鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的實用性村莊規(guī)劃策略研究*

劉潔 寧凱

河南城建學(xué)院 河南 平頂山 467000

引言

自2004年至今，中央一號文件已連續(xù)16年聚焦“三農(nóng)”問題，這16年的 “三農(nóng)問題”關(guān)鍵詞為：2004年“促進(jìn)農(nóng)民增收”；2005年“提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力”；2006年“推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)”；2008年“促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收”；2009年“促農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收”；2010年“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)”；2011年“加快水利改革發(fā)展”；2012年“推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新”；2013年“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力”；2014年“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”；2015年“加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)”；2016年“加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康”；2017年“深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。2018年 “鄉(xiāng)村振興”成為關(guān)鍵詞，并對鄉(xiāng)村振興怎么走提出了要求，提出了三個時間節(jié)點，以及每個時間節(jié)點的歷史性任務(wù)（表1）。2019年 “優(yōu)先發(fā)展”成為關(guān)鍵詞，2019年提出堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村“優(yōu)先發(fā)展”，以鄉(xiāng)村振興促進(jìn)民族復(fù)興。2020年提出“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保如期實現(xiàn)全面小康”。2021年提出“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”。

表1 三個時間節(jié)點勾勒鄉(xiāng)村振興歷史性任務(wù)

最近幾年，各地都在積極推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進(jìn)行大量的村莊規(guī)劃編制，在此過程中村莊規(guī)劃的編制實施給鄉(xiāng)村帶來的新的發(fā)展理念，但與此同時，許多村莊規(guī)劃缺乏對鄉(xiāng)村的充分調(diào)研與準(zhǔn)確定位，規(guī)劃內(nèi)容脫離鄉(xiāng)村自身的實際情況，規(guī)劃效果較差。過去傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃方法，如：集中式的空間重建、精英化的風(fēng)貌整治、機(jī)械式的設(shè)施均等供給、輸血式的產(chǎn)業(yè)支持等方式，已經(jīng)不適用鄉(xiāng)村可持續(xù)振興的訴求。2019年6月，為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施，自然資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》中要求“村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，要整合村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等村莊規(guī)劃，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合，編制‘多規(guī)合一’的實用性村莊規(guī)劃”。

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與實用性村莊規(guī)劃的含義

1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的含義

一直以來，黨和國家的方針政策一直切實關(guān)注鄉(xiāng)村的人居環(huán)境建設(shè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)是“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，總方針是“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村要實現(xiàn)的根本目標(biāo)是村民生活富裕；應(yīng)通過鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)助力鄉(xiāng)村有效治理，通過鄉(xiāng)村治理有效推進(jìn)鄉(xiāng)村文明進(jìn)一步提升；產(chǎn)業(yè)興旺應(yīng)與生態(tài)宜居相互作用、相輔相成，將綠水青山真真正正地轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹕姐y山。

鄉(xiāng)村振興包含著外在與本質(zhì)兩個層面的振興，外在是指鄉(xiāng)村的形象，主要為生態(tài)宜居、生活富裕；本質(zhì)是鄉(xiāng)村的內(nèi)涵，主要為產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效。鄉(xiāng)村的自身區(qū)位不同、資源不同，都會導(dǎo)致鄉(xiāng)村呈現(xiàn)不同的外在形象。在鄉(xiāng)村振興過程中，首先應(yīng)從鄉(xiāng)村自然條件出發(fā)，進(jìn)行鄉(xiāng)村的形態(tài)和風(fēng)貌進(jìn)行策劃，不宜脫離自身特點簡單照搬其他自然條件不同地區(qū)的鄉(xiāng)村形態(tài)和風(fēng)貌。鄉(xiāng)村的特色不僅僅在于外在，更重要的是取決于其本質(zhì)，有了扎實的內(nèi)涵才可以發(fā)展的更為長遠(yuǎn)，因此在鄉(xiāng)村振興過程中，我們更應(yīng)抓鄉(xiāng)村的內(nèi)在建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村外在與本質(zhì)的相互促進(jìn)，共同發(fā)展。

1.2 實用性村莊規(guī)劃的含義

村莊規(guī)劃是整合原村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等規(guī)劃，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合的“多規(guī)合一”的法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的詳細(xì)規(guī)劃，是管理村域國土空間開發(fā)保護(hù)、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的法定依據(jù)。規(guī)劃范圍為村域全部國土空間。

《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》提出要“編制能用、管用、好用的實用性村莊規(guī)劃”。過去的村莊規(guī)劃編制是以政府為主導(dǎo)，采用自上而下的模式，村民的參與度不高，實用性不強(qiáng)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、管理三者相互脫節(jié)。實用性村莊規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào) “政府管用、村委好用、村民實用”三大要求，既要滿足各級政府部門的管控要求，也要便于村委的實施管理，還要積極響應(yīng)村民的合理訴求。實用性村莊規(guī)劃應(yīng)是協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、管理三者關(guān)系的村莊規(guī)劃[1]。

2 村莊現(xiàn)狀問題梳理

2.1 產(chǎn)業(yè)方面

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)質(zhì)量較差：多為第一產(chǎn)業(yè)，且區(qū)域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重，優(yōu)質(zhì)綠色農(nóng)業(yè)較少，多為原材料供應(yīng)，第二產(chǎn)業(yè)承上啟下作用未發(fā)揮。部分村莊依托自身資源優(yōu)勢發(fā)展旅游業(yè)，但旅游產(chǎn)品單一，僅僅停留在吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家院、干農(nóng)家活的層面上，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)育不良；生產(chǎn)要素利用不足：村莊的土地利用不足，多為閑置、低效等粗放利用方式，土地利用不夠節(jié)約、集約；產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較弱：村莊的道路、給水、排水、電力、通信、燃?xì)獾然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供的支持能力較弱。

2.2 生態(tài)方面

多數(shù)村莊生態(tài)基礎(chǔ)較好，部分村莊有著較豐富的森林植被與生物資源，生態(tài)優(yōu)勢明顯。但是現(xiàn)狀許多鄉(xiāng)村的好山好水仍然在沉睡，老百姓守著的綠水青山，還未真真正正轉(zhuǎn)化為金山銀山。且村民的環(huán)保意識較為薄弱，村民的生活污水、垃圾亂傾亂倒；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥農(nóng)藥過度使用；亂砍濫伐樹木。造成村莊的環(huán)境污染，部分村莊資源浪費和生態(tài)破壞現(xiàn)象突出。

2.3 鄉(xiāng)風(fēng)文明方面

許多村莊文化基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足農(nóng)民日益增長的需求，而且現(xiàn)有的設(shè)施也沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，有的成為閑置的資源。部分村民的思想觀念落后，缺乏創(chuàng)業(yè)精神，缺乏健康的精神追求。傳統(tǒng)的質(zhì)樸、厚道、誠信、奉獻(xiàn)、品質(zhì)和集體觀念逐漸被淡化，道德觀念有所滑坡，真善美的傳統(tǒng)美德逐漸淡化。

2.4 鄉(xiāng)村治理方面

許多青年外出務(wù)工，人才流失嚴(yán)重，鄉(xiāng)村缺乏愿意年輕領(lǐng)導(dǎo)力量。鄉(xiāng)村治理的方法依然較為單一：鄉(xiāng)村仍存在村組織、村民溝通聯(lián)系機(jī)制不健全；農(nóng)民利益訴求、意見建議表達(dá)機(jī)制不健全，鄉(xiāng)村事務(wù)知情權(quán)、決策參與權(quán)不充分；村民大會或村民代表會議及村民監(jiān)督委員會、村民議事會等作用發(fā)揮不充分；農(nóng)民參與村莊建設(shè)意識不強(qiáng)等一系列問題。

2.5 村民生活方面

相較于過去，現(xiàn)在農(nóng)民的生活水平有了顯著提高，但整體生活水平依然偏低。許多農(nóng)民并沒有穩(wěn)定的收入，經(jīng)濟(jì)并不寬裕。村民生活方面依然存在，鄉(xiāng)村師資力量薄弱上學(xué)難、醫(yī)療條件較差看病難、道路交通設(shè)施缺乏出行難、生活基本保障較低養(yǎng)老難等問題。

3 實用性村莊規(guī)劃策略構(gòu)建

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，構(gòu)建鄉(xiāng)村新格局、培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、營造鄉(xiāng)村宜居的環(huán)境、傳承鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化都需要實用性村莊規(guī)劃的指引。傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃更多注重物質(zhì)空間的 “布局”，而實用性村莊規(guī)劃要求整合村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃，以村莊的需求為導(dǎo)向，因地制宜、農(nóng)民支持、易于實施的村域國土空間規(guī)劃[2]。

3.1 因地制宜的建構(gòu)村莊特色產(chǎn)業(yè)

鄉(xiāng)村振興的根本動力在于村莊產(chǎn)業(yè)的振興，實用性村莊規(guī)劃在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)項目規(guī)劃時，應(yīng)充分利用自身優(yōu)勢，引導(dǎo)村莊產(chǎn)業(yè)與周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。規(guī)劃的過程中應(yīng)做到宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游。且應(yīng)梳理好三次產(chǎn)業(yè)之間的深層次關(guān)系，注重三次產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，構(gòu)建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)鄉(xiāng)村資源的多元開發(fā)與利用[3]。

3.2 鼓勵與引導(dǎo)村民參與村莊規(guī)劃

村民是村莊規(guī)劃最終的使用者，村民應(yīng)是村莊規(guī)劃的重要參與主體。我們要在規(guī)劃前期培養(yǎng)村莊的自身力量，村民相對于規(guī)劃師們更加了解鄉(xiāng)村的情況，更加清楚自身的需要，但是由于文化素質(zhì)低、村莊規(guī)劃知識匱乏、對村莊規(guī)劃的重要性認(rèn)識不足等原因，所以參與規(guī)劃的積極性較差。因此在規(guī)劃前期應(yīng)該為村民提供相關(guān)知識的培訓(xùn)與咨詢服務(wù)；規(guī)劃中期動員、引導(dǎo)、組織村民以主人翁的態(tài)度參與村莊規(guī)劃編制，將鄉(xiāng)村的主要力量有效引導(dǎo)到村莊規(guī)劃編制中來；規(guī)劃后期鼓勵村民主動參與村莊規(guī)劃的實施，將鄉(xiāng)村的主要力量合理引導(dǎo)到村莊規(guī)劃實踐中來[4]。

3.3 深挖掘鄉(xiāng)風(fēng)民俗，延續(xù)村莊文脈

鄉(xiāng)村文脈是在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，逐漸形成的鄉(xiāng)土氣息和人文精神，在村莊規(guī)劃編制中，應(yīng)注重對鄉(xiāng)土氣息與人文精神的保護(hù)與傳承，深層次挖掘當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)風(fēng)民俗，注重對原有鄉(xiāng)村肌理、傳統(tǒng)建筑等因素的保留與保護(hù)。規(guī)劃師在村莊規(guī)劃設(shè)計中，往往有個誤區(qū)，片面地去追求與改善農(nóng)民的私有財產(chǎn)，例如農(nóng)民住宅的現(xiàn)代化，而忽視鄉(xiāng)村的公共部分改造改善，例如，整體生活環(huán)境的改善，公共服務(wù)設(shè)施的完善，鄉(xiāng)村文化的挖掘、保留與傳承。在村莊規(guī)劃的過程中應(yīng)將鄉(xiāng)村的人文資源融入鄉(xiāng)村公共空間、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、農(nóng)戶宅院等鄉(xiāng)村建設(shè)的各個方面，建設(shè)具有濃厚鄉(xiāng)土氣息與人文精神的特色鄉(xiāng)村。

3.4 村莊規(guī)劃成果應(yīng)簡明

過去的村莊規(guī)劃成果專業(yè)性強(qiáng)，宣傳手段單一、表述晦澀難懂，即使編制了村民讀本，但依舊無法達(dá)到規(guī)劃宣教和村民參與的目的。因此，實用性村莊規(guī)劃在編制過程中除了應(yīng)統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村振興、人居環(huán)境、農(nóng)危改、傳統(tǒng)村落保護(hù)等其他相關(guān)部門已編規(guī)劃或政策方案，在空間上為各部門專項規(guī)劃落地提供保障，在內(nèi)容上突出自然資源部門主管方向。實用性村莊規(guī)劃的成果形式還應(yīng)盡量簡化、形象化，能夠?qū)崿F(xiàn)村民能看懂、記得住、好落地的目標(biāo)[5]。

4 結(jié)束語

實用性村莊規(guī)劃一定要是有用的規(guī)劃，應(yīng)有區(qū)域視野與政策高度，要關(guān)注人本情懷與鄉(xiāng)土情結(jié)，要有產(chǎn)業(yè)驅(qū)動推動規(guī)劃落地。實用性村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)因地制宜，可操作、能落地，接地氣；要注重生態(tài)保護(hù)，有靈氣；要滿足村民真正所需，有人氣；要有特色產(chǎn)業(yè)，聚財氣；要延續(xù)村莊文脈，凝神氣；要有合理的空間布局，實施保障，顯大氣。