中國地下水污染防治的“拉夫運河時刻”及超級基金思考

馬寶強，湯 超，王 瀟

(甘肅省生態環境科學設計研究院，甘肅 蘭州 730000)

地球上的水是一種有限的資源，如果利用不當，會造成水資源枯竭的危險。地下水是水資源的重要組成部分，也是非常珍貴的淡水資源，占全球淡水資源量的30.1%，目前在可供人類利用的淡水資源中，其中98%是地下水，全球50%人口依靠地下水作為飲用水源[1]。印度、中國、美國是世界地下水開采利用量最大的3個國家，約占全球地下水開采量的50%以上。地下水占中國水資源總量的1/3，在國民經濟建設過程中發揮著重要作用。然而，2013-2018年全國地下水監測點中水質污染率(水質為Ⅳ-Ⅴ類)已達到60%～86%，地下水的污染程度非常嚴重。地下水的污染與地表水的污染明顯不同，污染具有隱蔽性和復雜性，治理修復難度也很大。一旦地下水受到污染，污染物可能會幾十年甚至更長時間停留在含水層中，無法在短期內被快速消除。這種看不見的地下水污染正日益威脅著我們的生態環境和身體健康。

美國在地下水污染防治方面，起步時間早，積累了豐富的經驗。尤其是發生于1978年的“拉夫運河事件”，為美國近代歷史上著名的土壤和地下水污染事件，該事件當時在全美引起了非常廣泛的關注，使更多人們開始關心并參與土壤和地下水環境的保護，也倒逼了美國土壤和地下水環境保護方面的相關法律制定，特別是1980年“超級基金法案”的制定，為美國土壤和地下水污染防治提供了堅實的制度保障。本文回顧了美國“拉夫運河事件”的歷史，以及中國近幾年的土壤和地下水污染的熱點事件，以及這些事件對完善相關法律法規的促進作用，表明中國地下水污染防治已經進入了“拉夫運河時刻”。中國可以在美國治理地下水污染的成功經驗基礎之上，制定更完善的地下水污染防治的法律法規和相應的防治措施，更好地為中國生態文明和美麗中國建設貢獻力量。

1 美國拉夫運河事件及超級基金法的誕生

1.1 美國拉夫運河事件回顧

拉夫運河位于紐約州尼亞加拉瀑布市，修建于19世紀90年代初，但后來由于資金中斷而廢棄為一段普通水道[2-3]。1942年，這段廢棄的水道被當地政府拍賣給了胡克公司，胡克公司將其作為填埋化學廢棄物的場地，向其中填埋了包含六氯化苯、氯苯、二噁英等有毒物質的大量化學廢棄物[3-4]。1953年，胡克公司將填滿化學廢棄物的場地低價賣給了尼亞加拉瀑布市教育董事會。董事會在此建設了學校，房地產也在這里得到了開發。截止1978年，運河地區已建成3所學校以及800套住宅和240套公寓[5]。不幸的是，從1977年開始，該地區很多家庭出現了孕婦流產、死胎、嬰兒畸形等各種疾病，很多成年人患了腫瘤、癌癥[6-7]，患病原因就是埋藏在地下的化學廢棄物。這次地下水污染事件震驚了全美國。1980年，卡特總統頒布了聯邦政府緊急令，受污染影響的絕大多數當地居民得到政府的疏散安置，同時污染場地進入治理狀態。該場地的修復治理工程直至2004年才宣告結束，歷經24 a，耗資4億多美元[8-9]，可見土壤與地下水污染場地修復治理的難度之大。

1.2 超級基金法的由來及主要特點

拉夫運河事件催生了一系列相關法律法規的制定?！董h境綜合反應、賠償和責任法》是受拉夫運河事件的直接影響緊急頒布的最重要法律，為保障其貫徹落實，美國聯邦政府設立了用以修復治理污染場地的聯邦“超級基金”，因此該項法律通常又被稱為《超級基金法》，這也是該法案的最大制度創新[10]。《超級基金法》于1980年12月由美國國會頒布，是美國土壤與地下水污染防治方面的最重要和最嚴厲的一部法律，賦予美國環境保護總署(USEPA)對污染責任方無限期的追溯權力和處理污染事件的高度自主權。《超級基金法》最大的特點就是對排放污染的企業具有最嚴格的追溯責任和連帶責任，即使在超級基金法頒布之前，存在污染行為的企業，雖然沒有違反當時的法律規定，也必須為污染治理承擔責任[11-13]。USEPA不需要花費很多的精力認定責任方，《超級基金法》允許USEPA可以利用超級基金優先墊付場地的治理費用，后由USEPA向污染責任方追討，并且USEPA無需向多個責任方追討費用，只需向相關一個責任方追討即可，然后由此責任方通過法律手段向其他責任方追討治理費用，即為“先治理，后追責”，有力提高了污染場地的治理效率[14-15]。《超級基金法》對嚴重威脅公共衛生環境和人體健康的污染地塊建立了“國家優先名錄(NPL)”，該名錄目前每年更新2次[16]，用以指導USEPA對污染場地采取措施。為了利用有限的資金治理完成更多污染場地，超級基金僅支持列入NPL污染場地的修復治理[6，10，17]。

《超級基金法》自1980年頒布以來，也在不斷修正完善[18-19]?！冻壔鹦拚c再授權法》是修正《超級基金法》最重要的一部法律[13，20-21]，拓寬了超級基金的資金來源，規定了污染場地的清理及和解程序，鼓勵公眾參與等等。《超級基金法》通過不斷的修正完善，不僅加快了棕色地塊的治理，也加快了棕色地塊的再開發。截至2020年9月，累積列入NPL的污染場地共有1 813塊，其中427塊污染場地已被治理完畢并從NPL中刪除[22]，約占總NPL場地的24%；已被修復清理的地下水、地表水體積[17，23]約有13億 m3(截止2008年)。

1.3 超級基金的資金來源

超級基金的資金來源主要包括：政府的專項撥款、稅收收入、追回費用、罰款與賠償收入[14，24]，還有基金利息。1980年，美國《超級基金法》設立前5 a(1980-1985年)的初始資金為16億美元[25]，其中主要的13.8億美元來自于對石油和化工行業征收的專門稅，剩余2.2億美元來自聯邦財政撥款(其中每年撥款4 400美元，1986年《超級基金修正與再授權法》規定增加至每年2.5億美元，授權期限為5 a[26])。超級基金稅收收入主要包括石油產品稅、化學品原料稅和環境稅，其中環境稅是《超級基金修正與再授權法》規定的，收取對象是年收入在200萬美元以上的企業[20]。追回費用是針對責任方已經明確但無償付能力的污染場地，由政府先期墊資，后期再向責任方追回。罰款與賠償收入是針對違反《超級基金法》的責任方采取罰款與懲罰性賠償。據1996年的數據統計，當年超級基金的資金總額已有85億美元，其中主要資金來源于針對企業的附加稅(25億美元)和聯邦普通稅費(27.5億美元)，約占超級基金資金總額的62%，其余來源包括基金利息和追回款項等[20，27]。超級基金的資金來源并非固定，進入21世紀以來，1999-2013年期間，用于治理常規NPL場地的資金來源有超過80%是聯邦的財政撥款[21]。

2 中國地下水污染防治的“拉夫運河時刻”

2.1 地下水污染防治熱點事件及“拉夫運河時刻”

2013年2月，有網民反映山東濰坊某企業將污水通過管井高壓注入了地下1 000 m的含水層，污染了地下水，該事件在網上引起了廣泛的輿論關注[28]。事件發生后，有學者在Science中發文提出[29]，該事件應該成為中國地下水污染防治的“拉夫運河時刻”，進而推出更完善的法律措施保護地下水不受污染。

2014年9月，有媒體披露內蒙古阿拉善盟騰格里工業園區的化工企業將未經處理的固體廢棄物埋入騰格里沙漠里面，對土壤和地下水了造成了嚴重污染，該事件引起黨中央高度重視，習近平總書記等中央領導對此作出重要批示[30]。時隔5年，2019年11月，寧夏中衛騰格里沙漠邊緣位置又爆出了大面積的污染問題，污染物為造紙廢液，污染時間長達20余年，而且污染場地緊鄰中衛沙坡頭國家級自然保護區，目前正在接受治理[31]。

2016年4月，江蘇常州發生了“毒地事件”，常州外國語學校搬入新校址后，大批學生出現身體不適，近500名學生檢出皮炎、血液指標異常等，個別同學還查出淋巴癌、白血病等。經檢測，該校區地下水、空氣均檢出污染物，而該學校附近曾有幾家化工廠向周圍排放了很多有毒物質[32-33]，該事件被媒體稱為“常州版拉夫運河案”[34]。

這些土壤與地下水污染的熱點事件在國內引起了廣泛關注，但是這些事件是否會成為中國版的“拉夫運河事件”，以及是否會促進地下水污染防治相關法律法規的完善。為此，本文進一步梳理了上述3個地下水污染熱點事件發生后，我國相關地下水法律法規的出臺情況(圖1)。

圖1 地下水污染熱點事件及相關法律法規出臺情況

2.2 相關法律法規出臺情況(2013-2020)

自2013年山東濰坊地下水污染事件后，我國相繼發布并實施了《水污染防治行動計劃》和《土壤污染防治行動計劃》，其中《水污染防治行動計劃》中專門提到了嚴控地下水超采和防治地下水污染的實施措施，《土壤污染防治行動計劃》有4處提到了地下水污染防治。更重要的是，2019年1月1日，我國正式實施了《中華人民共和國土壤污染防治法》，其中有8處提到了地下水污染防治的內容；2019年5月生態環境部、自然資源部等五部門聯合印發了《地下水污染防治方案》；2020年6月國務院將《地下水管理條例》列入了國家立法工作計劃，表明諸多地下水污染熱點事件以及地下水污染嚴重性已經在促進我國相關法律法規的完善，我國地下水污染防治工作進入了關鍵的“拉夫運河時刻”。

3 建立我國地下水污染防治超級基金制度的必要性

3.1 地下水污染防治資金缺乏制度保障

我國國家層面關于地下水環境保護方面的已有基本法律包括《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)、《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環境保護法》)和《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)。這些基本法中都沒有明確水污染防治的資金來源?！端廴痉乐畏ā分贫ㄓ?984年，是我國針對水污染防治方面的專門法律，后經3次修訂，在我國水生態環境保護方面發揮了重大作用。2017年最新修訂的《水污染防治法》中有12次提到了地下水，但關于地下水污染防治仍然存在不足：(1)污染地塊的責任認定存在法律盲區，導致責任認定過程需要耗費時間[20，35]；(2)即使明確了責任方，如果責任方無力承擔治理的費用，則場地的治理修復工作就會存在因為無錢治理而被擱置的可能性；(3)對于某些企業來說，懲罰力度小、違法成本低。2014年最新修訂的《環境保護法》全文中都沒有提到地下水，涉及地下水的內容模糊不清。2016年最新修訂的《水法》中，有12處提到了地下水，但都是關于控制地下水水位和超采的內容?！度珖叵滤廴痉乐我巹潯?2011-2020)和《地下水污染防治實施方案》(2019-2035)，雖然都提到了投資估算和加大資金投入，但是涉及的具體資金來源仍然不清。此外，中央財政部每年投入的水專項資金并不穩定，社會參與的資本比較少，導致目前相關的水污染防治項目并不能全部如期實施[36]。由于缺乏完善的環境管理法規和多元化的環保融資機制，我國環境保護資金的投入額占全國GDP的比例一直持續低于1.5%，而只有當這比例高于2%～3%時，才能改善環境質量[37]。

3.2 土壤污染防治基金建設的重要啟示

土壤帶是地表污染物進入地下水的關鍵通道，在地下水污染防治過程中具有重要的地位，但我國土壤環境的總體狀況比較嚴重[25]。《土壤污染防治法》第71條提到建立土壤污染防治基金制度，第59條規定國家實行建設用地土壤污染風險管控和修復名錄制度，這和美國《超級基金法》的超級基金制度和國家優先污染場地治理名錄基本相同。為規范土壤污染防治基金的資金籌集、管理和使用，2020年1月21日，財政部、生態環境部等六部門聯合印發了《土壤污染防治基金管理辦法》，其中提到了基金的資金來源、運作方式和主要用途等。這意味著我國土壤與地下水污染防治將很快會擁有自己的“超級基金制度”。

然而，土壤的污染防治不等同于地下水的污染防治，雖然土壤的污染防治可以預防地表污染物進入地下水中，但是針對某些污染源以特殊通道(如管井注入、場地滲漏、天窗等)進入含水層污染地下水的問題，還有已經被歷史原因普遍污染的地下水，這些污染的修復治理資金應該從何而來，仍然是一個懸而未決的問題。由于地下水污染的隱蔽性、復雜性和難以修復性，因此為了全面推進我國地下水的污染防治工作，我國應該借鑒美國已實施的《超級基金法》的成功經驗，專門建立地下水污染防治的超級基金制度和更嚴格的地下水污染防治法，對于那些責任難認定或責任方無力承擔修復治理的地下水污染問題，可以采用超級基金施行“先治理，后追責”的治理措施。

3.3 建立地下水污染防治的專項超級基金制度

我國現有關于地下水污染防治的基本性法律都沒有對地下水污染防治的資金來源作出明確說明[20]，導致地下水污染防治工作的開展缺乏資金保障。為保障地下水污染防治工作穩定推進，我國應該建立地下水污染防治的專項基金制度。美國《超級基金法》在實施過程中存在缺陷，因此我們應該吸取歷史經驗教訓借鑒其中的有利部分[6，21，38]。

3.3.1 積極拓寬超級基金的資金來源

超級基金的資金來源除了固定的中央及地方財政專項撥款以外，還應該包括企業環境稅費、污染場地的追回費用、罰款等，同時要發揮市場作用，通過優惠政策等方式鼓勵社會資本參與，以市場手段運營和管理基金，建立多元化的基金融資模式。美國環境稅的征收對象是年收入高于200萬美元的企業[20，36，39]，但是對于年收入在200萬美元以上且基本不排污的企業來說，這顯然打擊了其生產經營的積極性，同時對于年收入在200萬美元以下且嚴重排污的企業來說，卻使他們逃脫了應有的法律制裁。因此我們在征收環境稅時，不能采取“一刀切”的方式，不僅要根據企業行業類型或排污的可能性大小，而且要考慮企業的中長期發展。為減少污染物排放和推進生態文明建設，我國自2018年1月1日，已經正式施行了《中華人民共和國環境保護稅法》，環境稅的計稅依據主要是根據不同污染物排放量折合的污染當量數確定，但是對于環境稅的具體用途該法并沒有作出明確說明。針對地下水污染可能性大的企業所收取的環境稅，有必要進一步明確環境稅的重點用途，可將其納入到地下水污染防治的專項超級基金當中。在向已經產生污染的企業收取場地治理費用時，要酌情考慮企業的經濟負擔，尋找既利于環境修復，又利于企業長期發展的解決方法[23,35]。如果環境稅對企業運行造成的經濟負擔過大，則可以考慮通過收取環境污染保證金的措施，如果監管企業在考察年限內給環境確實造成了污染，這筆資金就應納入到地下水污染防治的超級基金里面[12]。

3.3.2 科學管理、監督基金使用過程

基金管理方面，盡可能減小管理費用的支出，避免因管理費用過高而導致污染場地治理費用偏低的問題[16，40]。基金支出過程中，在賦予環保部門“執行優先”和“先治理，后追責”的高度自主權利的同時，要建立基金使用全過程的監管制度，避免基金的實施成本過高和滋生權力腐敗[16,23]。美國超級基金在運行過程中，就因為環保機構的權利過大，導致基金使用過程缺乏對成本的控制，使污染場地治理費用偏高。為保障污染場地得到最大程度地治理干凈并得到社會公眾的廣泛認可，對超級基金所治理場地的效果要通過建立完善的評價指標進行嚴格評價，如果效果與預期目標差距明顯或污染指標沒有被完全去除，則應該追究相關當事人的法律責任。

3.3.3 建立國家優先治理的地下水污染場地清單

我國《地下水污染防治實施方案》中已經提到建立地下水污染場地清單并開展開修復試點，這部分可以逐漸發展為“國家優先治理地下水污染場地名錄”。國家環保部門采取科學的調查評估程序，建立名錄。超級基金的使用對象應重點針對名錄里面的場地。在地下水污染場地的治理過程中，對于污染責任人不清或暫時無力承擔治理費用的情況，超級基金可以優先支付名錄里面的場地治理費用，直至場地修復完成。由于非常嚴格的治理標準及責任，美國每個污染地塊的修復治理時間和成本都比較多，平均時間為12年，治理費用為0.25億美元[11]，因此在提高治理效率的同時，要注意加強治理標準的嚴格管控。為避免墊付資金虧空過大和無法追回的風險，應該建立相關的風險保障措施[36]。對于歷史遺留的污染地塊和歷史時期造成污染的企業，應該在一定限度內追溯法律責任和承擔治理費用[23]。

4 結語

2013年，我國山東濰坊發生了著名的地下水污染事件，引起全國輿論的廣泛關注，當時有學者在Science發文提出，這個事件應該成為“中國地下水污染防治的拉夫運河時刻”。本文回顧了1978年發生在美國的“拉夫運河事件”始末以及該事件發生后美國于1980年迅速出臺了《環境綜合治理、賠償和責任法》(又被稱為《超級基金法》)?！袄蜻\河事件”的發生，使美國全民認識到了地下水污染防治與人類居住環境及身體健康的重要性，并制定了最嚴格的《超級基金法》，該法的出臺為美國的地下水污染防治做出了重要保障和貢獻。我國是世界上地下水開采利用規模的最大國家之一，地下水占中國水資源總量的1/3，但存在嚴重污染問題，應該引起高度重視。本文梳理了2013年以來，相關地下水污染熱點事件的發生及法律法規的出臺情況，表明中國的地下水污染防治已經進入了“拉夫運河時刻”。目前最新實施的《土壤污染防治法》中已經明確提到建立土壤污染防治的超級基金，《地下水污染防治實施方案》中也提到公布地下水污染場地清單并開展修復試點。然而，土壤污染防治并不等同于地下水的污染防治，因此本文提出為保障我國地下水污染防治工作高效推進，還需建立專門的地下水污染防治超級基金制度。