基于公私博弈的高速公路PPP項目收益分配研究

劉 倫

（華杰工程咨詢有限公司，北京 100029）

1 引言

高速公路項目投資規(guī)模較大，政府財政預(yù)算中的資金很難完全覆蓋，用傳統(tǒng)的政府投資方式難以彌補高速公路項目建設(shè)資金的缺口。利用PPP模式實施高速公路項目，可以通過社會投資人強大的融資能力，有效解決項目建設(shè)資金不足的問題，同時，社會投資人通過自身良好的運營管理水平能夠提升項目管理效率。公路項目因其特殊用途而具有了公共產(chǎn)品的屬性，因此，公路PPP項目必須同時兼顧投資人的盈利性和社會公益性。利用PPP模式投資建設(shè)高速公路項目，是地方政府的內(nèi)在需要，也是今后政策發(fā)展的趨勢。

2 高速公路PPP項目收益

2.1 社會資本收益來源

高速公路PPP項目應(yīng)同時兼顧投資人的盈利性和社會公益性，投資收益太低，不能吸引社會投資人，投資收益過高會產(chǎn)生不良的社會效益。社會投資人參與PPP項目獲得的合理回報主要來自使用者付費、可行性缺口補助和政府付費（見圖1）。

圖1 PPP項目社會資本的收益來源

（1）使用者付費是指由終端使用者直接使用公共基礎(chǔ)設(shè)施或享受該設(shè)施所提供的服務(wù)，而向社會投資人購買公共產(chǎn)品或服務(wù)。高速公路PPP項目的使用者付費，即社會投資人或其依法組建的項目公司向高速公路使用者收取車輛通行費收入和其他附屬設(shè)施的經(jīng)營收入。其他附屬設(shè)施的經(jīng)營收入，即在特許經(jīng)營期間，項目公司通過對路產(chǎn)路權(quán)范圍內(nèi)附屬設(shè)施的運營而獲得的收益。

（2）可行性缺口補助是指社會投資人在獲得終端使用者付費后，仍無法收回投資成本并獲得合理回報的情況下，由政府方向社會投資人提供缺口補助。

（3）政府付費是指所建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施是純粹的公益性項目，如果沒有使用者付費，則由政府方向社會投資人付費，以滿足社會資本方的投資成本和合理回報。

2.2 政府部門公益回報

分析政府部門的公益回報，首先要從政府方的角度理解PPP模式的內(nèi)涵。根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）第一條，PPP模式是指政府方為提高公共服務(wù)與產(chǎn)品的供給效率、供給能力，采用股權(quán)合作、特許經(jīng)營等操作方式引入社會投資人，與其建立長期合作關(guān)系，通過協(xié)議約定實現(xiàn)“利益共享、風(fēng)險分擔(dān)”的目的。根據(jù)《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）第一條，PPP模式是政府方與社會資本方就公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營、維護、移交等工作而建立的長期合作關(guān)系。社會投資人根據(jù)其工作成果，獲得使用者付費和政府付費，從而收回投資成本和合理回報。政府方參與高速公路PPP項目，其目的在于緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金壓力、實現(xiàn)社會福利最大化、優(yōu)化社會效益、降本增效。政府部門的主要公益回報：

（1）政府方通過采用PPP模式實施高速公路項目，將有效促進區(qū)域交通領(lǐng)域管理創(chuàng)新，加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高交通項目建設(shè)管理水平。

（2）通過引入社會資本方，結(jié)合政府在宏觀管理層面的優(yōu)勢和社會資本方在技術(shù)、市場服務(wù)層面的優(yōu)勢，取長補短，合理分擔(dān)項目風(fēng)險，提高項目運營管理效率，更好地為社會公眾提供服務(wù)，維護公路使用者權(quán)益。

3 高速公路PPP項目收益分配原則

PPP項目收益分配應(yīng)遵循一定的基本原則，并應(yīng)由政府部門和社會投資人在PPP合同體系中予以確定。收益分配原則的合理安排應(yīng)遵循風(fēng)險分擔(dān)和利益共享的基本原則，而收益分配比例的大小應(yīng)與政府部門和社會投資人承擔(dān)的風(fēng)險呈正相關(guān)。因此，在PPP合同體系中進行雙方收益分配時，應(yīng)遵循以下原則：

（1）遵守雙贏規(guī)則。政府部門獲得公共效益、社會投資人獲得經(jīng)濟收益是雙方的共同目的，收益分配時應(yīng)兼顧雙方的期望收益來協(xié)商確定，以實現(xiàn)合作共贏。

（2）建立激勵機制。政府部門和社會投資人在PPP項目中所承擔(dān)的職責(zé)不同，投資規(guī)模大小和收益分配多少也會有所不同。雙方的收益應(yīng)根據(jù)雙方投資規(guī)模大小確定，投資規(guī)模越大，收益越高。

（3）雙方收益隨承擔(dān)風(fēng)險的增加而遞增。政府部門和社會投資人在PPP項目中承擔(dān)的職責(zé)不同，承擔(dān)的風(fēng)險大小也有不同。根據(jù)雙方所承擔(dān)風(fēng)險的大小，確定雙方的收益，承擔(dān)風(fēng)險越大，收益越高。

4 基于公私博弈的高速公路PPP項目收益分配機制

4.1 建立公私博弈收益分配機制

高速公路屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，其使用群體是老百姓，因而對其關(guān)注程度較高。高速公路PPP項目應(yīng)兼顧投資人的盈利性和社會公益性，投資收益太低，對社會投資人的吸引力不大，收益過高會產(chǎn)生不良社會效益。從公私博弈的角度出發(fā)，可以建立一套高速公路PPP項目收益分配機制，其核心內(nèi)容包括：

（1）高速公路PPP項目收益分配應(yīng)根據(jù)預(yù)期收益和車流量預(yù)估結(jié)果確定。預(yù)期收益估算結(jié)果直接影響政府對社會投資人的補助金額，對政府和社會投資人合同談判的方向具有決定作用。高速公路PPP項目的主要收益來源是使用者支付的車輛通行費，而預(yù)測的車輛通行費收入則是根據(jù)車流量計算的。在項目前期推進過程中，應(yīng)對車流量預(yù)估工作給予高度重視，并盡可能提高其準(zhǔn)確性。

同時，社會投資人應(yīng)根據(jù)其融資成本和建設(shè)、運營管理能力等，參照其他類似項目的收益水平，提出該項目的預(yù)期收益水平，該項目的預(yù)期收益水平可理解為社會投資人對此項目所能承擔(dān)的風(fēng)險程度。提高車流量預(yù)估結(jié)果的準(zhǔn)確性、明確社會投資人的預(yù)期收益水平，可以降低高速公路PPP項目的投資風(fēng)險，減少項目建設(shè)和運營中可能出現(xiàn)的爭議。

（2）建立社會投資人收益動態(tài)調(diào)整機制。雖然在項目前期工作中運用了大量的科學(xué)方法對未來的形勢進行預(yù)測，但未來經(jīng)濟、社會發(fā)展仍存在許多不確定因素，社會投資人獲取車輛通行費收入也會受到經(jīng)濟、社會發(fā)展的影響而變化。社會投資人的實際收益水平可能比預(yù)期收益水平上限值高出很多，而且很可能會大大降低預(yù)期收益水平下限。為此，應(yīng)建立社會投資人收益動態(tài)調(diào)整機制。如社會投資人當(dāng)年實際收益低于預(yù)期收益水平下限值時，政府方可補貼預(yù)期收益下限值與實際收益之差；如社會投資人當(dāng)年實際收益高于預(yù)期收益水平上限值時，政府方可向社會投資人要求收回超額利潤，即實際收益與預(yù)期收益上限值之差。利用以上動態(tài)調(diào)整機制，既能保證社會投資人的合理回報，又能防止社會投資人的收益過高，實現(xiàn)合作期社會投資人收益的動態(tài)平衡。

4.2 基于公私博弈收益分配的建議

4.2.1 盡快公布公路行業(yè)PPP項目合同示范文本

2014年12月，財政部和國家發(fā)改委相繼發(fā)布了PPP項目合同指南，為全行業(yè)提供通用合同指導(dǎo)。隨著我國投融資、財稅體制改革的深入，高速公路項目融資渠道逐步市場化，形成了較為多元化的局面，建議有關(guān)部門在已公開發(fā)行的PPP項目通用合同指南的基礎(chǔ)上，抓緊安排人員研究，盡快公布公路行業(yè)PPP項目合同示范文本。

4.2.2 政府部門轉(zhuǎn)變思路，重新定位政府職能

PPP模式是高速公路項目融資的一種渠道，政府部門建設(shè)高速公路項目的最終目標(biāo)是加強區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、提高區(qū)域交通服務(wù)水平。我國高速公路PPP項目中政府職能應(yīng)結(jié)合高速公路建設(shè)目標(biāo)進行重新定位，應(yīng)做好以下工作：一是要增強項目對社會投資人的吸引力，為社會投資人收回投資成本提供一定保障，支持社會投資人獲得合理回報。二是要做好服務(wù)工作，為項目順利實施創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，可通過做好項目前期工作、簡化審批程序、給予財稅優(yōu)惠政策等措施來實現(xiàn)。三是要加大監(jiān)管力度，以提高區(qū)域交通服務(wù)能力為重點，通過在PPP項目合同中設(shè)置相關(guān)條款，保證高速公路運營安全、管養(yǎng)到位。

5 結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模不斷擴大，公共基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)面臨的資金缺口日益增大。新《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）的發(fā)布，為我國投融資體制改革和財稅體制改革提供了新的思路。根據(jù)我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的現(xiàn)狀及未來趨勢可以看出，利用PPP模式進行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是政府各級部門支持的發(fā)展方向。因此，利用PPP模式來實現(xiàn)高速公路項目投資建設(shè)將在國內(nèi)逐步發(fā)展成為主流，并以公私博弈的方式梳理政府部門與社會投資人的合作關(guān)系，可以有效解決雙方收益分配不均衡的問題，從而保證項目高效推進。