智慧治理理念下公交都市創建路徑探究
——以湛江市為例

梁宇欣 周春霞

（廣東海洋大學管理學院，湛江 524000）

關鍵字：智慧治理；公交都市；湛江市；以人為本

引言

2017年，黨的十九大提出，要打造共建共治共享的社會治理格局，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，打造“智慧社會”。智慧治理作為智慧社會的主要路徑，是大數據思維背景下與人文價值理念深度融合的產物。

隨著社會經濟不斷發展，城市機動化水平越來越高，越來越多的汽車使得城市問題凸顯，這時，以公交發展為導向的城市建設為緩解城市問題提供了一個新思路，2007年，美國著名交通專家Robert Cerveo在其著作《公交都市》中提出：“公交都市是一個公共交通服務與城市形態和諧發展的區域，并確定無論城市發展規模大小，都能夠發展出成功的公共交通系統”[1]。2011年，我國發布的《交通運輸“十二五”發展規劃》提出要組織開展“公交都市”建設示范工程，以緩解城市交通擁堵問題，促進城市交通發展。

智慧治理是工具性手段與價值理念手段交織的治理方式，與“公交都市”建設特征具有相融性，這主要體現在：（1）理念相融，智慧治理理念與公交都市創建都以城市協調發展為理念目標，大力發展公交，促進公交服務系統人文化、綠色化，以期發揮交通與城市、人與社會協同的優勢；（2）技術相融，現階段智慧治理理念與公交都市發展都主張以大數據、云計算為技術支撐，將智能化系統廣泛應用于公交服務體系中，以便公共交通資源整合、信息共享，將以人為本內化于公共交通服務中去。

1 湛江市公交發展概況

1.1 主要成就

1.1.1 公交基礎設施明顯完善

截至2019年，湛江市已有公交車輛788輛，總載客能力達4.3萬余人，公交容量大大提升。2017年起，公交站點500米主城區建設覆蓋率達100%。同時也對公交站候車亭進行了優化，至2018年，市區候車亭共304座，港灣式候車亭135座，候車亭的優化，一定程度上改善了城市居民的候車環境，使城市建設更加人性化，也成為了湛江港灣城市獨特的風景線。

2014年，湛江首次投入15輛純電動公交車進行運營，開通了市區第一條零排放的公交車線路。2021年初，一批新能源公交車再次投入湛江公交，目前，湛江公交車電動化率達到86.26%。新能源公交車的投入，既改善了市民乘車環境，同時減少廢氣排放，對城市防治大氣污染、改善生態環境具有積極的作用。

1.1.2 多層次交通體系綜合發展

根據市政府《關于加快發展公交的會議紀要》（ 〔2014〕 123號）要求，湛江開始發展“主干+接駁”的公交模式，以常規公交為主體，出租車、自行車、水上巴士、專線定制公交等為補充，發展綜合公交體系，并有效推動公交與自行車、水上巴士的無縫接駁。2017年，提出公交發展的“快線-干線-支線”分層次公交線網布局模式，面向湛江西站、機場、海東新區、東海島等城市區域，制定規劃專門路線，優化公交線路網。2018年，湛江公交線網服務里程達1301公里，運營總里程5088.98萬公里，服務市民5285.28萬人。線路網的數量、質量都有飛躍，覆蓋范圍更廣，更加便利市民出行，多層次、寬領域的優質公交體系逐步完善。

1.1.3 智慧公交逐步推進

為了建設“智慧城市”，湛江市公交公司運用“互聯網+”技術打造智能化管理服務平臺。2013年，在所有公交車上安裝WIFI設備，向乘車市民提供免費WIFI服務，使湛江成為全國第一個WIFI全覆蓋公交車的城市。同年加入嶺南通平臺，實現湛江通IC卡與省內其他城市公交IC卡互通，并加入住建部城市一卡通平臺，使湛江成為全省第一個加入全國公交IC卡互聯互通的城市。2015年正式啟動試運行公交GPS調度系統，并推出手機APP，為市民提供公交車到站信息、線路站點等查詢服務。2018年，融合一卡通、支付寶、銀聯閃付等多種支付手段搭建湛江移動支付平臺。目前，湛江公交公司正著力推動電子站牌建設，加強車輛智能終端服務。

1.2 顯著問題

自湛江以公交優先戰略為重點改善和發展城市交通以來，在某些方面取得了顯著成就，但與國家公交都市建設示范城市西安、深圳相比，公交出行分擔率、公交專用道、系統智能化和公共交通規劃等方面尚存在差距，見附表。

附表 湛江市公交都市部分建設發展指標與國家公交都市建設示范城市——西安、深圳對比

1.2.1 城市公交體系長遠規劃視角有限

在最初的城市規劃中，湛江缺乏對于公交發展的統一規劃，所以導致前期的公交發展無序和緩慢，缺乏良好的交通基礎，公交網絡布局不合理，道路規劃不足以支撐公交的運行與發展，城區線路網飽和，各區域之間道路連接不暢，沒有為公交出行預留空間，經常導致道路擁擠；公交線路分布不平衡，有些公交線路供給過剩，而有些卻無法滿足需求，站點過于密集，影響公交出行效率。而且車輛管理矛盾較為突出，對于湛江市大量電動自行車、摩托車缺乏一定的統籌管理與規劃，無法很好地與公交發展相協調。綜上，城市的土地規劃與公交發展還未達到協同狀態，這是建設公交都市的首要問題。

1.2.2 公交整體服務水平較低，發展人性化不高

湛江市仍以地面公交為主，尚無軌道交通，快速公交系統（BRT）與普通公交系統發展緩慢。在麻章區、赤坎區等一些非中心城區，公交車供給不足，導致收費與城區相比過高，公交服務無法很好滿足市民多樣化出行的需求。其次，主城區汽車數量呈持續增加趨勢（圖1），而城區道路顯得狹窄，尤其是早晚高峰時期，如在人民大道交叉路口經常出現擁堵現象，如此一來，公交車運行速度變低。與西安相比，湛江市城區較小，其公交正點率比西安要高，但是與目標值還是有明顯差距。公交誤點也會導致公交乘車環境不夠舒適，降低了公交車對于市民的吸引力。另外，湛江地處亞熱帶，天氣炎熱，雨水充足，而大部分候車亭設計都比較簡陋，無法遮陽也無法擋雨，不能滿足人性化需求。

圖1 湛江市5年的汽車數量

綜上可見，湛江市的公交服務單一，水平不高，公交線路只有長度、走向的差別，功能定位趨同，而對于公交車的速度、容量、服務品質的要求響應不足[2]。

1.2.3 公交優先發展不足，交通協調性不夠

截至2015年，城區的專用公交車道僅有7條，總里程數不足40公里，相比起西安的380公里以上的公交車專用道里程，湛江的公交專用道嚴重不足，公交專用道設置比率未達3%。且近年來湛江市人民生活水平提高，機動車增多，公交車的出行分擔率未達30%，與西安、深圳相比少了一倍。湛江街道摩托車與電動自行車較多，政府部門對于機動車管控乏力，公交車道經常被機動車與非機動車占用，降低了公交正點率。

湛江市公交優先的發展意識不夠，政府各部門沒有有效地統籌公交優先發展戰略，在法律、財務、路權和管理等方面對公交的扶持力度存在著偏差，未能達到建設公交都市的目標水平。

1.2.4 公交系統信息管理有待提升

與西安、深圳已經完善的公交智能系統相比，湛江的智能公交發展仍在初期，智能化表現尤為不足。現今湛江的智能公交系統還沒有強大的信息支撐，無法很好地為民眾提供精確的公交車運營信息、等車信息等，也不能給公交公司提供良好的實時數據。

因為湛江的智能公交尚處于較低的發展階段，導致群眾對于智能公交系統的認知度也較低，政府對于智能公交的研究也相對缺乏，公交智能化發展尤為緩慢甚至難以感知。近年來滴滴等打車平臺發展迅速且乘車效率高，搶占了一部分公交客源，使群眾對于智能公交的發展感受更加不深刻。

2 國內外公交都市創建經驗借鑒

2.1 新加坡經驗

在城市規劃方面，新加坡政府在規劃初期就以高起點、高質量為目標，以30-50年為規劃期限，以整個國土為范圍，統籌城市空間布局、交通網絡和產業發展。在公交服務體系方面，為提高公交車正點率，提高公交車運營速度，政府致力于改善路面的交通擁堵狀況，采取措施遏制汽車數量增加以及管理道路使用，比如，通過道路收費系統、嚴格的擁車證制度、高額的車輛稅費以及道路收費等政策，使新加坡的車輛數量得以控制；通過在中央商業區以自動化電子道路收費系統收取通行費的方式調節擁堵區的交通流量。另外，布置公交站點時緊密結合居民區、步行設施，并大量采用遮棚人行走廊聯系周邊單位，避免乘客日曬雨淋（圖2）。在智慧公交方面，新加坡陸路交通局在2010年推出陸路交通綜合服務信息平臺，一些智能手機的應用程序，如My Transport、SG NextBus、iris NextBus等軟件都得到了廣泛使用，可為居民提供公共汽車實時到站信息、公交車載客狀況、針對群眾個性化需求規劃公交路線等。

圖2 新加坡連接公交站點的人行走廊

2.2 山東青島經驗

青島是一個海濱城市，十分注重綠色發展，尤其注重公交車的節能與新能源的應用，率先發展純電動公交車。2012年7月，國家電網投資3.4億元，建成了當時國內規模最大、功能最全、技術最先進的薛家島智能充、換電站，建立起純電動公交車智能充、換電運營管理一體化青島模式，使電動公交車的續航能力得到加強。目前，青島城市新能源公交占公交車總量的90%左右，其中純電動車1400輛，占37%以上。青島公交智能化發展較早，在“十一五”發展規劃時期就提出了要加大科技投入，通過信息化、智能化的手段實現公交管理的現代化，并在國內同行業中較早提出并實施了智慧公交建設架構，現已形成“智能服務、智能車輛、智能場站、智能平臺及智能管理”五大體系。另外，公交車內安裝藍狐系統，對公交車的油耗、油溫、駕駛員的急剎車、急轉彎等都有精細記錄，可隨時監測駕駛員的駕車習慣，促使不良駕駛習慣得以改善，提高了行車安全。

2.3 經驗總結

公交的發展，能有效緩解城市交通擁堵、改善城市環境，為城市居民帶來便利。國內外公交都市的創建經驗對湛江市的公交都市發展具有借鑒意義，主要體現在以下方面。

（1）落實頂層設計。新加坡的交通發展規劃從1996年開始到2013年一共制定了三份規劃，始終強調公交的地位，從宏觀、中觀、微觀的層次規劃城市土地，提高利用效率，促進城市與公共交通協調發展。

（2）關注民生交通。新加坡與青島公交的發展，一直注重以人為本、綠色低碳的理念。從公交車自身系統的設計到公交站點的規劃以及針對私家車做出的管理措施，都有很強的民生性。

（3）發展智慧公交。新加坡與青島的智慧公交發展時間都較長，所以智慧系統也相當完善，信息化共享程度較高，對城市居民的出行有極大幫助。新加坡官方還會對公交的基礎數據進行信息公開，以便為城市的交通研究及改善提供信息。

3 智慧治理理念下公交都市創建路徑

湛江市在2018年的《湛江市城市公交專項規劃》聽證會中首次提出建設“公交都市”的概念，并提出“服務分區、網絡分層、線路分級”的公交網絡布局方案，期望建立一體化、多層次的公共交通體系。現今，湛江市的公交發展仍處于轉型關鍵期，為達到湛江市交通建設目標，本文從智慧治理理念出發，從能與公交都市建設特征相融合的理念層面、技術層面，因地制宜地提出湛江市創建公交都市的具體路徑，促使湛江公交更加人性化、智慧化，朝著健康、有序、穩定的方向發展。

3.1 智慧治理理念層面

城市與交通協調發展是智慧治理與公交都市共同的理念目標，做好頂層設計，落實整體性規劃，提高公交服務體驗，從而促進公交的以人為本與綠色發展。

3.1.1 做好城市規劃，落實公交優先

湛江市缺乏軌道交通，故以公交為導向的城市建設是城市規劃的重頭戲。因此，近些年來的城市規劃應該轉變發展理念，優化交通出行方式，緩解時段性、潮汐式的交通壓力；統籌交通與商業街區、土地開發等的布局，融合交通與商業、會展、休閑等功能，打造依托公共交通樞紐的城市；規劃始終要體現以人為本的理念，引入市民對公交交通滿意度評價指標體系，根據公眾反饋的需求，及時修改關于公交建設的規劃內容，使公交發展與城市發展有效協調，促進城市的整體性、層次性、可持續性建設[3]。

公交都市建設要以公交優先為抓手，因此，相關部門要統籌對摩托車和電動自行車進行管制，提升私家車、摩托車等的使用成本，尤其是在商務區和上下班高峰期，既能緩解交通擁堵，也能降低摩托車、私家車的運行優勢，提高公交車的運營優越度；另外，增設公交專用車道，對公交專用車道實行嚴格管理，加強對公交專用車道的監控，避免私家車占道，并采取為公共汽車讓行的措施；在條件允許情況下，還可以推行公交信號優先措施，使公交車享有絕對優先權，保證公交車的順暢出行。

3.1.2 深化以人為本，提高服務質量

2020年7月24日，交通運輸部和國家發展改革委印發關于《綠色出行創建行動方案》的通知，提出要引導公眾出行優先選擇公共交通等綠色出行方式，降低小汽車通行總量，整體提升我國各城市的綠色出行水平。

首先，要優化出行體驗服務。改善公交候車亭條件，既可美化環境，也有利于公交出行體驗更加舒適化。其次，形成合理的公交票價體系，降低市民的出行成本。政府要注重對公交票價的調控，分路段整合票價，制定換乘優惠方案、多樣化票價以及學生、老人搭乘優惠方案。第三，革新多樣化公交服務模式。可以根據市民上學、休閑、就醫、旅游等需求，設置特色公交，便利市民綠色出行，例如成都的“共享共建”公交線路+招手即停運營服務、青島的“互聯網+公交快車”服務（采取“直達式”“兩站直達式”“跳躍式”等運營模式）、北京的兒研所微循環公交專線（解決患者就醫前的“最后一公里”問題）[4]，都可給予湛江公交建設以借鑒意義。城市公交建設要具有公開性，形成市民互動機制，聽取市民所需，不斷優化公交服務，提高公交吸引力，讓市民更愿意選擇公交出行。

3.2 智慧治理技術層面

大數據、云計算等手段成為智慧治理和公交都市創建的技術支撐。在管理層方面，公交服務系統智能化對強化交通監管具有重要意義；對于普通市民而言，智慧公交的建設有利于提高出行服務體驗。完善智慧公交信息共享機制有利于整合信息資源，幫助學者、研究者找出現存問題所在，不斷優化發展，促進公交都市建設。

3.2.1 完善智慧系統，強化公交監管

在智慧城市建設的背景下，公交監管的智能化系統建設是湛江市由傳統管理邁向智慧管理的重要措施。湛江市雖建立了智能公交的調度平臺，但是有序協調的公交管理還未得以很好實現。

智慧公交體系的建設應該面向不同主體，全方位多層次地了解問題和需求，以利于政府管理部門和相關企業有針對性地監管公交服務體系建設。通過智慧監管系統的建設，對公交實行有效監控，提高公交安全性。智慧監管系統還可實施實時監測、動態分析各個路段的情況，為公交車提供順暢出行的環境，從而提高公交正點率。

3.2.2 驅動信息共享，發展智慧公交

湛江市公交在2018年推出支付寶、銀聯支付平臺，方便電子支付乘車，也推出相關APP和微信公眾號，可查詢公交的到站情況。但是缺乏時間信息的提供以及路線規劃方案等功能，大大增加了市民的候車和乘車時間。

因此，可以在智慧公交軟件中加入時間信息查詢，以便市民了解車輛到站時間，合理安排出行計劃，減少候車時間。另外，智慧公交軟件在信息整合方面需要提高，為需要換乘的市民提供時間便利的方案。為解決換乘的“最后一公里”，減少炎熱或者惡劣天氣下市民的步行時間，可以提供附近公共自行車的數量狀況或者推出智慧小巴士，通過智慧調控，按照需求人數及時補給。公交電子站牌的建設也必不可少，可在電子站牌上提供公交車信息或者查詢功能，方便乘客脫離手機也能了解信息，安排出行計劃。

如今湛江市公開發布的公交數據信息較少，無法很好地為研究者提供研究數據，阻礙公眾參與機制的形成。湛江應該形成一個完整的交通研究體系，發布交通的車輛保有量、耗油量、公交運營等信息數據，驅動信息共享，為研究者和交通規劃提供可靠的研究基礎。搭建專業平臺，集合專家學者以及公眾智慧，致力于改善湛江交通問題，使公交發展更加智能化、信息化與集約化，引領城市交通走向新征程。

3.3 智慧管理層面

在交通管理服務趨于多樣化的態勢下，“互聯網+”為城市交通管理提供了革新模式。智慧管理是通過大數據信息技術對交通信息進行收集、匯總和分析，預測交通運行的趨勢，并形成合理的服務管理方案。城市公交的智慧管理需要各交通部門、各系統的協同合作，提高交通管理決策的科學性，并為市民提供多樣化、個性化的服務。

要實現公交的智慧管理，首先要建立統一的智慧公交系統技術標準，各部門統籌規劃，資源共享，形成支撐智慧管理的大數據資源庫；其次，要提高公共交通平臺的監測能力，完善智慧交通的監察系統，提高公交運行的判斷精確度；第三，引進5G移動通信技術和AI智能參與公交建設，完善公交出行的信息反饋系統，提升智慧公交管理水平和服務水平。

通過公交智慧管理系統的不斷完善，公交都市的建設潛力將不斷擴大，對于整合公共交通資源，促進公交供需平衡，滿足市民出行需求都具有重要意義。