韓國成立“公調處”：“權力怪物”還是“反腐利劍”？

李莉 李智偉

圖為韓國總統文在寅（右一）向新設立的高級公職人員犯罪調查處（簡稱公調處）首任處長金鎮煜授予任命書。

腐敗問題是韓國政壇的一大頑疾，而韓國總統屢次被腐敗問題絆倒，甚至被戲稱為“全球最高危職業”。目前已有多名總統因自身或其親信的貪腐行為身敗名裂，全斗煥、盧泰愚、李明博、樸槿惠皆因腐敗獲刑，盧武鉉甚至為此自殺。

韓國呈現出獨特的“高官腐敗”現象與其政府轉型還有國內政治結構發展緊密相關。近年來，針對高官腐敗，韓國進行了一系列具有實質性的改革。其中，于2021年最新成立的韓國高級公職人員犯罪調查處（下稱“公調處”）最為引人矚目。

歷經25年的反腐敗改革長跑

公調處的概念最早出現在25年前的1996年。

當時，在一份得到151名朝野議員和2萬多名市民簽名的《反腐敗法》立法請愿書中，其內容就包括了新設調查高層公職人員腐敗行為的總統直屬“高層公職人員不正之風調查處”，但未能立法。

1997年，前總統金大中將設立“公職人員不正之風調查處”作為大選公約提出后，其作為檢察機關內設的準獨立機構，推進了設立工作，但最終以失敗告終。

2002年，已故前總統盧武鉉也提出新設高層公職人員不正之風調查處作為大選公約，參與政府上臺后以執政黨為中心推進。時任法務部長官康錦實試圖設立高級公職人員腐敗調查處，最后因在野黨和檢察機關的強烈反對而受挫。

李明博政府和樸槿惠政府也以國會司法制度改革特別委員會（司改特委）為中心，以特別調查廳或常設特檢的形式推進這項改革。

文在寅政府上臺后，公調處的推進正式開始。他在就職演說中表示：“我們將讓權力機構完全獨立于政治，決心要建立無法行使任何無所不能的權力的牽制裝置。”

歷經漫長的籌備，2021年1月21日公調處終于正式揭牌成立。首任處長為前法官金鎮煜，任期為3年，他將領導一支由25名檢察官和40名調查員組成的全新團隊。

金鎮煜在就職儀式上表示：“公調處將銘記所有權力來自國民，決不凌駕于國民之上。公調處應徹底保障政治中立和獨立性，依法行使公訴權和起訴權，毫不留情地調查高級公職者的腐敗行為，只有這樣才能贏得國民信任。相信公調處與檢警相互合作與制衡，在善意的競爭中互相協作。”

被寄予厚望的公調處

公調處以“和人民一起來創造公正正義的大韓民國”作為政治宣言。據韓聯社報道，在韓國公調處揭牌儀式上，韓國法務部長官秋美愛出席揭幕儀式并致辭表示，“公調處成立得益于國民對檢察機關改革的殷切期待，文在寅政府終于為金大中政府的承諾畫上了句號”。國會法制司法委員會委員長尹昊重則表示，“公調處制衡壟斷公訴權的檢察機關，這本身具有意義”。

這意味著，檢方壟斷公訴權的格局，時隔65年被打破了。今后對韓國政府高層公職人員的調查，將獨立出來由專門的調查處負責，等于變相剝奪了韓國檢察機關的特權。

韓國檢察機關權力過大，一直以來頗受詬病。文在寅從競選時開始，就主張對檢察機關進行大刀闊斧的改革。設立專打“大老虎”的獨立反腐部門，就是他的頭號承諾。

根據法律所規定的權限，公調處獨立履行職責。韓國總統、總統秘書室的公務員不得向公調處要求提交工作報告及相關資料，也不得指示、提出意見、進行協商。公調處行使起訴權時，總統和總統府青瓦臺不得干涉，以保障公調處能夠對高級公職人員的腐敗行為進行沒有禁區的調查。此外，為保障公調處的獨立性，公調處的處長人選和人員組成也有明確規定。公調處設處長1人、副處長1人，以及下設的各個職能部門。處長任期為3年，不得連任，退休年齡為65歲。

公調處也在不斷通過完善法律制度來加強自身建設，根據其官網顯示，目前公調處適用法律3部、規則11部、訓令或律例23部、立法預告2部。

公調處作為同時擁有調查權和起訴權的腐敗專門調查機構，其設立初衷是通過打擊高層公職人員及其家屬濫用職權、受賄、制作虛假公文以及收受不正當政治資金等特定犯罪，杜絕公職人員的腐敗和不正之風，提升國家的透明度和國民信任，以期改善檢方獨占起訴權的局面，在韓國憲政史上具有重要意義。文在寅曾指出，公調處是權力機關改革核心，希望能引導社會更加公正。

并非完全公正中立？

文在寅執政后，曾誓言要向腐敗開戰。2017年韓國政府公布了包含“國政運營五年規劃”的百項方案，將“清算積弊”列為頭號任務，“反腐改革”為第二項。2018年韓國總統文在寅宣布反腐倡廉五年規劃，提出2019到2020年將韓國的年度透明國際腐敗感知指數（CPI）排名提升至前40位，2021到2022年提升至前20位。

據透明國際最新發布的數據顯示，2020年韓國以61分的廉政指數（滿分100分）在世界180個國家和地區中排名第33，排名自2018年來共上升18位。從具體指標來看，韓國公務員以個人利益為目的濫用地位的可能性和公務員的腐敗程度得到了很大改善，與企業活動相關的一線腐敗慣行也有改善的趨勢。

此次公調處成立被寄予厚望，意味著文在寅政府在司法機構改革道路上邁出了重要的一大步。但在韓國政界，也有部分人士認為公調處或將成為“權力怪物”。這種猜測并非毫無根據。例如公調處法修正案出臺后，公調處所屬檢察官的任命資格降低，意味著更多檢察系統出身的人員將有機會進入，甚至完全掌握公調處，最終很有可能使其成為“第二檢察機關”。對此，韓國國民力量黨質問道：“這一舉措不就是為了任命聽命于政府的司法人員嗎？”

在更多人看來，公調處作為調查所有公職人員腐敗和犯罪行為的超級機構，其設立后基本架空了目前在野黨的制約權。在野黨人士擔憂公調處無法保持中立，可能會淪為青瓦臺下屬機構，而青瓦臺也有利用公調處惡意打擊在野勢力的可能性。

公調處這個歷時25年才最終成立、被寄予厚望的機構，究竟是“反腐利劍”還是“權力怪物”，看來還需要經過時間的檢驗。（作者分別系中國政法大學國家監察研究院副院長、副教授，中國政法大學國家監察學碩士研究生）