服刑結束后，他們面臨養(yǎng)老困局

南方周末記者 劉怡仙 南方周末特約撰稿 力行

農健　?　插畫

★馬永杰參與的多起訴訟中，當事人要求的并不是刑滿釋放后繼續(xù)享有機關事業(yè)單位人員的待遇，而是把此前的養(yǎng)老保險關系轉移至企業(yè)，按照企業(yè)標準辦理退休，安度晚年。

山東一縣人社局在法庭上回應，他們無法履責的原因是相關政策規(guī)定的滯后和缺失，“我們想辦理也無法辦理”。

“受到刑罰的人，依法已承擔了刑事責任，不應再承擔其他不利后果。如果消除犯罪前的工齡，就意味著對以前勞動權利的否定和對養(yǎng)老金的剝奪，這實質是刑罰的擴展和延伸?！?/p>

程劍敏一直在等，等“群友”李洋的案子有個好結果。

2021年4月，李洋訴濟南市社會保險事業(yè)中心不履行法定職責一案由最高法提審。程劍敏想，如果李洋勝訴，自己或許也能因此領到養(yǎng)老金。

程劍敏61歲，山東省菏澤市東明縣人，曾任縣經濟委員會的調度室主任，常年坐辦公室。如果不“出事”，他將和同事一樣，退休時每個月領到六七千元的退休金，過著還算優(yōu)渥的晚年生活。

但2014年，他因受賄罪及濫用職權罪被判處有期徒刑一年。刑滿釋放后，已被開除公職的他先后在紙廠打零工、和愛人開小飯店、給人看大門，勉強維持生活。

2020年8月，程劍敏年滿60歲辦理退休手續(xù)。這時候他得知，自己的工齡因犯罪清零，繳費13年的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險不被認可，僅剩出獄后6年多的企業(yè)職工養(yǎng)老保險繳費記錄。這意味著，他還要再工作8年多，才能滿足15年的企業(yè)職工養(yǎng)老保險繳費年限，從而領取養(yǎng)老金。但此時的他雙膝股骨頭壞死，經過數(shù)輪手術，已經失去勞動能力，每月還需支付八百余元的藥費。

程劍敏逐漸知道，全國各地與他境遇相似的人有不少，其中一些反復信訪或起訴人社部門?！拔覀兘涣损B(yǎng)老保險，為何得不到基本的養(yǎng)老保障？”程劍敏這樣問。

曾代理多起此類案件的律師馬永杰認為，他們的窘境一方面源于受過刑事處罰的前科人員遭到排斥，基本社會保障權益不被重視；另一方面，也與養(yǎng)老金并軌改革過程中，對這一群體的政策缺失有關。

“群友”的期待

在程劍敏所在的抱團取暖微信群里，濟南老人李洋是最重要的參考案例。

69歲的李洋自2012年開始便與當?shù)厣绫２块T反復溝通。近十年來，他與濟南市社會保險事業(yè)中心（原濟南市社保局）的訴訟歷經濟南市市中區(qū)法院、濟南市中院、山東省高院的數(shù)次審理，至今仍無定論。

根據裁判文書網信息，李洋從1970年參加工作，1994年開始，他所在單位按照事業(yè)單位標準為其繳納養(yǎng)老保險。2000年7月，他因犯罪被判處有期徒刑五年，單位同期作出開除李洋的決定。服刑三年后李洋獲得假釋，開始以社會靈活就業(yè)人員身份繳納養(yǎng)老保險。算起來，到2012年5月底，養(yǎng)老保險剛好繳滿15年零1個月。

但2012年5月，李洋年滿60歲前去濟南市社會保險事業(yè)局的辦事處辦理退休手續(xù)時，未能獲批，原因是李洋的繳費年限不符合法定退休條件。李洋對此不服，于是起訴濟南市社保局。

數(shù)次訴訟中，雙方矛盾逐漸聚焦在工齡計算與社會養(yǎng)老保險待遇是否掛鉤。濟南市社保局認為，李洋被開除公職后，1994年到2000年的工作時間不能計算為連續(xù)工齡。同時，這段有實際繳費的時間也不能算作養(yǎng)老保險繳費年限，他的個人繳費只能做退費處理。

濟南市中院認為，濟南市社保局拒絕為李洋辦理退休手續(xù)并無不當。該法院曾表示，工齡和基本養(yǎng)老保險待遇不屬于同一法律關系，根據中央綜治委等部門2004年的相關文件規(guī)定，犯罪職工在判刑前建立的企業(yè)職工養(yǎng)老保險關系，刑滿釋放后應該可以接續(xù)。但由于李洋此前繳納的不是企業(yè)職工養(yǎng)老保險，這一處理方式在此后上訴過程中也被否決。

不服法院判決的李洋向山東省檢察院申請監(jiān)督。最高檢認為李洋的申請符合行政訴訟法中規(guī)定的“原判決、裁定認定事實的主要證據不足、未經質證或者系偽造的”“原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯誤的”兩種情形，向最高法提出抗訴。2021年4月，最高法決定提審該案。

李洋本人頗為謹慎，婉拒了南方周末記者的采訪，僅表示“只要有一線希望，我就要把全部的司法程序都走完”。

但程劍敏和群里的“群友”們對此抱有期待：“他的（訴求）能認可的話，我們也能。”

程劍敏身體不好，不便再往人社局、單位跑動維權，只在群里不時關注其他群友的案件進展。他雙腿動過手術，不能久坐，也不能久站。2020年開春還能給人看大門做些雜活，每月領取1800元的工資，但冬天快到的時候，他便受不住了。

2020年10月，他回到山東菏澤的東明縣城，和兒子住在一起，“打理菜園子，看家做飯”。程劍敏的老伴59歲，剛退休兩年多，每月養(yǎng)老金兩千多元，現(xiàn)在每天也出去干零活，賣保健品。

46歲的陳桂軍是群里更為積極維權的。他一點點翻找條例，和當?shù)厝松缇譁贤ā⑿旁L、起訴記錄能列上好幾頁紙。他原在江蘇省盱眙縣的漁政監(jiān)督管理站工作，2015年因工作失誤被以玩忽職守罪判處有期徒刑8個月緩刑1年。緩刑期滿后，陳桂軍被單位開除公職。

在江蘇，曾有明確規(guī)定被判刑的公職人員繳納的機關社會養(yǎng)老保險會終止繳費。但他看到人社部2017年的文件規(guī)定，認為可以將機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險轉移至企業(yè)職工養(yǎng)老保險。

陳桂軍心里盤算了一番，盡管自己放棄機關事業(yè)單位工作時的繳費年限，重新開始繳納企業(yè)職工養(yǎng)老保險，也能在60歲前滿足15年繳費期限，按照企業(yè)職工標準退休。但“（養(yǎng)老保險）交的年限越長，基數(shù)越大，每月的養(yǎng)老金越高”，他想申訴，要求過去18年所繳的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險轉移至企業(yè)職工養(yǎng)老保險。

老有所養(yǎng)留“真空”？

律師馬永杰自2013年代理李洋案，此后逐步接觸到越來越多相似困境的人，他所代理的同類案件也增至17宗，涉及遼寧、江蘇、山東、湖南、河南等多個省份。

馬永杰將這些案件進行梳理后認為，這一群體的困境與養(yǎng)老金并軌的大背景息息相關。

上世紀90年代以前，機關事業(yè)單位與企業(yè)實行大體相同的退休制度，即退休費由單位統(tǒng)籌，以工作年限和職務級別為主要考量因素。

1991年《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》出臺，開始確立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的企業(yè)養(yǎng)老保險制度，2010年社會保險法的頒布使之進一步完善。而機關事業(yè)單位一直沿用原有退休制度，形成了養(yǎng)老保障的“雙軌制”。

2015年，時任山東省人社廳廳長韓金峰就曾指出“雙軌制”帶來的矛盾：機關事業(yè)單位與企業(yè)之間養(yǎng)老待遇確定和調整難以統(tǒng)籌協(xié)調，待遇差距拉大；機關事業(yè)單位與企業(yè)之間養(yǎng)老保險關系跨地區(qū)機關轉移接續(xù)困難，制約人力資源在事業(yè)單位與企業(yè)之間合理流動和有效配置等。

事實上，1995年左右上海、山東、江蘇等多地都曾有試點機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，開始實行了個人繳費。陳桂軍所在的江蘇盱眙縣就屬于試點改革范圍，自1997年至2015年3月，他每個月都有個人賬戶的繳費記錄，只是個人繳費占工資比例僅2%，較企業(yè)的8%要低。

“機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度發(fā)展非常緩慢，在繳費標準和比例上和企業(yè)養(yǎng)老保險也有所不同，很多試點單位在職工退休時依然還是依據工作年限和職務來認定退休待遇，繳費年限和繳費基數(shù)僅僅起到參考作用”，馬永杰認為試點期間，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度沒有實質進展。這也是李洋案中，雙方反復爭論“工作年限”為何與“繳費年限”混淆的歷史背景之一。

直到2015年1月14日，由國務院發(fā)布機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險的改革決定，所有機關、事業(yè)單位職工養(yǎng)老金不再由政府財政全額發(fā)放，今后也要繳納相當于工資8%的費用，實現(xiàn)“養(yǎng)老金并軌”。

陳桂軍緩刑期滿時，看到2017年人社部出臺的改革配套文件規(guī)定，“參保人員因辭職、辭退、未按規(guī)定程序離職、開除、判刑等原因離開機關事業(yè)單位的，應將基本養(yǎng)老保險關系轉移至戶籍所在地企業(yè)職工社會保險經辦機構”。這意味著養(yǎng)老保險并軌以后，轉移接續(xù)不再成為阻礙。陳桂軍向盱眙縣人社局提出訴求，將自己機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險關系轉移至企業(yè)職工養(yǎng)老保險。

盱眙縣人社局回復，陳桂軍提到的文件規(guī)定只適用于改革以后繳納的養(yǎng)老保險。對于此前地方改革試點中參保的人員，江蘇采取的辦法仍然是依據工作年限“視同繳費”（沒有實際繳費，但當做繳費了），同時退回試點改革中的個人繳費?！跋喈斢谠瓉淼脑圏c不作數(shù)了”，馬永杰這樣理解。

那么陳桂軍被判處刑罰后，是否也能一樣將工作年限視同繳費呢？“暫無明確規(guī)定”，盱眙縣人社局回復陳桂軍，目前只能暫時封存養(yǎng)老保險關系，待新規(guī)出臺。

早在2018年，江蘇省東臺市機關事業(yè)單位社會保險管理處主任崔亞平曾專門撰文評論這樣的案例。在這篇標題為《老有所養(yǎng)不應留“真空”》的文章中，他提到，無論是2017年人社部下發(fā)的配套文件，抑或是地方改革試點的政策，對開除、判刑等原因離開機關事業(yè)單位的人員，2014年10月1日前在機關事業(yè)單位的工作年限是否視同繳費年限都沒有明確規(guī)定。

崔亞平認為，社會保險法已于2011年7月1日起正式實施，在該法的統(tǒng)一規(guī)范下，上述人群參照企業(yè)職工養(yǎng)老保險的有關政策，統(tǒng)一續(xù)接養(yǎng)老保險關系，領取養(yǎng)老保險待遇，保障參保人員的合法權益是“完全有可能，也是十分必要的”。

各地政策不一導致不平

馬永杰分析，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革由中央推動，2014年10月1日后的保險轉移接續(xù)手續(xù)明確，判刑與否并不影響。但改革前的試點工作由地方主導，因此試點期間的養(yǎng)老保險繳費如何轉移銜接，也由地方制定政策。

地方制定的政策大致能分為兩類：一類為認可試點實際繳費年限，如河南省人社廳、河南省財政廳2011年發(fā)布的文件規(guī)定，曾經被判刑或開除的機關事業(yè)單位人員參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險，“以實際繳費年限享受養(yǎng)老保險”，受處分前參加的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險個人繳費可以轉入企業(yè)職工養(yǎng)老保險個人賬戶，合并計算。

另一類則認為職工被判刑后應當終止養(yǎng)老保險關系，之前的繳費年限一律無效，個人繳費部分予以退還。例如2004年江蘇省人社廳下發(fā)《關于參加機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險的人員受行政、刑事處罰有關問題的處理意見》，但該意見目前已因改革后新文件出臺而自動失效。

陳桂軍在整理證據時，曾列入五個結果不一的參考案例，包括山東成武縣、河南省周口縣的判決案例，以及一個他隔壁區(qū)的案例——洪澤漁政原站長判刑后依然享受了退休待遇。

在馬永杰看來，不同省份不同縣市處理這一問題的不同政策，易導致該群體產生不平。

程劍敏向南方周末記者提到山東菏澤的戴力案件，稱該案判決充分尊重了刑滿釋放人員的基本權益。

該案發(fā)生在機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革后不久，2015年7月，山東省菏澤市63歲老人戴力，因不滿退休三年未領到養(yǎng)老金，將當?shù)厝松缇指嫔戏ㄍ?。他自述稱，自己1972年開始工作，在部隊服役17年，在縣政府辦公室、縣城鄉(xiāng)建設局任職多年，累計繳納社會養(yǎng)老保險15年，工作年限37年。

菏澤市成武縣人力資源和社會保障局在庭上回應，他們無法履責的原因是相關政策規(guī)定的滯后和缺失，“對原告享有的養(yǎng)老保險待遇標準核算，沒有可具體操作的政策依據”“我們想辦理也無法辦理”。案件公開庭審后，人社局因向上級機關請示，曾申請中止審理10個月。

菏澤市中級人民法院審理后認為，“養(yǎng)老保險作為社會保障制度的重要組成部分，旨在對失去勞動能力的老人給予養(yǎng)老保障”“參加社會養(yǎng)老保險的個人，按規(guī)定依法享受社會保險待遇”，判決縣人社局履行為戴力辦理養(yǎng)老保險職責。

“不符合社會保障理念”

中國勞動關系學院教師向春華認為，過去養(yǎng)老金由財政撥款，被稱作“退休工資”，它作為公職人員工資待遇的一部分存在。相較于企業(yè)職工，這份退休工資優(yōu)厚許多，這也是當時養(yǎng)老金并軌呼聲很高的原因。如果公務員貪污受賄，違反基本職業(yè)道德，還能享受這么高的養(yǎng)老待遇，“這個可能是有問題的”。

他提到，依據2012年中組部、人社部、監(jiān)察部的相關通知，“行政機關任命的事業(yè)單位工作人員受到刑事處罰，處分決定機關尚未作出開除處分決定的，從人民法院判決生效之日起，取消原工資待遇”。

上海政法學院教授、中國社會學會犯罪社會學專業(yè)委員會原會長吳鵬森提出，應重新理解“公務員待遇”。一種觀點認為，公務員享有的所有待遇都是公務員待遇。但按照吳鵬森的理解，公務員高于其他職業(yè)的待遇才是公務員待遇。如果公職人員犯罪，剝奪的是其高于其他職業(yè)的待遇?！皩φ找话愕钠髽I(yè)，過去數(shù)十年工作的社會養(yǎng)老保險還是（應該）承認的”。

馬永杰告訴南方周末記者，目前企業(yè)職工犯罪判刑，刑滿釋放后其企業(yè)職工養(yǎng)老保險關系是可以轉移接續(xù)的。他參與的多起訴訟中，當事人要求的并不是刑滿釋放后繼續(xù)享有機關事業(yè)單位人員的待遇，而是要求把原來實際繳費的養(yǎng)老保險關系轉移至企業(yè)，按照企業(yè)標準辦理退休，安度晚年。

陳桂軍嘗試向省人社廳訴請將1997年至2015年工作時間計算工齡和確認養(yǎng)老保險繳費年限，看能否視同繳費。盱眙縣人社局稱，依據1959年《內務部關于工作人員曾受過開除、勞動教養(yǎng)、刑事處分工齡計算問題的復函》，工作人員受過開除處分或者刑事處分的，應當從重新參加工作之日起計算工作年限。這意味著，陳桂軍的工作年限清零了，沒有視同繳費的前提。

這份1959年內務部復函，并不是第一次出現(xiàn)在這類案件中。在山東李洋案中，它也被法院認定為現(xiàn)行有效的規(guī)定。

馬永杰說，這份文件是計劃經濟條件下的產物。用今天的觀念來看，它剝奪了刑滿釋放人員的財產性權益。

“如果我們現(xiàn)在還堅持這樣一種不區(qū)分（犯罪）行為、情節(jié)，也不區(qū)分人員的生活狀況，一概采用一犯罪養(yǎng)老金就徹底沒了（的方案），是不符合現(xiàn)在社會保障理念的?！毕虼喝A說，憲法保障公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。原公職人員也是公民的一部分，不會因犯罪而被剝奪公民身份。

河南省高級人民法院官網曾于2011年刊發(fā)《刑滿釋放人員能否享受養(yǎng)老保險待遇》一文，作者是濟源中院及焦作中院法官。他們在文中針對一起企業(yè)職工刑滿釋放后能否領取養(yǎng)老金的行政案件做了分析，認為應該糾正排斥服刑人員的養(yǎng)老保障觀念：

“受到刑罰的人，依法已承擔了刑事責任，一旦執(zhí)行完畢，該人不應再承擔其他不利后果。如果消除犯罪前的工齡，就意味著對以前勞動權利的否定和對養(yǎng)老金的剝奪，這實質是刑罰的擴展和延伸，意味著一旦犯罪不僅承擔刑罰責任，而且喪失以前勞動積蓄的養(yǎng)老權利，不能作為一個社會成員享有基本養(yǎng)老條件，懲罰延續(xù)終身?！?/p>

（文中李洋、戴力為化名）