縣級政府過度舉債真相

許然

還未到年關，河南省信陽市商城縣的10個鄉鎮政府，因為被登報催債而緊張起來。

7月9日當天，信陽市商城縣城市建設投資發展有限公司（以下簡稱“商城縣城投公司”）在《信陽晚報》上發布了一則催收公告，上面列出了伏山鄉、長竹園鄉、原武橋鄉等10個欠債的鄉鎮政府。最大的一筆欠債數額是58萬余元，最少的一筆是2254元。

除了10個鄉鎮政府，被催債的還包括10個鄉鎮的財政所，4個鄉鎮的派出所及個別企業。催債公告顯示，2018年中國農業銀行信陽支行依法把上述債權轉讓給了該公司。

公開資料顯示，商城縣城投公司是商城縣財政局下屬企業——商城縣金財發展投資運營集團有限公司的全資子公司。對于發布這一公告，該公司稱，自己也是無奈之舉，“鄉鎮政府所欠的債務時間較長，最長的有幾十年了。催收公告刊發前，我們曾多次催收無果。”

盲目舉債的沖動與被動

“基層債務壓力大是一個普遍現象，存在幾十年前的債務比較常見。”西南某地鄉鎮財政所所長王云川告訴記者。梳理各地舉債事由，記者發現，通過舉債來發展基礎設施、搞民生建設，是地方政府的慣用方式。

“通過舉債來加快發展，并不是一件壞事。”在財經專家賈康看來，在大多數市場經濟國家，地方政府舉債很普遍。

“沒有錢怎么辦？借！”珠海市委原書記梁廣大回憶，1983年他剛到珠海時，中央分3年給了2700萬元特區開辦費，特別缺乏資金。于是他帶著5家銀行的行長去北京求助，找銀行借了兩個多億。

從1983年到1998年，在梁廣大主政珠海期間，大搞基礎設施建設，舉債投資了珠海國際機場、伶仃洋大橋等大項目，為此后珠海經濟的騰飛奠定了基礎。在梁廣大離任時，這些企業、基礎設施以及政府資源，審計評定的價值為2000多億元。

不過，有的地方大規模盲目舉債，在給地方帶來短暫發展的同時，也給地方財政增加了沉重包袱。

“小縣也可以大作為，窮縣也可以快發展。”湖南省汝城縣的基礎設施建設曾得到時任市級領導的夸贊。當時，尚是國家級貧困縣的汝城縣，花了4800萬元修廣場，6株銀杏樹就花了285萬元，8根圖騰石柱花了120萬元。

2018年，汝城縣大規模舉債修建大批“形象工程”被曝光，該縣相關負責人回應，“我們的規劃有些超前，政績觀有偏差，但城市面貌越落后，越沒有人投資。”截至2018年10月，汝城債務總額約為95億元。由于這一負債率達到151%，高居湖南各縣之首，2018年湖南省將該縣政府性債務風險預警為紅色警告地區，進行重點監控。

貴州省黔南州獨山縣則存在更大規模的盲目舉債。為完善基建，獨山縣委原書記潘志立自2010年上任后，盲目融資舉債近400億元，導致地方債務風險突出，大量工程爛尾。特別是斥資兩億元修建的“天下第一水司樓”，早已淪為爛尾樓。

在相關專家看來，獨山縣的債務問題在有的地方也存在。為償還債務，一些地方政府寄希望于賣地還賬，高價出讓土地，助推了房價上揚。最終，為此買單的仍是民眾。

湖南省汝城縣舉債修建的愛蓮廣場。

一些地方舉債促發展的背后，往往是在打“舉債出政績”的“小算盤”。西南某地一名縣處級干部表示，在一些干部眼中，對政績的考核主要在于GDP增速以及各類工程建設項目。北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水向記者分析，一旦轄區內的經濟快速增長，會給當地政府和官員帶來多重收益：更多的財政收入，更高的晉升概率，以及更多的尋租空間。

事實上，地方政府舉債也不是完全為了政績，有時候也是種無奈之舉。在一些專家看來，地方政府在民生保障項目、公共投資項目甚至國有企業的發展等多方面，都肩負著一定的政治責任。這導致很多地方政府的財政收支經常出現不平衡，入不敷出。

另外，地方政府舉債，也與一些金融機構的推波助瀾有關。財政部曾在一份報告中提到，由于政府背景項目融資規模大，利率彈性小，容易快速提升單位經營業績和個人績效獎勵，一些金融機構對這類項目趨之若鶩，放松風險管控要求，大量違規提供融資。甚至有一些中央企業向金融機構融資后，通過合同約定由地方政府回購或保證最低收益等方式，參與地方政府項目建設，助推地方政府變相舉債。

地方債的“隱身衣”

對于地方政府來說，“地方債”既是地方發展的關鍵詞，也是敏感詞，地方債的過度膨脹可能引發系統性金融風險。

中央曾明確提出，嚴控地方政府債務增量，終身問責、倒查責任。一些地方為了控制債務增量，不惜違法違規舉債或變相舉債，給地方債穿了件“隱身衣”。

這些違規舉債行為有多種表現，其中之一就是以公益性資產作為抵押物向地方平臺借款。記者了解到，近年來地方政府借醫院、自來水廠融資的方式較為常見。

去年12月，廣西欽州市財政局披露了下轄靈山縣違規舉債問題。2017年12月至2019年4月期間，靈山縣通過自來水廠、公立醫院等企事業單位以公益性資產融資租賃方式違規舉債，用于市政基礎設施建設。

向地方國企違規借款是另一種常見的違規舉債方式。據相關通報，2017年8月至2018年3月，延安市新區管理委員會從該區投資開發建設有限公司等單位借款11.18億元，統籌用于延安新區基礎設施建設、道路工程等支出，截至2018年5月，形成政府隱性債務11.18億元。

有的地方以政府購買服務為名，形成隱性債務。根據審計署2018年通報的案例，在由銀川市西夏區打造的總投資近25億元的特色小鎮項目中，通過違規舉債獲得的資金就高達19.65億元。原來，該區與項目承建企業簽署了政府購買服務協議，并承諾將19.65億元購買服務價款納入銀川市財政預算，形成政府隱性債務。

另外，有的地方瞄準金融扶貧政策，將非貧困村的美麗鄉村建設項目包裝為貧困村提升項目，偽造“十三五”扶貧攻堅規劃項目的證明，向金融機構獲得貸款。甚至有地方以失地農民名義向金融機構貸款，用于繳納應由政府支付的拆遷安置社保費用，并承諾貸款本息由政府納入財政預算，形成政府隱性債務。

據專業人士分析，當地政府的這些舉債行為違反了《預算法》中“發行地方政府債券是地方政府唯一合法舉債方式”的規定。

但地方政府發行債券籌集資金的總額面臨著《預算法》的制約。地方政府如果想在短期內快速實現經濟增長，對隱性債務的依賴就會不斷增加，違規舉債或變相舉債的行為也就不難理解了。

舉債容易，化債難

由于償債能力有限，一些地方政府只能通過舉借新債償還舊債，或者加大土地出讓力度，抑或采用債務延期或重整的方式，化解債務風險。

不過，這也容易將地方經濟拖入“越沒錢越舉債，越舉債越欠債，越欠債越沒錢”的惡性循環。

就在前幾年，因為拖欠數億元款項，寧夏永寧縣政府被曝光。拖欠這筆款項的起因是，該縣在2015年初實施了“道路暢通工程”。這一工程在該年底順利完工后，工程承建方卻開始了討債之路。

經審計，該項目款項最終確定為6.15億元。直到2018年，承建方只收到了該縣政府支付的2.24億元左右，還有3.91億元沒有拿到。

隨著時任主要領導的更替，還錢成了件難事。對于欠債，該縣縣委辦公室主任張樂說，“這事是時任錢書記、李縣長在的時候搞的，當時說白了就沒考慮錢的事”。

貴州省黔南州獨山縣“天下第一水司樓”，如今已成爛尾樓。

因被債主催債或起訴，一些地方政府甚至被稱為“老賴政府”。2017年，因拖欠相關建筑公司工程款，拒不履行已生效判決，江西奉新縣政府被法院納入失信執行人名單。

“舉債容易，化債難。”莊德水認為，以上種種行為不僅破壞了基層政府形象，也易引發社會不穩定事件。

為規范地方政府舉債行為，2017年7月召開的第五次全國金融工作會議提出，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。

實質性的問責是從2017年開始。當時，重慶市黔江區財政局違法違規舉債擔保了3個項目，涉及總金額2.75億元。對此事負有直接責任的財政局局長盧某被撤職，這件事開了違規舉債問責的先河。此后財政部又陸續公布了多份問責處置結果，涉及山東、河南、湖北等10余個省份。去年6月，財政部長劉昆在全國財政廳（局）長座談會上再次強調，對不重視風險、繼續違法違規新增隱性債務的地方，要嚴肅查處問責。

值得注意的是，目前對于責任人的問責多停留在誡勉、警告、通報批評，鮮有行政撤職、行政降級的處分。

“當前對于違規舉債行為的問責有些‘高舉輕落。”在莊德水看來，對相關責任人要打準板子，通過更加嚴厲的問責，比如降級、撤職等方式，來使地方官員樹立正確的政績觀。其次還需要強化對金融體系的監管，避免一些金融資源過度流向地方政府甚至為其違規舉債進行擔保，甚至背書。

截至7月12日下午，據商城縣城投公司相關人員透露，在催收公告刊發后，已有個別鄉鎮政府主動了解情況，但還沒有一家單位主動還債。