如何監督好“一把手”和領導班子
——《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》重點解讀

〉〉〉〉〉中國紀檢監察學院黨建教研部助理研究員 羅星

本課對象

廣大黨員、干部。

本課時間

3小時（講課2小時，討論1小時）。

本課目的

廣大黨員、干部通過本課的學習，充分認識和深刻把握《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》，落實全面從嚴治黨主體責任和監督責任，進一步加強領導班子建設與管理，確保黨團結帶領人民不斷開創中國特色社會主義事業新局面。

2021年6月，《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》（以下簡稱《意見》）全文公布。這是中國共產黨成立以來，針對“一把手”和領導班子監督制定的首個專門文件，彰顯了黨中央對“一把手”和領導班子監督的高度重視。《意見》共5個部分，分3個板塊，明確了加強對“一把手”和領導班子監督的重大意義、指導思想、總體要求、重點任務，圍繞加強對“一把手”的監督、同級領導班子監督和對下級領導班子的監督，向各級黨委（黨組）、紀檢機關、黨的工作機關以及領導干部，特別是“一把手”和領導班子其他成員分別提出具體要求，明確職責任務。《意見》的頒布，對于破解長期以來存在的“一把手”和領導班子監督難題，健全黨和國家監督體系，促進公權力在正確的軌道上運行，推進國家治理體系和治理能力現代化，必將發揮重要作用。

一、充分認識制定《意見》的重大意義

《意見》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，著眼健全黨和國家監督體系，突出對“關鍵少數”的監督，強化對領導干部的政治監督，督促各級“一把手”和領導班子成員在思想上政治上行動上始終同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，團結帶領廣大干部群眾頑強奮斗，為全面建成社會主義現代化強國提供堅強保障。

（一）制定《意見》，是破解對“一把手”和領導班子監督難題的重要舉措

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視完善黨和國家監督體系，健全監督制度，把加強對“一把手”和領導班子監督作為全面深化改革、全面從嚴治黨的重要內容。“一把手”作為“關鍵少數”中的關鍵，被賦予重要權力，擔負著管黨治黨重要政治責任，理應成為黨內監督的重點。在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上，習近平總書記指出：“領導干部責任越重大、崗位越重要，就越要加強監督。”在黨的十八屆六中全會第二次全體會議上，習近平總書記指出：“要加強對‘一把手’教育的針對性、管理的經常性、監督的有效性，促使各級‘一把手’帶頭遵守黨章黨規和憲法法律，認真貫徹執行民主集中制，不斷增強黨性修養，做到位高不擅權、權重不謀私。”之所以監督工作要聚焦“關鍵少數”，一方面是由于這個主體在治國理政中扮演著重要角色，另一方面是由于這個群體的廉政風險一直居高不下。從近年查處的違紀違法案件來看，“一把手”違紀違法占的比重較大。縱觀當前對“一把手”和領導班子的監督機制中，還存在許多亟待解決的問題。比如主體責任落實不夠到位、成效不夠明顯，各項監督的協調貫通機制不夠健全，各不同監督主體對“一把手”和領導班子的監督合力尚未形成，監督的精準性、專業性不夠等，可見破解“一把手”和領導班子監督難題依然任重道遠。制定《意見》，就是通過建立黨集中統一領導、權威高效的監督體系，破解當前“一把手”和領導班子監督工作中存在的難題。

強化對“一把手”監督。圖:朱慧卿/新華社

（二）制定《意見》，是總結黨的十八大以來加強對“一把手”和領導班子監督實踐探索的客觀需要

加強對“一把手”和領導班子監督，根本上還得靠完備嚴密、務實管用的制度體系。黨的十八大以來，黨中央在堅定不移推進全面從嚴治黨的過程中，通過推動黨委（黨組）主體責任、書記第一責任人職責、班子成員“一崗雙責”、紀委監委監督主責，形成了許多行之有效的做法，為破解“一把手”監督和同級監督提供了有益的經驗。各級紀檢監察機關結合實際探索建立“一把手”監督的有效機制，主要包括：探索建立上級紀委同下級黨委有關班子成員集體談話機制；探索建立上一級紀委書記定期與下級黨委書記談話機制；探索建立下一級黨委書記在上一級紀委全會述責述廉并接受評議機制；協助黨委抓好巡視巡察工作，針對日常監督中發現的問題及時提出相關建議。《意見》充分集納了近年來在實踐中行之有效的做法，把其上升為制度安排，有利于實現監督工作的規范化、法治化。

(三)制定《意見》，是完善黨和國家監督體系的必然要求

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家長治久安，從戰略和全局的高度來推進監督制度改革，初步形成黨和國家監督體系總體框架。黨的十九大對健全黨和國家監督體系作出戰略部署。黨的十九屆四中全會將“堅持和完善黨和國家監督體系”列為重要內容作出專門部署。黨的十九屆五中全會進一步強調，加強政治監督，強化對公權力運行的制約和監督。十九屆中央紀委五次全會明確提出，制定關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見，著力破解對“一把手”監督和同級監督難題。《意見》把對“一把手”的監督作為一條主線，貫穿各個部分，圍繞加強對“一把手”和領導班子監督，明確職責任務，健全制度機制，有利于壓實各級黨組織和領導干部監督責任，進一步健全完善黨和國家監督體系。

（四）制定《意見》，是堅持和加強黨的全面領導、維護黨中央集中統一領導的堅定保障

邁向第二個百年奮斗目標，我們面臨前所未有的復雜環境和風險挑戰。新征程上，開好局起好步，關鍵在于發揮領導干部這個“關鍵少數”的領頭雁作用。領導班子是黨員干部隊伍的領頭羊，是帶領和組織干部群眾干事創業的帶頭人。黨中央重大決策部署能不能得到有效貫徹落實，關鍵在于“一把手”和領導班子的認識是否到位、工作是否到位、責任是否到位。《意見》提出了新形勢下開展政治監督的五個著力點：一是強化對“一把手”和領導班子對黨忠誠，踐行黨的性質宗旨情況的監督；二是強化對貫徹落實黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署，踐行“兩個維護”情況的監督；三是強化對立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，推動高質量發展情況的監督；四是強化對落實全面從嚴治黨主體責任和監督責任情況的監督；五是強化對貫徹執行民主集中制、依規依法履職用權、擔當作為、廉潔自律等情況的監督。這“五個強化”，緊緊聚焦于堅持和加強黨的全面領導、確保黨中央重大決策部署貫徹落實，做到真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴，有利于實現政治監督具體化、常態化，為堅持和加強黨的全面領導提供保障。

二、準確把握《意見》的主要內容

《意見》第二、三、四部分分別從加強對“一把手”的監督、加強同級領導班子監督，以及加強對下級領導班子的監督三個方面對新時代加強“一把手”和領導班子監督工作作出全面系統的部署，為新時代做好“一把手”和領導班子監督工作提供了重要遵循。

（一）加強對“一把手”的監督

《意見》深刻闡釋了對“一把手”的監督在整個黨內監督格局中的重要地位，提出要把對“一把手”的監督作為黨內監督的重點工作，各監督主體都要將對“一把手”的監督作為日常監督、專項檢查工作的重中之重。同時，《意見》對“一把手”自身履行職責也提出了明確要求，要求各地區、各部門“一把手”要以身作則，率先垂范，自覺接受黨和人民的監督，必須旗幟鮮明講政治，帶頭落實黨內監督制度，主動向黨組織請示報告工作，嚴格落實中央八項規定及其實施細則精神，自覺反對特權現象和特權行為。

1.加強對“一把手”的監督，就是要履行主體責任。讓“一把手”回歸本位，做到重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點環節親自協調、重要案件親自督辦。各級黨委（黨組）必須帶頭制定落實好全面從嚴治黨主體責任的相關計劃，及時細化工作任務。各級黨組織負責人要定期聽取其他班子成員關于管黨治黨的情況匯報，對于不積極落實責任的要及時進行約談。要健全完善相應的考核制度，將主體責任的落實情況與“一把手”的選拔使用、實績評價等有機結合起來。各級紀檢監察機關要通過抓好組織實施和監督檢查、提出整改建議等方式，推動“一把手”第一責任人職責的落實。

2.《意見》豐富了對“一把手”監督的手段和方式。《意見》指出，加強黨組織自上而下的監督，上級“一把手”必須抓好下級“一把手”。“一把手”可以采取任職談話、監督談話等形式，把對下級“一把手”的監督情況納入每年述職的重點內容。在對下級“一把手”開展監督的內容上，要突出重點，緊緊聚焦于貫徹執行民主集中制、“三重一大”決策等情況開展監督，避免“一言堂”、“家長制”現象的出現。巡視是黨內監督的戰略性制度安排，是作為自上而下監督的重要手段，也是破解“一把手”監督難題的重要形式。《意見》指出，巡視巡察工作要緊盯“一把手”，及時發現問題。其中，巡視巡察報告應當將“一把手”履行第一責任人職責和廉潔自律情況單獨列出，提出明確意見和整改要求。此外，《意見》還總結近年來監督實踐中形成的有效做法，比如提出要采取駐點調研、專項督查等方式，及時掌握下級“一把手”思想、作風上的動態情況，對述職述廉工作提出了新的要求，要求“開展下級‘一把手’在上級黨委常委會（黨組）擴大會議上述責述廉、接受評議工作”，進而不斷提高制度執行的效果。

（二）加強同級領導班子監督

同級領導班子在一起工作，接觸時間多，為相互監督提供了便利，但在實踐中也面臨“熟人社會不敢監督”的困境與難題。實際上，領導班子成員在一起工作，發現問題相互提個醒、扯個袖，能夠發揮“抓早抓小”的作用，收到事半功倍之效。《意見》著眼于發揮領導班子成員之間近距離、常態化監督的優勢，要求領導班子成員之間要本著對自己、對同志、對班子、對黨高度負責任的態度，班子成員之間要經常交換意見，發現問題要向對方坦誠提出。“一把手”要發揮帶頭作用，積極開展批評和自我批評，領導班子其他成員要按照規定對個人事項、談話函詢等作出說明。對于發現身邊人有違紀違法行為的，要及時向黨組織報告，不能當“老好人”、“和稀泥”，這些規定有助于培養領導班子成員互相監督的意識。

1.健全同級監督的相關制度。一是集體領導制度。民主集中制是我們黨的根本組織原則和領導制度，而集體領導是貫徹執行好民主集中制的重要手段。《意見》要求，完善領導班子議事規則，重要事項須提交領導班子會議討論，領導班子成員應當充分發表意見，意見分歧較大時應當暫緩表決，對會議表決情況和不同意見應當如實記錄、存檔備查。要堅決杜絕以專題會議代替黨委會會議，或者以黨委的名義集體違規的現象出現。二是領導干部插手干預重大事項記錄制度。領導干部插手干預重大事項記錄制度，是新形勢下制約和監督領導干部權力行使的重要制度安排。《意見》要求，對領導班子成員存在違規干預干部選拔任用、工程建設、執法司法等問題的，受請托人應當及時向所在部門和單位黨組織報告。領導班子和領導干部對來自其他領導干部家屬親友的違規干預行為應當堅決抵制，及時向黨組織報告。各級黨委要結合本地區本部門實際，建立起落實領導干部插手干預重大事項記錄制度的具體機制。三是政治生態分析研判機制。政治生態分析研判就像拍X光片，要深入查找“病源”，深度剖析“病理”，著力清除“病灶”。《意見》指出，建立健全政治生態分析研判機制，分領域形成黨風廉政建設情況報告。要綜合分析所聯系地區、部門、單位的政治生態狀況，把監督單位領導班子的廉潔自律情況作為研判政治生態的重要著力點，要圍繞干部清廉程度、選人用人風氣、黨內政治生活開展狀況、政治文化、社情民意、政商關系等進行全面分析，重點發現問題背后的原因，進而作出總體判斷。

2.建立各部門各司其職的監督體系。一是各級黨委（黨組）要擔負起監督的主體責任。比如，在研判政治生態的過程中，各級黨委（黨組）不能被動等待，而是要定期分析本地區本部門本單位政治生態狀況，經常聽取紀檢機關、黨的工作機關相關報告，認真查找領導班子自身存在的突出問題，采取有力措施加以解決。二是紀檢監察機關要發揮協助和監督雙重職責。通過對審批監管、工程建設、資源開發、金融信貸等領域黨風廉政建設情況的分析，注重總結和梳理現象背后存在的問題，進而形成專題調研報告，為同級黨委開展監督工作提供有力載體。此外，紀檢監察機關還要通過向同級黨委領導班子其他成員通報其分管部門和領導干部遵守黨章黨紀、廉潔自律的狀況，進而推動督促領導班子成員履行“一崗雙責”。發現普遍性問題，形成專題報告，促進同級黨委領導班子加強對關鍵崗位的管理監督。紀委書記要發揮談話職責，如實報告領導班子成員履職盡責和廉潔自律情況。發現存在重要問題的，要落實好紀律檢查機關雙重領導體制，向上級紀委和同級黨委主要負責人報告。對于不報告或者不如實報告的，要嚴肅追究責任。

（三）加強對下級領導班子的監督

對各級“一把手”來說，黨組織自上而下的監督最直接、最權威，上級“一把手”對下級“一把手”的監督最管用、最有效。要把“一把手”抓“一把手”的責任鏈條逐級延伸、層層壓實，讓監督發力生威。各級黨委（黨組）要切實履行好主體責任，綜合運用檢查抽查、指導民主生活會、受理信訪舉報、督促問題整改等方式，加強對下級領導班子及其成員特別是“一把手”的監督，做到責任清晰、主體明確、措施管用、行之有效。《意見》指出，加強上級黨組織對下級單位領導班子民主生活會的指導，提高民主生活會質量。民主生活會是中國共產黨黨內政治生活的重要內容，但在一些地方也出現了質量不高，走過場的現象。上級黨委加強對下級召開民主生活會的指導，對民主生活會主題進行把關，要派員參加會議，組織部門和紀檢監察機關對民主生活會開展質量進行監督檢查，重點檢查“一把手”批評和自我批評是否深刻，是否真正實現“紅臉出汗”的效果。

監督發現問題是方法，解決問題才是本質。通過有效的監督，找出現象背后帶有普遍性、共性的問題，才能真正推動問題的整改與解決，做好監督工作的“后半篇文章”。一是建立定期分析研判舉報制度。接受信訪舉報不能就事論事，而是要善于舉一反三，透過現象看本質。紀檢機關應當對信訪舉報情況定期開展分析研判，對反映的問題提出有針對性的處置意見，督促信訪舉報比較集中的地方、部門、單位黨組織查找分析原因。二是加強對整改落實情況的監督檢查。對于在監督中發現的問題，《意見》要求，黨委（黨組）、紀檢監察機關、組織部門要加強對問題整改情況的監督檢查，通過審核整改報告、督辦重點問題等方式，壓實主體責任，督促整改落實到位。針對查處嚴重違紀違法案件暴露出的問題開展警示教育。完善紀檢監察建議提出、督辦、反饋和回訪監督機制。對整改問題不及時不到位甚至拒不整改的，依規依紀嚴肅處理，對典型問題通報曝光。

福建省三明市大田縣探索建立黨委、紀委“2對1”約談工作機制，開展“一把手”點對點問題約談。圖為該縣縣委書記和紀委書記聯合約談黨委主體責任落實不力的鄉鎮“一把手”。圖：吳聯參

三、如何切實抓好《意見》的貫徹落實

《意見》是否能夠發揮出應有效力，關鍵在于能否抓好貫徹落實。《意見》第五部分“切實加強黨對監督工作的領導”，對各級黨委（黨組）、紀檢監察機關、黨的各職能部門結合自身職責開展監督工作提出了具體要求。

（一）黨委（黨組）要切實落實好主體責任

黨內監督是全黨的任務，黨委（黨組）、黨的紀律檢查機關、黨的工作部門、黨的基層組織等都肩負著相應的職責。在這個黨內監督體系中，黨委（黨組）負主體責任，書記是第一責任人。在加強對“一把手”和領導班子監督的過程中，各級黨委（黨組）必須堅決落實黨中央關于全面從嚴治黨的決策部署，領導好本地區本部門本單位黨內監督工作，形成一級抓一級、層層抓落實的局面，抓好督促檢查。各級黨委（黨組）要把對“一把手”和領導班子監督擺在管黨治黨突出位置，通過抓好“關鍵少數”帶動“絕大多數”。各級黨委（黨組）要統籌黨內各類監督主體，支持和監督紀檢機關履行監督責任，督促黨的工作機關加強職責范圍內職能監督工作，注重發揮基層黨組織日常監督和黨員民主監督作用。

（二）紀檢監察機關要履行好監督和協助職責

發揮紀檢監察機關專責監督的作用。紀檢監察機關作為黨內監督和國家監察的專責機關，既要履行好監督職責，也要履行好協助職責。監督是紀檢監察首要職責。要強化政治監督，做實日常監督，督促各級“一把手”和領導班子履行好管黨治黨責任、落實好黨中央重大決策部署。精準有效運用“四種形態”，以嚴格的執紀執法增強制度剛性，對濫用職權、以權謀私的堅決查處，對不抓不管、失職失責的嚴肅問責。在履行監督職責的過程中，紀檢監察機關要正確處理好與其他監督主體之間的關系。一方面要立足好專責機關的定位，監督其他主體履行好相應職責；另一方面也要借助其他監督主體的優勢，形成合力。除了履行監督職責外，紀檢監察機關還要發揮協助引導推動作用。紀檢監察機關通過及時主動向黨委提出具體舉措建議，督促同級黨委落實好主體責任，加強對下級黨組織落實主體責任情況的監督，推動主體責任層層壓實、上下貫通。

（三）以黨內監督為主導，推動健全協同完備的監督體系

加強對“一把手”和領導班子監督，不僅需要完善黨內監督體系，而且需要加強和其他監督主體的有效銜接。除了黨內監督不同主體外，還有人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督、輿論監督等不同類型的監督形式。各類監督主體之間雖然用力點不同，但都在黨的集中統一領導下，總體方向一致、目標一致。各級黨委要切實發揮黨內監督帶動作用，注重運用多種監督形式，構建統籌協調的工作機制，整合各類監督信息資源，有效運用大數據，建立健全重大監督事項會商研判，違紀違法問題線索移送機制，定期聽取工作情況匯報，使各類監督更加協同有效，共同形成對“一把手”和領導班子監督的合力。

（四）堅持頂層設計和基層創新相結合，增強貫徹《意見》的針對性

《意見》作為黨中央對加強“一把手”和領導班子監督體系的頂層設計，著眼于黨和國家事業發展的全局，從整體上對做好監督工作予以部署。各地區各部門在開展監督工作中面臨情況各不相同，這就要求各級黨組織在貫徹落實《意見》的過程中，要堅持一切從實際出發的原則，結合基層大膽創新，結合具體實際出臺貫徹落實的具體辦法和意見，并將貫徹執行中出現的情況和問題，及時向上級黨組織報告。

討論題：

1.如何充分認識監督“一把手”和領導班子的重大意義？

2.結合實際，談談如何監督好“一把手”和領導班子。