公共圖書館理事會監事制度建設研究*——以廣東省為例

徐玉蘭

(廣東省立中山圖書館，廣東廣州 510110)

自2013年11月黨的十八屆三中全會正式拉開國內公共圖書館法人治理結構改革的序幕以來，至今已經第九個年頭。在公共圖書館理事會制度框架內，除作為決策層的理事會、作為執行層的管理班子外，還有一個重要的組成部分——監事。監事是一個成熟的理事會制度內不可或缺的部分。但就目前國內已成立理事會的公共圖書館來看，監事還不是理事會制度的必然選項，相當一部分圖書館理事會并沒有設置監事會或獨立監事。如果說，理事會制度在圖書館領域已有較為成熟的理論研究和實踐經驗，那監事制度的研究和實踐在圖書館領域才剛剛起步。本文通過對廣東公共圖書館理事會監事的職權、職責、產生方式等進行梳理，探討監事的設置在公共圖書館法人治理結構改革中起到的作用，分析監事制度的不足和發展路徑等。

1 公共圖書館理事會監事制度法理依據和現有研究成果

1.1 法理依據

2013年11月，黨的十八屆三中全會正式通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，提出要“明確不同文化事業單位功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理”。[1]正式拉開了國內公共圖書館理事會制度改革的序幕。同年，國務院辦公廳《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》中寫到：“面向社會提供公益服務的事業單位要探索建立和完善法人治理結構……也可探索單獨設立監事會，負責監督事業單位財務和理事、管理層人員履行職責的情況。”[2]這是監事制度在事業單位法人治理結構改革領域中首次被正式文件提及，這句話同時也是對監事職能的規范。2017年9月，中宣部等7部委聯合印發的《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》中進一步明確：“具備條件的公共文化機構可單獨設立監事會作為監督機構，也可以在理事會中明確若干名承擔監督職能的兼職監事。”[3]這里進一步明確了監事設置的組織形式。

在地方政府層面，以廣東為例，廣東省編辦在《印發關于推進我省事業單位法人治理結構試點工作指導意見的通知》(粵機編〔2011〕16號)中寫到：“根據單位特點和工作需要，理事會可以下設咨詢委員會或戰略、審計、財務、薪酬與考核等專門委員會，負責為理事會決策提供咨詢建議。服務事項涉及公眾普遍需求，承載較多公共利益以及可以依法開展相關經營活動的事業單位，可設置1-2名監事，負責對本單位的財務以及理事、管理層人員履行職責的情況進行監督。規模特別大的事業單位，根據需要可以單獨設立監事會。”[4]

可以說，從國家層面到省級層面，都為公共圖書館實施法人治理結構改革后，在理事會的框架下設置監事會或獨立監事，提供了政策依據，并對監事的職責定位、職能、人數進行了大致規范。

1.2 現有研究成果

隨著法人治理結構改革近年在公共圖書館領域的推進，相關的研究一直較為熱門。在知網上以“公共圖書館 理事會”為主題搜索，2020年為18篇，2019年為39篇，2018年為43篇，2017年為64篇，2016年為94篇。可以看到，雖然理事會制度的研究近年逐步減少，但仍維持一定量。但筆者再以“公共圖書館 監事”為主題搜索，近5年相關的文獻僅共4篇，且均僅是文中略有提及監事制度，米傳振[5]提出章程應對監事具有約束作用，蘇妍[6]提出應建立監事會議事規則，賈冰[7]介紹了天津圖書館理事會監事的設置，徐玉蘭等[8]統計了廣東省內公共圖書館監事設置概況，并沒有找到專門對監事實踐和理論研究的論文。

2 廣東省公共圖書館理事會監事實踐情況

為了解廣東省各級公共圖書館法人治理結構改革進展情況，2019年，廣東省立中山圖書館組成了調研組，通過問卷、訪談等調查方式，對全省141家縣級以上公共圖書館法人治理結構改革情況進行了調研，并形成了調研報告[9]。

在調研中發現，近年來，監事在理事會的作用日益得到重視，廣東省已組建的公共圖書館理事會中有9個設立了監事會，6個設立了獨立監事，大部分是2016年以后組建或者重新組建的理事會。如2016年廣州圖書館組建第二屆理事會時增設了一名監事，2018年組建的佛山市圖書館理事會成立了由佛山市文廣新局、佛山市財政局、佛山市機構編制委員會辦公室指派人員擔任成員的監事會，2019年組建的湛江市圖書館、梅州市劍英圖書館、深圳市坪山區圖書館理事會均設立了獨立監事。

筆者再通過網站等公開途徑查詢上述已設立監事會(獨立監事)的圖書館章程，發現只有廣東省立中山圖書館[10]、廣州圖書館[11]、佛山圖書館[12]和深圳鹽田區圖書館[13]在網上可查閱章程全文且章程中有關于監事的內容。筆者以此四家圖書館為研究對象，根據他們各自章程記載的關于監事設置的內容，整理如下：

廣東省立中山圖書館廣州圖書館佛山圖書館深圳鹽田區圖書館章程記載篇幅獨立章節,合共1章7條獨立章節,合共1章2條獨立章節,合共1章4條獨立章節,合共1章4條產生方式由圖書館提名,理事會審議產生由理事會選舉產生由本館舉辦單位、佛山市編辦、佛山市財政局指派的人員擔任由舉辦單位提名,理事會聘任人數1名1名3名1名任期與理事會相同,可以連選連任與理事會每屆任期相同與理事會每屆任期相同與理事會相同,可以連選連任任職資格擁有我國國籍、熱愛圖書館事業、有一定的社會聲望、無犯罪記錄等四項不得由理事、管理層成員兼任,其他未提及不得由理事兼任,其他未提及具備履職的知識和能力,具有較高的社會知名度,熟悉并遵守有關法律法規和國家政策職責監督理事會、管理層履職情況,檢查圖書館財務狀況,對理事會決議提出質詢等六項對理事會的財務狀況以及日常運作情況進行監督對理事會的運作進行監督并提出建議監督理事行為,檢查館業務、財務狀況,召開臨時理事會等七項義務不得擅自公布涉密信息、謀取不正當利益、違反章程規定等四項未提及列席理事會會議遵守章程與理事會決議,按時參加理事會會議,不得公開涉密信息等六項

2.1 監事的組成和產生方式

以上四家圖書館除佛山圖書館為監事會外，其他3家均為獨立監事。而監事產生方式各不相同，大致分為兩類：一類為自下而上產生，分別是省館和廣州館，省館明確為由圖書館提名，理事會審議產生，廣州館則只明確由理事會選舉產生，具體提名權未作限定。一類為自上而下產生，分別是佛山館和深圳鹽田館，但他們又有不同，佛山館明確了產生來源全部為政府部門人員，分別由佛山市文旅局、編辦和財政局派員擔任，而深圳鹽田館僅規定由舉辦單位提名，具體來源不作限定。

2.2 任期與任職資格

四家圖書館的監事任期均與理事會一致。在任職資格上，四家圖書館對監事的任職資格均沒有明確的專業性要求。省館和鹽田館強調了監事應遵守法律法規且具有一定的社會聲望。佛山館雖然沒有明確監事的任職資格，但因來源已明確是由三家政府部門派員擔任，即任職要求為三家市局的公務人員。雖然國家七部委《實施方案》中明確“具備條件的公共文化機構可單獨設立監事會作為監督機構，也可以在理事會中明確若干名承擔監督職能的兼職監事。”但這四家圖書館均采取了另行設置的方式，且廣州館和佛山館更明確了不得由理事兼任，顯然是為了更強調監事與理事會各自的獨立性。

2.3 職權與義務

在監事職責方面，國辦發〔2011〕37號文[14]中提到監事的職責是“負責監督事業單位財務和理事、管理層人員履行職責的情況”，這里包含了三個方面的內容，一是對單位財務狀況的監督，二是對理事履行職責情況的監督，三是對圖書館管理層履行職責情況的監督。四家圖書館作出了各自的探索。其中廣州館和佛山館的職責較窄，僅包括對理事會的運行情況監督。省館和鹽田館則是在國辦發〔2011〕37號文的基礎上對監事職責進行了進一步拓寬：省館還包括了監事可對理事會決議提出質詢、要求召開臨時理事會等兩項；而鹽田館的監事職責，也增加了包括召開臨時理事會、對圖書館各部門工作情況的監督和對圖書館發生的問題進行質疑等3項。

在監事應遵守的義務方面，省館和鹽田館較為詳細地規范了監事應遵循的義務。如果我們把監事的義務分別與該館章程表述的理事義務相對照的話，可以發現區別于理事義務的是，在監事義務中特別強調了“不得擅自公開本館涉密信息”。作為監事，可能在履職的過程中接觸到一些負面的信息，強調保密義務對維持圖書館形象有重要作用。

3 當前監事制度存在的不足

3.1 定位不清

在國企領域，監事有明確的“外部監事”和“內部監事”之分，外部監事由主管部門或集團總部設置并對其負責，內部監事由企業的股東代表和職工代表組成，對股東大會負責。但當前的公共圖書館領域，監事的定位是“外部”還是“內部”，政策上并沒有清晰的界定。監事是對理事會負責，還是對舉辦單位負責也欠缺統一的規范。

3.2 職責不明

本文前面談到，國務院辦公廳《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》中寫到：“監事會……負責監督事業單位財務和理事、管理層人員履行職責的情況。”這是從國家層面對事業單位法人治理結構改革中監事職能的總體概況。從這句話來看，監事的職能主要在于財務規范性和理事、管理層人員履職情況的監督，那是否不包括對理事會決策本身合規性和合理性的監督？從四家圖書館的章程來看，監事的職責范圍在不同圖書館存在較大差別。其中省館的監事職權范圍最廣，除包括國辦文件規定的內容外，還包括對理事會決議提出質詢等。即既包括對決策執行的監督，也包括對決策本身合規性和合理性的監督。而廣圖和佛圖的描述則較為籠統，僅為對理事會運作情況的監督。

3.3 履職手段單一

目前監事開展工作，主要還是停留在列席會議、檢查財務憑證、現場調研等傳統方式，對于創新實施監督檢查方法、營造良好的監督檢查外部環境和工作條件的探索實踐都還不夠。且大部分圖書館均為獨立監事，人手薄弱，又都是兼職身份，是否能有效履職存在疑問。

4 對完善監事制度的思考

4.1 進一步明確舉辦單位、理事會、監事、管理層之間的關系

監事一職與理事會制度一樣，最早來源于企業領域[15]。因此，觀察企業監事定位的設置對圖書館行業有重要的借鑒意義。在企業領域，監事會和董事會都對股東大會負責，直屬于股東大會，一個進行決策一個進行監督，這極大地體現了現代企業模式下的分權的思想，更加符合現代企業科學發展的思想。而公共文化事業單位實行理事會制度改革的其中一個很重要的目的，也是實現政事分開、管辦分離。如果我們將公共圖書館法人治理結構與企業架構類比，舉辦單位可對應股東大會，理事會可對應董事會。從這個角度出發，參照企業模式，更符合現代法人治理結構的分工應該是：理事會和監事會(獨立監事)分別由舉辦單位任命、向舉辦單位負責，理事會負責決策，圖書館管理層負責執行，監事負責監督。這種監督更傾向為外派型監督，即監事代表舉辦單位對理事會和管理層實行監督。

與內部監事相比，筆者認為外部監事有以下幾個優勢：一是責任主體更明確。目前國內公共圖書館理事會都屬于一年開一到兩次會議的模式，監事發現問題后，直接反饋到主管部門將更為及時和便捷；二是覆蓋更全面。外部監事可將理事會本身納入監督范圍，避免了無人監督理事會的現象；三是身份更獨立。由于大部分理事會的理事長或副理事長本身就由圖書館館長兼任，如監事對理事會負責，客觀上對監督管理層存在一定的角色沖突。

4.2 完善監事輔助履職手段

從上述四家圖書館的章程來看，對監事并無專業背景上的要求。而從監事職能來看，無論是國辦發〔2011〕37號還是這四家圖書館的章程規定，監事的一個很重要的職能，就是對理事會或圖書館財務狀況的監督。這實際上對監事的財務專業水平有很高的要求。那么在對監事無財務專業背景的前提下，如何保證監事職能的有效履行呢？就個案來看，佛山圖書館的監事中一人明確由市財政局派員擔任，而省館則是選擇了由一名注冊會計師來擔任，他們通過不同方式保證了監事對國家財政政策的熟悉程度。筆者認為，也可以考慮監事制度與理事會的專業委員會制度相結合，即成立一個向監事負責的財務專業委員會，為監事履職提供輔助，確保在監事沒有財務專業背景的情況下依然能夠有效履職。

4.3 完善監事履職配套制度

4.3.1 建立監事向舉辦單位的定期匯報機制。規定監事定期向舉辦單位進行述職，一方面能有效督促監事積極履職，另一方面述職情況也為對監事下一步的續聘、考核和獎懲提供依據。

4.3.2 監事制度應與現行的理事會各項配套制度相銜接。把監事監督內容融入到理事會的年度報告制度、信息公開制度中，監督結果通過年度報告、信息公開等途徑向各方公開，增加監督的透明度。

4.3.3 完善監事獎勵制度。與理事一樣，監事屬于不受薪的公益性職務。要維持監事的履職熱情，既要加強監事與圖書館之間的情感聯系，也應由舉辦單位積極探索適用于監事的榮譽授予制度，實現對監事的精神獎勵。

4.3.4 健全與現行監督制度之間的關系。對圖書館來說，目前的監督已有紀委、職代會、監察、專項檢查和外部審計等，監督頻度已經較高。建立監事制度后，應形成不同監督制度的協同機制，加強信息交流和技術交流機制，實現成果共享，既要避免各自為戰，也要防止職能交叉重疊。