的功能無法有效發揮，居民更多地把居委會當作一個辦理業務的機構，相當于一個窗口單位。社區居委會搭建平臺并支持成立了社區志愿團體和房東委員會組織。

林科院社區是單位制轉制社區，轄區內L單位仍發揮著部分影響力，與單位身份的居民聯系密切，引進W物業管理公司，并組織成立了業主委員會，但在實際運作過程中，業委會并沒有發揮任何作用。

通過對市、區、管委會、街道和居委會的關系梳理，林科院社區治理模式是一種典型的政府主導型，政府組織力量強大，其治理呈現一種明顯的條塊關系，垂直治理，層層下達，社會性組織和市場組織的作用發揮不足，居民呈現弱參與狀態。

5 林科院社區環境治理的公共價值實現過程分析

5.1 案例資料編碼分析

對林科院社區環境治理過程中所蘊含的公共價值內容的分析主要是通過對案例調研后所獲得的大量資料進行以編碼方式為主的數據分析，以期得出實現公共價值的要素內容。

①開放性編碼過程。本文運用NVivo 12軟件對訪談資料進行逐字句編碼，從原始資料中總結出初始概念并進一步歸納出次要范疇。通過開放性編碼，共得出了200個概念，繼而提取出46個初始范疇，并進行提煉整合得出了17個次要范疇。

②主軸式編碼過程。在完成初始編碼后，得出的概念和范疇簡化了大量的原始數據內容，理論結構體系中的一些獨立量也逐漸顯現出來。進一步對次要范疇進行歸類并賦予類屬，得出4個主范疇，包括“社區環境治理內容”“信任與合法性”“公眾的價值偏好與表達”與“社區環境治理效率”。

③選擇性編碼過程。經過以上步驟，通過對“社區環境治理內容”“信任與合法性”“公眾的價值偏好與表達”與“社區環境治理效率”4個主范疇的分析與歸納，本文將城市社區環境治理過程中的公共價值實現的要素作為本文的核心范疇（見圖2）。

5.2 林科院社區環境治理的公共價值實現要素分析

對林科院社區環境治理狀況進行分析，對其是否實現公共價值作出判斷：林科院社區環境治理過程大體實現了公共價值，但部分環節存在公共價值缺失。林科院社區所涉及的6個環境治理內容總體情況良好，但仍存在垃圾分類工作不到位、基礎設施建設不完備等環境問題;對社區環境信息公開工作的重視程度不夠，居民對居委會的信任程度較高，但對物業管理公司存在信任危機，各治理主體間職責不清易產生推諉現象;對居民訴求的回應不及時，居民有參與意愿但無實際的參與行為;環境治理成效顯而易見，但環境治理成本較高，還未達到環境治理的高效率。

6 林科院社區環境治理績效改進路徑

6.1 優化社區治理的組織架構

政府是社會公共服務的提供主體，實現城市社區環境美化、綠化、優化這一目標，需要政府立足長遠，統籌制定城市環境建設規劃。要在深入調查城市自然和人文環境的實地調研基礎上，了解城市的特點和目前存在的“城市病”問題，確定城市建設的總目標，邀請各領域專家學者、城市規劃建設等實踐工作者，在集思廣益的基礎上，制定城市環境建設的長期規劃。社區居委會作為與居民直接聯系的主體，在社區環境治理方面，要以柔性的措施積極調動居民自主參與環境治理的積極性。社會組織可以提供超越居委會提供的更廣泛的公民參與平臺，直接利用專業的人才和信息化平臺更好地整合社會資源。

6.2 加強制度和資源的雙重保障

制度與資源是理解城市社區環境治理過程中治理主體之間關系的要素。制度建設是社區治理的堅實基礎與保障，對于提升社區治理能力來說，需要創新人員編制制度和完善工作人員績效管理考核機制。當前，社區的運作資源獲取方式較為單一，主要是依靠政府財政撥付，社區想要獲得長足發展，還需增加多元的資源來源。通過創新居委會人員編制制度，可以激發工作人員的工作積極性，減少人員的頻繁流失，培養和留住人才，建立有素質、高能力的社區工作人員隊伍，促進社區的長遠發展。健全和完善管理考核機制，建立定性和量化相結合的工作考核指標體系，制定獎懲措施，構建監督-反饋機制，實行責任追究制，確保責任落實到人，只有這樣才能預防因職責不清導致推諉等現象發生。

6.3 為擴大居民參與創造條件

首先，提高居民的環保意識和鼓勵其環境治理行為，要讓居民意識到其作為社區主人翁的角色地位。發揮社區環保領袖、社區黨員居民、社區精英等帶動作用，帶動社區內居民進行環保活動，提升自身文明素質，自覺維護社區環境，樹立社區共同體意識。其次，拓寬居民主動參與途徑和渠道。利用新媒體與信息技術，在宣傳通知社區內活動時，應采取傳統方式與新媒體方式相結合的形式，由社區居委會設立專門的微信、QQ等公眾平臺，擴大活動的影響力和知曉度，提高居民的參與度。最后，需要豐富社區活動形式，需要居委會起到帶頭作用，可以設置意見箱，收集居民對參與形式的意見等，以此營造居民積極參與社區環境治理活動討論的氛圍，創新和豐富活動形式，提升居民的參與熱情。

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