公共建筑能耗與能效披露制度試點問題與建議*

0 引言

隨著經濟的發展與城市的擴張，我國建筑能耗逐年上升。2009—2015年，我國民用建筑能耗總量從5.68億t標準煤增長到8.20億t標準煤，公共建筑能耗占比逐年增加，從17.6%增至26.6%[1]。根據國家發展和改革委員會能源研究所統計，2007年中國大型公共建筑面積不足城鎮建筑總面積的4%，但其能耗卻占中國城鎮建筑總能耗的20%以上，是建筑能源消耗的高密度領域[2]。由此可見，公共建筑(尤其是大型公共建筑)的節能潛力巨大。于是，我國在2007年印發了《國家機關辦公和大型公共建筑節能監管體系建設實施方案》，開始逐步建立了包括能耗統計、能源審計、用能定額、能耗公示、超額加價在內的5項大型公共建筑節能監管體系。能耗披露作為中間環節，起到了承上啟下的作用，既體現了能耗統計與審計的作用，又對節能改造起到了促進作用。

1 披露的研究與意義

能耗和能效披露是由政府利用公權力，定期在權威的媒體上將大型公共建筑的能耗、能效信息向社會公開發布的行為[3]。能耗與能效披露是提高建筑能效、培育市場機制的重要手段，對于建筑節能具有多重積極意義。

1.1 國內外研究現狀

根據國外資料整理結果，目前世界上已有多個國家和地區實施了建筑能耗與能效信息披露制度，其中絕大多數國家使用了強制性披露的方式。因此，國外的學者對能耗披露效果也進行了研究。Gabe指出了強制性披露的有效性，發現強制性披露與自愿披露的節能效益近似[4]。Kontokosta通過研究發現，在租賃或出售廣告中強制披露運營能耗是一種提高現有建筑物運營能源效率的有效政策干預手段[5]。Fuerst等人分析得出能效與其他可持續性指標的披露能夠影響房屋銷售與租賃價格[6]。Shang等人發現能源基準和能效披露制度能降低辦公建筑的空置率，從而提高能源效率[7]。Jaffe等人研究發現，信息不對稱在商業建筑中普遍存在，導致有效提高能效的措施在實際建筑中應用率較低[8]。在國內，金振星等人運用比較競爭理論和信息公開政策工具引入能效披露制度，確定了能效披露是我國大型公共建筑節能監管體系的核心[3]。戴雪芝等人對各級政府在推進實施節能監管體系中的具體作用及職責進行了分析研究，明確了政府在節能監管體系中的重要作用[9]。

結合國內外能耗與能效披露的相關研究，可知披露制度能有效促進建筑節能，提高能源效率，促進能源管理。同時，研究結果也表明，由政府主導的強制性能耗與能效披露政策是促進披露政策順利推行并取得成效的重要手段。

1.2 披露的意義

針對不同的需求和目的，能耗與能效披露對不同利益相關者具有不同的意義。對于政府部門而言，能耗與能效披露有利于政府了解建筑能耗的整體情況，從而及時制定、調整針對性政策，并及時修訂或修改能耗限額。同時，信息的透明化也可以防止市場壟斷和信息尋租現象，減少政府調控失靈的可能，從而減少行政成本，轉變職能[3]。從節能服務公司與相關產業角度而言，能耗與能效披露能為市場提供潛在的可節能建筑信息，從而打破信息壁壘，減少信息不對稱現象，促進建筑節能市場化進程。從業主角度而言，能耗與能效公開有利于業主進行橫向與縱向比較，尋找高能耗原因，從而減少自身的運營成本。從公眾的角度分析，披露制度可以引入監督機制，也可提高公眾的節能意識，使建筑節能成為一種社會手段。由此可見，從整體角度而言，能耗與能效披露具有促進行政決策、撬動節能市場、提高節能意識的意義。

2 國內外能耗與能效信息披露制度開展情況

2.1 國外披露現狀

目前世界上許多國家和地區都實施了能耗和能效信息披露制度。相對于中國而言，很多國家實施時間早，法律和制度相對健全，因此具有較好的借鑒意義。

美國的公共建筑能耗和能效信息披露相關制度為建筑能效統計、評級和能效披露制度。由美國能源信息署進行能耗統計與公示，美國能源部和環保署進行能效評級與公示，對商業和居住建筑進行能耗統計，并使用能源之星(Energy Star)和住宅能源評價系統(HERS)進行比較評估[10-11]。

歐盟建筑能耗信息披露相關制度為建筑物能源標識制度。目前《建筑物能效指令2002/91/EC》(EPBD)是歐盟最重要的和框架性的建筑節能政策文件，目的是反映建筑能耗水平，為購房者或租房者的決策提供必要的信息。

以披露發展相對成熟的美國為例，美國在能源信息署網站上設有美國商業建筑能耗調查(CBECS)統計數據庫專題，專題內包含歷次調查中除隱私信息以外的建筑基本信息和能耗、就業、設備等詳細信息，形成多個分類表格，并可方便地下載[12]。以美國商業建筑照明能耗為例，2003—2012年，使用白熾燈的商業建筑的比例從51%下降至36%，照明能耗占商業建筑總能耗的比例從21%降至10%，如圖1所示，照明總體能耗下降了46%[12]。由此可見，能耗與能效信息披露制度能使建筑物能耗透明可見，通過簡單有效的辦法促進建筑節能，取得了非常好的效果。

圖1 美國商業建筑能耗占比變化(2003—2012)[12]

2.2 國內披露現狀

2.2.1披露政策總體發展現狀

近年來，中國政府對大型公共建筑的節能工作日益重視。為了推進我國大型公共建筑節能運行管理與節能改造，解決市場不成熟與管理缺失問題，政府機構借鑒國外成功經驗，逐步建立了大型公共建筑節能監管制度體系。在節能監管制度體系建設的過程中，我國做了大量的基礎工作，包括民用建筑能源資源消耗統計報表制度、建筑能耗審計、公共建筑能耗監測平臺建設等，并發布了一系列涉及到能耗與能效披露環節的法律法規與政策，如表1所示。

表1 我國公共建筑能耗信息披露相關法規及制度

通過對目前已出臺的政策進行整理分析可以發現，我國在政策制定和數據統計方面取得了一些成效，但也存在一些問題。

從制度體系上分析，目前的統計、監測、審計、評價體系已逐漸建立，因而為民用建筑能耗披露提供了堅實的數據基礎，說明建筑能耗披露制度的制定時機已經成熟。目前，我國在公共建筑能耗和能效披露方面的制度主要分為2個層面：一是在項目建設階段，要求公示能源消耗指標、節能措施等節能信息；二是在建筑使用階段，要求國家機關辦公建筑和大型公共建筑向社會公布能源消耗情況和能效標識等信息。但目前的制度體系中還沒有形成一個獨立的公共建筑能耗與能效披露制度，而是將公示作為其他政策制度中的一個環節，因而公示的重要性與影響力也在執行的過程中被削弱。與此同時，在各相關政策的制定過程中，部分法規制度進行了強制性披露要求，但并未在條文中對如何披露進行規定，也沒有與之對應的、行之有效的考核、獎懲方式，因而導致披露制度的執行難度大、約束力小。此外，從發布時間上可以發現，現有的相關制度集中于2007—2012年我國國家機關辦公建筑和大型公共建筑節能監管體系建設前期，而后除部分制度進行了修訂外，無新的、更有力的披露制度或包含披露工作的相關制度出臺，也未在原有制度的基礎上補充細則。因而可以推論：一方面，披露制度的工作推動在實際過程中存在障礙；另一方面，我國的能耗與能效披露制度亟需在深入分析實際障礙的基礎上不斷完善。

在現有的與能耗和能效披露制度相關的法規與制度中，披露方式上存在一定的共通性。在披露對象方面，主要包含了新建和改造的公共建筑，其中國家機關辦公建筑和大型公共建筑作為建筑節能實施的標桿和高耗能主體，成為了披露的主要對象。這與我國的社會性質相契合，在政府管理體制下，國家機關辦公建筑和大型公共建筑作為公示對象可行性也更高；披露主體主要是國家建設主管部門和地方建設主管部門，與許多發達國家的披露主體相同，進一步提高了披露制度的可行性。披露受眾主要是公眾，這與披露制度本身的目的相符合，但也對披露途徑與披露內容的可理解性有了更高的要求。

2.2.2地方政策發展現狀

在國家主管機構未形成詳細的披露政策、相關法律政策強制性弱的情況下，地方根據相關制度制定的政策也就相對零散，體系化程度和可操作性都相對較弱。本文對目前公共建筑能耗與能效進行披露的主要省市的披露內容進行了對比，數據來源于各省市住房和城鄉建設局等官方網站，如表2所示。

表2 不同省市區之間披露內容對比

由于缺乏詳細、獨立的披露制度，各省市之間的披露內容差距較大，包括披露時間、披露內容、披露范圍、披露形式、披露頻率、披露層級等。但披露主體均為地方政府，這也進一步證明了政府在披露工作中作為主體的可行性高。在披露指標方面，目前各地均披露的內容僅包括建筑總面積，其余均因各地的統計特點與實際情況等原因存在差異，但主要圍繞建筑基本信息和能耗信息兩大類，涉及建筑節能信息(包括圍護結構、設備信息、節能改造等)的較少。在披露的數量級上各省市也各不相同，如廈門市公布的建筑數量為100余棟，而云南省為4 400 余棟。此外，同一省市之間也存在不同年度之間披露對象、披露內容不同的問題。因此可以發現，不同省市的披露數據在橫向、縱向上均存在難以對比的現象，因此難以發現節能潛力、推動節能改造進行。

3 公共建筑能耗與能效披露制度試點研究

針對上述國內外能耗與能效信息披露制度的現狀與存在的問題，為了提高披露制度的應用價值，推動披露制度的發展，重慶大學承擔了重慶市公共建筑能耗和能效信息披露制度試點實施工作研究技術援助項目，采取理論與實證研究相結合的方式，選取重慶市開展公共建筑能耗和能效信息披露制度試點，在總結經驗的基礎上，為重慶市公共建筑能耗和能效信息公開制度的制定提出政策建議。

3.1 研究方法

為了解公共建筑能耗和能效信息披露制度的實際建設現狀、披露需求及披露障礙，以重慶為具體對象，采用文獻調研、訪談調研和問卷調研的綜合方法對與披露制度利益相關的政府部門、行業協會、設計單位、物業部門、節能服務公司、開發商進行了調研。由于已有其他研究人員對公眾需求等進行過詳細的研究，研究對象的普適性較高，同時研究內容與其他利益相關者區別較大，因此此次研究不包括普通民眾，但在政策建議提出的過程中充分考慮公眾需求。問卷在理論研究的基礎上結合重慶實際情況，設置了多個可能性較高的可選項，給予被調研者充分的選擇范圍，同時也設置了多個自由選項和開放式問題，在給予提示的基礎上又保證了回答者的自主性，從而能較為全面地了解重慶的現狀。在問卷調查的基礎上，選取部分調研對象采用訪談的方式，有針對性地深入了解在披露過程中存在的問題和需求。

本研究共對6類調研對象進行了調研，收回問卷62份，結合訪談共87份。各類調研對象收回問卷分布占比如圖2所示。

圖2 相關利益者調研比例

此次調研問卷發放和訪談都針對相應行業的建筑能耗統計人員，從事相關事務經驗豐富，所以雖然總量上較少，但針對性強，調研所反映的問題和現狀具有代表性。

3.2 障礙分析

3.2.1制度體系不健全

通過調研可以發現，被調研對象認為披露制度推行的最主要障礙是制度法規不完善及數據來源不充分，占比分別為52.87%和51.72%，如圖3所示。在針對披露制度制定障礙的調研中，被調研對象認為目前披露制度存在的主要問題是缺乏統一的披露制度和制度實施指導細則，占比分別為60.92%和47.13%，如圖4所示。

圖3 披露制度推行主要障礙調研比例

圖4 披露制度制定障礙調研比例

同我國披露現狀中的政策部分分析結果一致，我國雖然對建筑能耗和能效信息披露有相關法律法規的要求，但總體來看比較宏觀和分散，也沒有詳細的規定及明確的指導。因此，地方主管部門在執行時，就面臨著沒有明確依據及指導的困惑，因而影響了公示作用的發揮。此外，在分析過程中發現，被調研者認為，目前的披露制度缺乏不同行業的針對性披露，說明不同利益相關者對于能耗與能效披露的需求有較大區別，故對于披露政策的針對性有較高的要求。

3.2.2缺乏完善的管理機制

根據調研結果可以發現，目前，重慶市的能耗與能效披露制度除了缺少專門統一的制度外，在配套的管理制度上也存在較大的推行障礙。

1) 缺乏有效的獎罰機制。

從圖4可以看出，被調研者認為缺乏有效的激勵獎罰機制是除缺乏統一、有針對性、詳細的披露制度外的最大障礙。根據文獻查閱和訪談調研的結果，目前重慶市的披露相關制度中，強制性的披露制度的獎罰機制主要與績效掛鉤，若不達標則會扣除工作人員的績效工資。但由于相關政策和機制不完善，指標的科學性有待考量，因此為避免未完成任務而受到懲罰，能耗數據的準確性不能得到保證。而非強制性的披露制度中，相關工作人員不進行能耗與能效披露工作。因此應對披露對象制定有效的獎罰機制，在督促披露工作有效進行的同時，通過獎勵機制來提高披露的主動性。

2) 缺乏聯動和協調機制。

需要我們注意的是，造字“六書”，產生于漢字之后，也就是說，先產生了漢字，然后后代文字學家依據漢字的類別總結和歸納出了六種方法，統稱“六書”。

由于披露制度的主要管理部門為政府，因此結合圖4、圖5和圖6中的政府部門選擇比例可以發現，缺乏聯動和協調機制，導致能耗統計、披露工作程序復雜，人力投入大，成為披露制度實施管理中的障礙之一。

圖5 披露制度管理程序障礙調研比例

圖6 披露制度管理程序障礙調研不同行業占比

能耗統計工作中涉及機關事務、發展改革、教育、衛生、旅游、商業、電力、燃氣、熱力等多部門，只有多部門聯合才能形成一個完整可靠的機制，保障統計工作的有效實施。例如民用建筑的相關建筑和能源信息由建設主管部門或建筑業主填報，與能源供應公司計量收費體系中的相關信息和數據存在一定程度的差異，兩者很難直接形成對應關系，給能耗統計工作帶來一定困難，增加了建筑物基本信息的核實難度及工作量。若兩部門能形成聯動機制，形成有效的信息共享與協同，則可以大大減少工作難度，提高信息的完整性和有效性。

3) 缺乏專項經費。

完善有序的統計工作需要持續的資金支持。政府部門對于披露制度的需求比例如圖7所示，被調研者對于加大財政補貼的需求最高，占比為87.50%。結合對主管部門的調研可知，目前重慶市在能耗統計和公示方面的專項資金額度有限，因而導致統計、公示工作難以高效有序進行。

圖7 政府部門披露制度需求調研比例

4) 缺乏復核機制。

根據圖5，被調研者認為披露制度管理程序中缺少數據審核環節是主要障礙之一，占比為63.22%，其中，政府部門作為審核的主要責任部門，選擇該項的比例達81.25%。完整規范的統計工作應包括資料的收集、審核、報送、分析等過程，而目前重慶市尚未建立有效的復核機制。統計數據的準確性還得不到有效的保證。同時統計數據分析工作專業性強，目前重慶市也缺少相應專業人員開展復核工作。

3.2.3缺乏完備的技術措施與專業人員

在披露制度推行的主要障礙調研中，選擇數據來源不充分的被調研者比例僅次于制度法規不完善，占比為51.72%，同時還存在能源計量設備不足及基層統計人員的專業性不夠等問題，說明重慶市目前在數據統計、填報、審核的過程中存在較多問題。結合圖6可以發現，目前重慶市的能耗統計與能耗、能效的公示主要依靠人力手動統計、填報。在對建設主管部門的調研中發現，重慶市絕大部分中小型公共建筑和居住建筑沒有樓棟的電力、熱力、燃氣的消耗計量裝置，采用面積分攤法填報能耗數據，或者人工入戶抄表，影響統計工作的效率和準確性。此外，重慶市安裝分項計量和能耗監測設備的建筑也僅有400余棟，其余建筑無法獲得實時或分項數據。

3.2.4披露意識不強

根據調研結果，披露制度推行主要障礙中，披露意識不強的選擇比例約為1/3。對被調研者所在行業的能耗與能效信息披露范圍進行調研發現(如圖8所示)，進行全社會披露的比例僅為18.39%，主要的披露方式則為通過政府管理部門統計并在政府內部公示和行業內部公示。結果表明，目前多數利益相關者對于數據的披露存在顧慮，或認為沒有公示的意義。

圖8 能耗信息披露范圍調研不同行業比例

對披露顧慮進行進一步有針對性的調研發現，比例最高的是企業信息的暴露顧慮，占62.07%(如圖9所示)，且不同行業的比例相近。其中，除信息安全以外，政府部門更擔心工作強度的增加，節能公司和設計單位則更擔心信息披露會涉及經濟利益。利益相關者披露意識不強，一方面是由于披露制度不健全，對于各利益相關方的保障不健全；另一方面是除政府外的利益相關方參與度低，難以直接感受到披露制度帶來的利益與優勢，從而造成誤解。

圖9 披露顧慮調研比例

4 解決措施

根據調研分析結果，重慶市的能耗與能效披露制度的推行障礙可總結為制度、運行、技術、意識及市場五方面問題。針對以上問題，提出如下解決措施。

4.1 建立專門、統一的披露制度

雖然我國在法律法規中有對建筑能耗和能效信息披露的要求，但總體來看比較分散，相關要求也比較寬泛，沒有出臺具體的細則，地方政策也未強制要求進行能耗與能效披露。因此，當前重慶市公共建筑能耗和能效信息披露的主要問題及障礙之一是政策問題，缺乏統一的強制性披露政策與指導細則，以及缺乏完善的管理體系。因此，目前的能耗及能效披露信息，不能推動節能潛力的挖掘，也不能形成有效的節能改造市場。

因此，為推動披露工作的推進，應建立專門的公共建筑能耗和能效信息披露制度，制定建筑能耗和能效信息披露實施的管理、技術細則，包括數據獲取方法、數據分析、審計實施、獎罰細則等，以及披露主體、披露內容、披露頻率、披露位置等各方面內容。使用行政及政策手段，推行對部分公示主體的強制性能耗和能效信息披露政策，著重于建筑使用階段的披露要求，且針對不同行業、不同利益相關者有針對性地調整，使公示效果達到最佳。

4.2 完善披露管理機制

建立不同部門的聯動機制，是公共建筑能耗和能效信息披露工作高效、可靠完成的基礎。聯合住房城鄉建設、機關事務、發展改革、教育、衛生、旅游、商業、電力、燃氣、熱力等多部門，保障統計工作的有效實施。同時完善不同政策間的協調機制，考量披露政策與其他政策間是否存在沖突點，從而促進不同政策的協調進行。能耗和能效信息披露還應該與公共建筑節能5項制度有機結合起來，在公示的基礎上，對建筑進行能耗統計、能源審計、能效定額、超定額加價制度整合銜接，形成長效發展機制。

建立有效的獎罰機制，多種政策手段相互配合、相輔相成且互為補充，增強披露制度的可持續性和可操作性。政府加強對能耗和能效信息披露的監管及懲罰措施，對不遵守政策的行為進行警告、罰款或通報批評，督促建筑業主按照政策規定及時上報及公示能耗和能效數據。同時，對于積極公示并得到較好節能效果的建筑予以獎勵，并在公共建筑節能改造補貼、改造項目融資等方面給予相應的政策傾斜，完善披露制度。因此，實施中應增加公共建筑能耗和能效信息披露專項資金，保障政策有序實施。

建立完善的復核機制，對上報的數據進行復核，確保上傳數據的準確性，減少因工作人員操作失誤和因數據超額、數據作假而引起的數據錯誤，并對故意誤報、篡改數據的公示主體進行相應的懲罰。

4.3 建立專項資金，納入政府工作經費支持

建立專項資金，納入政府工作經費支持，加大對建筑信息、能耗信息統計及能效標識等相關工作的財政投入。對于應納入強制公示范圍但基礎能源計量設備不完善的建筑給予資金支持，安裝設備，加大公共建筑能源監測平臺建設，將更多建筑納入平臺中。

4.4 加強宣傳教育，提高披露意識，給予專業技術支持

加強對公眾的宣傳教育，包括公共建筑能耗與能效信息公示的意義、相關的基礎知識，以及政策方面對公示主體信息安全保護的措施，從而提高社會關注度，解決對信息泄露的顧慮問題。

引進建筑節能、數據分析等專業人才，負責公共建筑能耗和能效信息披露制度的技術指導。定期對能耗統計的相關人員進行專業培訓，定期對公示的數據進行深入分析，在各行業的大方向上予以專業指導。

4.5 完善市場機制

公共建筑能耗和能效信息披露的初衷是發現節能潛力，提升建筑業主改造動力，推動形成自發性節能改造市場[13]。而目前，由于制度不完善，實施改造項目缺少自發動力。民眾及建筑業主對建筑能耗及能效的關注度并不高，對于建筑業主來說，建設與運營分離、財務實報實銷，同時改造費用高昂，但改造帶來的實際經濟利益數據難以獲得。因此業主往往缺乏主動進行節能改造的動力，造成市場缺失。

因此，在披露意識和信息安全方面，應對業主、民眾等進行節能宣傳，培養節能意識。對披露信息的使用范圍進行限制，對于濫用相關信息達到不正當目的的行為追究其法律責任，保障業主的信息安全，消除披露顧慮。在促進市場方面，政府應對高能耗建筑節能改造給予改造指導和財政補貼，積極促進高能耗建筑的節能改造。同時開展能效對標，讓建筑業主及能源管理者直觀地了解建筑能效水平，進而通過對標高能效建筑，激發自主改造動力。同時，引入第三方機制，通過政府授權第三方機構對建筑進行評測評估，并將評測結果進行公示，從而充分調動生產商、建設單位等作為市場責任主體的積極性，促進建筑節能市場化運作。

5 結語

公共建筑能耗與能效信息披露的目的是通過政策干預的方式，提高公共建筑能效，強化政府與業主的披露意識，并促進建筑節能的市場化發展。能耗與能效披露制度的完善能減少信息的不對稱性，保障利益相關者的知情權。因此，應該不斷完善披露制度，加大資金投入，加強技術支持，營造良好的市場環境，從而達到建筑節能的最終目的。