人才政策營銷的要素內涵與作用機制
——基于扎根理論方法的探索性研究

陳麗君，金 銘

(浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310058)

0 引言

我國人才事業的繁榮發展離不開人才政策的指導作用。在習近平總書記“聚天下英才而用之”的人才思想引領下，人才政策與國家發展的關系已得到全社會廣泛認同。人才政策在集聚人才、創新科技、提升國力方面成效顯著，但同時需要清醒地意識到，當前國內人才政策競爭正陷入政策內容創新的“內卷”困境，進一步挖掘人才政策內容以外的其它優勢，探尋新的區域人才政策競爭增長點，顯得尤為迫切。

從區域層面看，爭先比高的人才政策儼然成為各地搶占人才高地的重要手段。近幾年，我國將近80%的城市出臺了人才新政，紛紛加入“人才爭奪戰”。究其本質，“搶人大戰”是一場城市人才政策的創新擴散[1]，其擴散軌跡已不再局限于空間維度上的鄰近效應，在二線城市也呈現出“遍地開花”的特征[2]。更進一步而言，區域間人才政策的創新擴散已逐漸從異質化學習的良性競爭向同質化模仿的惡性競爭過渡，政策內容存在嚴重同質化趨勢，使得各地人才政策競爭在很大程度上淪為獎助額度的比拼，各地政府力圖通過政策力度的升級加碼提升政策吸引力。然而，受限于地方政府的財政壓力，單純以政策力度取勝的人才政策并不具有長效性。長此以往，綜合經濟實力與區域人才供需關系的天平將愈發失衡，全國層面的人才政策面臨陷入“馬太效應”的巨大風險，將阻滯區域均衡發展，影響共同富裕進程。不僅如此，從實地調研情況看，各地政府多將精力置于政策內容的修訂上，致使人才政策經常因條目過于復雜而被“知而不解”，或因呈現方式不具吸引力而被“束之高閣”，制約人才政策實際效用的發揮。

上述“吃力不討好”的結果為何出現？事實上，一項政策的實施效果不僅會受到政策內容的影響，嵌于政策發布和政策執行中的溝通與宣傳也是不容忽視的重要環節，因為知曉與理解是政策有效執行的第一步。朱德米和李兵華[3]明確指出，政策執行并非簡單建立在規制和激勵基礎之上，而是需要提高溝通能力、加強政策宣傳、提高政策說服力，以達到改變人們行為的最終目標。這一行動理念與政策營銷不謀而合。盡管關于政策營銷的概念、策略探討可追溯至20世紀三四十年代，但受制于政策類型和性質，以往針對籠統或特定類型公共政策(如限塑令政策)所得研究結論的普遍意義相對有限，人才政策這類激勵型和引導型政策如何施展營銷尚未可知。鑒于此，本文立足人才政策工作實踐，吸收政策營銷的洞見，試圖提煉出人才政策營銷的要素內涵，剖析人才政策營銷工具的內在作用機制，為破解有限財力下區域間同質化、非均衡的“內卷”式人才政策競爭提供可能的突破口。

1 文獻回顧

1.1 政策營銷概念內涵

政策營銷發端于營銷概念的擴大化和新公共管理運動的興起。廣義上，政策營銷是一種價值理念，貫穿于政策周期的全過程。Buurma[4]開創性提出政策營銷的概念，將其界定為政府通過制定和提供可以讓公眾接受的政策工具，促使社會行為者做出特定類型的社會行為和其它回報，以實現雙方目標而進行營銷交流計劃和執行過程的總和。作為一種顧客(公眾)導向的管理理念與方法體系，政策營銷以顧客需求為出發點，以實現顧客價值為目標，以顧客滿意度為衡量標準[5]，辨識、預測及滿足公眾需求，達到公共政策與社會需求互配是政策營銷的內在要求[6]。狹義上，政策營銷被視為一種具體政策活動，內嵌于政策執行環節。持該觀點的學者認為，政策營銷是對政策進行周全設計，通過運用營銷觀念、技巧、組織策略，向社會公眾進行營銷，使公眾了解、認同、支持并遵守執行的政策宣傳過程[7]，涉及公共部門與政策對象之間的雙向互動[8]，如多元參與、溝通對話、宣傳說服等[9]。

以政府與公民之間的雙向交流為基礎是既有文獻達成的初步共識。本文沿用既有定義，認為政策營銷是在顧客導向下，政策主體通過運用營銷工具，向政策對象宣介政策內容，回應心理訴求，以強化政策認同進而實現政策目標的互動過程[10]。不同于傳統權威手段，政策營銷最突出的優勢在于強調以非強制性政策實施方式，實現政府與公民顧客之間的價值交換關系[11]。

1.2 政策營銷策略模型

根據營銷策略分析視角，營銷策略模型可歸并為跨層次視角、工具視角和利益相關者視角3類。其中，跨層次視角下的政策營銷策略模型將人、目標、工具與環境整合為一體，以系統的外部條件分析為前提，關注公共管理者如何運用各類營銷工具組合實現利益相關者的社會需求與政策目標[12-14]；工具視角下的政策營銷策略模型重點關注營銷主體內部可控因素，以經典的4Ps(促銷、產品、價格和通路)營銷模型為原型[15]，通過添加或替換個別更加契合公共部門特質的新元素(如政治權力、公共關系、政策企業家)，發展出5Ps、6Ps、7Ps、10Ps等系列公共政策營銷策略模型[16-17]；利益相關者視角下的政策營銷策略模型更加聚焦利益相關者分析，圍繞利益群體需求制定相應服務策略，運用多樣化營銷工具收集利益相關者的心理和行為反應信息，形成執行、反饋和修正的政策閉環，廣泛運用于空間規劃與休閑旅游[18]、交通運輸[19]等政策領域。

1.3 政策營銷與人才政策

根據蘇偉業[17]的觀點，當某項公共政策滿足以下3個條件之一時，則適合進行政策營銷：一是需要不同類別民眾或團體參與配合的政策；二是政策的影響深遠，涉及到國家政治、經濟或者社會風氣改造；三是有可能激起沖突，但又必須推行的政策。人才政策是一種激勵型和引導型政策，既需要公眾配合，也會影響一個區域甚至國家的經濟與科技發展水平，同時也期待人才群體作出積極的政策回應。從這個意義上說，人才政策需要滿足其中兩項條件，才適合開展政策營銷。更為關鍵的是，政策營銷尚未觸及人才政策內容本身，而指向有技巧性地政策溝通、交流和宣傳，符合尋求人才政策內容以外競爭優勢的時代要求。

綜合上述文獻可以發現，在研究對象上，政策營銷文獻重在探討廣義或特定類型的公共政策，尚未將符合政策營銷條件且具備營銷需求的人才政策納入研究類別；在研究內容上，政策營銷策略模型研究偏好開發抽象的概念框架，缺乏對具象營銷工具的微觀解讀，對于如何運用營銷技巧以及政策營銷如何發生作用，到目前為止仍不明晰；在研究方法上，為數不多的應用研究局限于通過套用固定營銷策略模型，對經驗案例進行事后檢驗(如已完成推廣的限塑令政策)，對營銷過程的闡釋以主觀意志較強的解釋性描述為主，但未系統論證營銷工具和技巧的作用過程。因此，本文運用扎根理論方法，從人才政策工作實踐場景中進行歸納性分析，提取與人才政策營銷關聯的理論構念，刻畫其作用路徑。

2 研究設計

2.1 研究方法

扎根理論(Grounded Theory)強調從數據中進行歸納性分析，遵循初始編碼—聚焦編碼—理論編碼的遞進思路，從質性資料中獲取并發展概念和類屬。鑒于人才政策營銷概念及內涵的產生與發展既需要遵循營銷的內在本質，也須根植于人才政策實踐的土壤之中，如何確定人才政策營銷效能的影響因素及其作用機理？這一問題的答案還無法從既有理論積淀中直接獲取。扎根理論研究方法立足實踐基礎，深入經驗世界，注重理論抽象，往往能在舊的理論領域中產生新的視野，十分契合本研究的探索初衷。

2.2 樣本選擇與數據采集

本文通過深度訪談進行數據搜集。關于訪談對象的選取，本研究主要基于以下考慮：首先，浙江省的人才政策持續走在全國前列，人才政策體系相對健全，政策迭代升級迅速，表現出卓越的吸引力和競爭力；其次，人才政策覆蓋各行各業，政策對象也廣泛分布于不同領域，而研究對象須兼顧各類人才群體。本研究涉及的人才以浙江省內人才政策為基準，凡是被浙江省市(區)縣各級人才政策納入引進、支持、培育范圍內的均被定義為人才，包含科技創新人才、企業經營管理人才、高技能人才、宣傳思想文化人才、法治人才、鄉村振興人才、社會事業人才、黨政人才等。

本研究以浙江省作為觀察場域，訪談對象包括參與人才政策制定和執行的工作人員、人才政策面向的潛在受益人群，各群體分布詳見表1。2020年7月18日—2021年1月21日，通過面對面訪談、電話訪談(含語音電話)等形式，累計獲取原始訪談資料共96份。

表1 訪談對象分布情況

2.3 扎根理論編碼與分析

根據扎根理論方法的標準化程序，本文通過初始編碼、聚焦編碼、理論編碼3個步驟完成編碼過程，并對所得結果進行理論飽和度檢驗。

2.3.1 初始編碼

本文混合采用逐行編碼和逐個事件編碼的方式，對隨機抽取的64份訪談資料進行初始編碼。參照王建明等(2011)的研究，選擇1/3的比例標準，另外32份訪談資料用于理論抽樣和飽和度檢驗。初始編碼示例如下：

“我們今年特意到企業去做了大學生的問卷調查，后來發現大家對已經出臺的人才政策知道的很少，這塊工作是需要加強的。”(20201021-ZF-6)

這段文字(事件)可編碼為政策了解程度。依此類推，本文共采集216個初始代碼。為便于集中呈現初始編碼的核心結果，本文剔除原始訪談記錄涵蓋量低于2的初始代碼，僅羅列剩下的46個代碼及其部分例證記錄。編碼結果如表2所示。

表2 初始編碼部分結果

2.3.2 聚焦編碼

理論整合從聚焦編碼開始。聚焦編碼要求篩選出最重要的、出現最頻繁的、能充分反映數據的初始代碼，并高度濃縮代碼涵義,形成具備理論導向的類屬。通過上述初始編碼確定重要分析方向后，聚焦編碼需要進一步明晰初始代碼之間的類屬關系。根據上述分析原理，共得到15個聚焦代碼(見表3)。

表3 聚焦編碼結果

2.3.3 理論編碼

理論編碼是一種復雜水平上的整合性編碼，基于數據、事件、背景和類屬之間持續不斷地比較，使得聚焦編碼形成的各類屬之間潛在關聯變得具體化，跨越描述性階段，提升為更加抽象的理論層次。根據格拉澤和卡麥茲提出的若干個理論代碼家族系列，本研究對15個聚焦代碼進行整合、提煉和抽象，最終得到7個理論代碼(見表4)。

表4 理論編碼結果

2.3.4 理論飽和度檢驗

在扎根理論研究中，停止編碼的評判指標是理論飽和(theoretical saturation)。當搜集更多數據已經無法顯露新的類屬屬性，也不會出現新的理論見解時，可以判定該數據類屬已達到飽和狀態。據此，本文繼續對隨機分組的32份訪談資料進行理論抽樣與飽和度檢驗，對提取的7個理論編碼進行修正和補充，連續比較后并未發現新的范疇。也即，編碼結果通過理論飽和度檢驗。

3 人才政策營銷概念闡釋與模型構建

3.1 要素內涵

經過層層比較和提煉，最終析出7個理論代碼，即人員特征、信息結構、信息框架、互動特征、營銷效能、利益感知和政策獲取意愿。其中，信息結構和信息框架都側重于對人才政策信息呈現方式的考察，可歸并為信息特征，與人員特征、互動特征并列。

綜合上述分析結果，人才政策營銷可以解構為3個要素，如表5所示。首先是人才政策營銷工具。人才政策營銷工具包含人員特征、信息特征和互動特征，分別對應人才政策由誰來說、怎么說、怎么答3個問題。其中，人員特征指向人才政策推廣人員自身具備的權威性及政策受益程度，包括權威性和代表性兩個維度，分別以行業專家和人才代表為例；信息特征衡量的是人才政策通過何種形式、何種主題呈現，關注政策信息是否簡明易懂并且因人而異，突出不同主題內容，包含信息結構和信息框架兩個維度；互動特征強調人才政策工作人員與目標群體之間的溝通反饋，包含回應性、時效性和精準性3個維度。其次是人才政策營銷心理體驗，包括利益感知和政策獲取意愿。營銷的本質是價值交換，產品價值是在供需匹配關系中形成的一個不確定量，量的價值因人而異，這也解釋了訪談中人才政策工作人員為何多次提及需要讓人才群體感受到政策是必要且有用的。政策獲取意愿涉及人才群體獲取人才政策信息的主觀行為傾向，與利益感知同屬于人才群體的心理活動范疇。最后是人才政策營銷結果。政策營銷結果也即政策營銷效能，人才政策不同于規制型或分配型公共政策追求政策遵從，政策營銷效能體現為人才群體對人才政策的認知、態度和行為是否發生正向改變，包含人才政策知曉程度、理解程度、申報意向、推介意愿等事實營銷效能，以及政策認同、區域忠誠等價值營銷效能。

表5 關鍵概念定義及維度

在此基礎上，本文將人才政策營銷界定為政策主體通過運用營銷技巧(人員特征、信息特征和互動特征)更好地滿足人才群體的利益需求，調動人才群體積極性和主動性，進而擴大宣傳、促進溝通、塑造價值共識，實現人才政策供給與政策受眾需求相互匹配的過程。

3.2 作用路徑

至此，人才政策營銷的核心理論要素已基本成形，下一步需要在與經驗世界和理論研究的互動中重新審視人才政策工作實踐涌現的問題線索，串聯出6個理論要素的故事圖譜。本文進一步分解出人才政策營銷發生作用的3條路徑，即政府行為—人才體驗機制、交換機制和主觀能動性調節機制。

(1)基于政府行為—人才體驗機制的作用路徑。在認知文獻中，政策信息、利益相關者是影響公眾利益感知的重要因素。利益相關者通常是指科學家、行業專家、政府官員等專業人士，當某項政策尚未廣為人知或正處于普及階段時，利益相關者的解釋通常是非專業人士的重要信息來源[20]。科學家的言論甚至可以塑造社會認知，引導普通公眾對政策利好作出判斷[21]。此處的利益相關者是權威的象征，與人員特征的內涵保持一致。此外，不僅短語結構會影響接收者對信息的理解和解釋[22]，語言選擇也會塑造感知力并影響公眾關心的具體內容[23]，前者突出的是信息結構，后者指向信息框架。政策的信息框架對公眾利益感知或風險感知的顯著影響也在不同議題中得到驗證[24-25]。深度訪談中不少受訪者也曾表達類似觀點。

例1：“之前杭州外賣小哥成為人才都上了微博熱搜，不少同學來問我杭州的政策是不是很好。”(20200719-XS-5)

例2：“我們比較外行，(人才政策)說也說不清楚，有些(人才)團隊就不高興申請了，他們可能覺得這個政策沒啥用。”(20200720-ZF-4)

例3：“其實大文件大家不太會看的，但是壓縮成小本本的(他們)比較關注，因為能找到關鍵信息，能夠快速知道自己是不是能享受政策，能享受到哪些內容。”(20201216-QY-33)

歸根到底，人員特征(誰來說)、信息特征(怎么說)、互動特征(怎么答)均出自政府行為范疇，是政府實施人才政策營銷的具象化工具。政策對象在接收到政府輸出的人才政策信息后，需要對信息進行處理，無論其付出多少認知努力，對人才政策信息進行過濾、識別、判斷，政策能帶來的收益始終是人才群體最為關心的中心問題，即政策利益感知，也是人才對政策營銷行為生成的心理體驗。由此，構成前端的政府行為—人才體驗機制。

(2)基于交換機制的作用路徑。一般認為，利益感知和風險感知均是衡量政策預期結果的重要指標。當公眾相信某一政策是有效的，并且對該政策的利益感知大于風險感知時，公眾很可能會支持該政策[26]。這一觀點在碳捕集與封存政策[27]、水力壓裂政策[28]中得到印證。然而，既有文獻僅檢視了政策利益感知與政策支持之間的正向關系。本文訪談證據表明，政策支持只是衡量政策成效的指標之一，公眾對人才政策的利益感知水平也可能影響其對政策的知曉度、理解度、行動力(申報)、推介意愿、認同度、忠誠度等結果指標。

正如Kotler[29]指出，“以人為本”的營銷將提高客戶的長期幸福感而獲得利潤作為其主要目標。在人才政策營銷場景下，人才政策營銷是一種以自愿為前提的價值交換行為。目標人才群體的幸福感得益于對人才政策的切身利益感知(如成長空間、榮譽感和政策補貼)，并基于感知結果判斷是否對人才政策營銷預期目標行為作出回應，如參與人才政策申報、向他人推介人才政策、留在發布人才政策的城市發展。在交換過程中，政策推廣人員的地位(人員特征)、人才政策信息(信息特征)、政策咨詢與溝通服務(互動特征)都是可供調配的重要資源。利用這些資源提升人才群體的利益感知水平，進而實現擴大人才政策宣傳、促進人才政策溝通、塑造人才政策價值共識的預期目標。由此，構成后端的交換機制。

(3)基于主觀能動性調節機制的作用路徑。在多元化的新媒體時代，政策對象的主動性越發凸顯[30]。有關政治參與意愿的研究顯示，對政治興趣更濃、政治效能感更強的群體比其他群體更愿意主動尋找、獲取政治信息[31]。換言之，強烈的信息獲取意愿會觸發信息獲取行為[32-33]。從這個意義上講，政策營銷要想實現有效的政策互動，應著眼于調動人才群體回應政策的積極性和主動性。如果人才群體不主動對政策主體傳遞的信息進行接收、加工和處理，政策信息傳遞過程也難以完成。對照原始訪談記錄，部分受訪者的切身經歷透露出政策獲取意愿對于其繼續了解人才政策、形成對單位/區域的既定印象至關重要，甚至可能影響其對該項政策的心理體驗和行為反應。

訪談中的現實聲音再次證明，調動人才群體的政策獲取意愿對于提高政策利益感知水平、收獲更加積極的政策行為反饋可能發揮事半功倍的效果。由此，構成中端的主觀能動性調節機制。

綜上，本文以扎根理論編碼結果為主軸，以既有研究成果為理論線索，構建人才政策營銷機理模型(見圖1)，提出前端政府行為—人才體驗機制、后端交換機制、中端主觀能動性調節機制3條解釋路徑，為識別人才政策營銷的內在作用機理提供經驗和理論啟示。

4 結語

4.1 結論

本文將政策營銷引入人才政策領域，運用扎根理論方法歸納提煉出與人才政策營銷關聯的6個理論要素，界定人才政策營銷的內涵，構建人才政策營銷機理模型，圍繞政府行為—人才體驗機制、交換機制、主觀能動性調節機制系統闡釋人才政策營銷的作用路徑。結果表明，對于人才政策這類激勵型和引導型政策而言，傳統自上而下的宣貫式宣傳對人才群體的內在需求和心理體驗普遍重視不足，而以溝通和價值交換為核心的人才政策營銷在擴大政策宣傳、增強行動意愿、凝聚價值共識方面成效卓著。本研究在一定程度上打破了政策營銷慣用于規制型政策(如環保政策)的研究格局，拓寬了政策營銷理論邊界，同時對人才政策營銷工具與人才群體的心理體驗進行聯合審查，為深度揭示政策營銷的作用機理提供了新的思考維度。

4.2 政策啟示

(1)推廣“人才政策代言人”模式，提高政策說服力。首先，積極邀請各領域專家或者有一定社會聲望、知名度、道德聲譽的權威人士為人才政策“站臺”，通過權威性發聲，提升人才政策的可信度和吸引力，提升人才群體的利益感知水平，凝聚政策價值共識。其次，大力推行“樹人才典型，揚政策經歷”的工作思路，廣泛收集、遴選具有代表性和關注度的人才個案，如“快遞小哥獲評杭州市D類人才”“楊超越獲評上海市特殊人才”。針對此類人才政策個案進行專題報道，著重介紹各位人才代表享受人才政策的完整經歷，打造政策優惠、開放包容、惜才迎才的區域形象，切實提高人才群體的感知收益水平，提升人才政策傳播廣度與深度，增強政策說服力。

(2)凸顯信息呈現的簡明性和異質性，助力人才政策執行。首先，優化人才政策的信息呈現方式，將政策語言轉換為大眾語言，促進政策語言平民化，以簡潔明了、通俗易懂的表述方式向大眾傳達人才政策要點信息，避免無差別轉發原文、只轉發不解讀造成人才群體“有政策而不知或知而不解”的現象。其次，考慮到不同層次、專業、發展階段的人才群體對人才政策的關注點存在差異，人才政策關涉的創新、創業、安居、教育、醫療等主題內容也應分重點、有主次地加以突出，對選擇性呈現的政策信息主題與人才群體的關注點進行匹配，以提高其對人才政策的了解、理解程度，增強申報意向和推介意愿，推進人才政策實施。

(3)重視人才政策良性互動，塑造積極的政策心理體驗。首先，拓寬人才政策溝通渠道，清理或盤活“僵尸”網站、“睡眠”網站等無效溝通途徑，為政府部門與人才群體之間的良性政策互動提供表達訴求、反映問題的窗口。其次，建立人才政策及時反應機制，梳理整合各類正式或非正式政策溝通渠道，明確部門分工與職責，設置相關職能部門回應期限，定期回訪了解政策答疑、整改效果。最后，推進數字技術賦能人才治理，發揮大數據、人工智能等信息化手段的精準分析優勢，加快識別、預判、滿足人才政策供給與目標群體需求之間的適配，提高人才政策信息推送精準度。

(4)激發人才群體的主觀能動性，提升人才政策實施效果。首先，根據政策對象的信息搜索習慣、網絡媒介使用頻度等條件，將不同層次、主題的人才政策信息投放到對應目標群體慣用的網站、軟件、小程序等媒介平臺上，如青年人才群體常用知乎、B站(bilibili)等，通過這種降低時間成本、精力成本的方式，間接提高人才群體的政策獲取意愿。其次，繼續深入開展人才政策的立體化推介，讓人才政策真正走進園區、校區、院區、社區，營造濃厚的政策氛圍，打造潛移默化的人才政策信息接收環境。