余泥渣土受納場選址困境與實踐思路初探

朱安然 潘歐妮

(1.東南大學(xué)建筑學(xué)院，江蘇 南京 210096; 2.深圳市蕾奧規(guī)劃設(shè)計咨詢股份有限公司，廣東 深圳 518049)

0 引言

余泥渣土本是廣東省環(huán)境衛(wèi)生管理部門規(guī)定術(shù)語，國內(nèi)其他城市大多稱其為渣土、余土、工程棄土等，經(jīng)常與建筑垃圾、建筑廢棄物等概念混淆。2004年建設(shè)部在《市容環(huán)境衛(wèi)生術(shù)語標準》中將渣土的概念首次學(xué)術(shù)化，規(guī)定“對各類建筑物、構(gòu)筑物、管網(wǎng)等進行建設(shè)、鋪設(shè)、拆除、改造及對地基進行開挖等建筑過程中所產(chǎn)生的垃圾”為建筑垃圾。而深圳市出于歷史習(xí)慣在城市管理中仍沿用余泥渣土這一稱呼。根據(jù)《深圳經(jīng)濟特區(qū)余泥渣土管理辦法》，余泥渣土是指建設(shè)工程和修繕、裝修工程所產(chǎn)生的建筑垃圾和余土。

深圳市余泥渣土處理情況大致可分為三個階段：

1)平衡期(2000年以前)，由于填海造陸和“三通一平”的土地平整工作，社會自發(fā)完成余泥渣土的排放平衡；

2)壓力期(2000年—2008年)，填?；顒邮艿较拗?，城市大部分低洼地形已被填平，工程排放土方量劇增導(dǎo)致原有平衡被打破，深圳市開始設(shè)立少量受納場。此時問題初現(xiàn)，城市規(guī)劃部門卻未能為長遠計，導(dǎo)致隨后余泥渣土排放問題不斷加??；

3)困境期(2008年以后)，由于一系列大型城市建設(shè)包括軌道交通工程的全面啟動、市政道路大面積改造等，僅有的幾處受納場庫容量相繼告急而新的受納場建設(shè)遲遲無法推進。近幾年，在深圳市持續(xù)大力推進各類城市更新項目的同時，惠州、東莞等周邊城市逐漸不再愿意承接深圳市的廢棄余泥渣土，余泥渣土排放問題愈演愈烈，成為城市高質(zhì)量發(fā)展追求下空間治理的一顆“定時炸彈”。

1 余泥渣土問題應(yīng)對過程回顧

深圳市針對余泥渣土受納場最為系統(tǒng)、全面的專項規(guī)劃是2012年頒布的《深圳市余泥渣土受納場專項規(guī)劃(2011—2020)》(以下簡稱《受納場專項規(guī)劃》)。2008年后，大量市政工程帶來的余泥渣土流向無經(jīng)營資質(zhì)、隨意圈地的民間受納場，影響污染了一批水源地、農(nóng)林地等。在此背景下，該規(guī)劃系統(tǒng)分析了深圳市余泥渣土產(chǎn)生、處理現(xiàn)狀，不僅提出包含46座陸域受納場和5座填海區(qū)在內(nèi)的布局規(guī)劃，合計新增庫容1.7億m3，還包括對日本、新加坡等國的余泥渣土處理經(jīng)驗分析與管理體制的研究。然而，《受納場專項規(guī)劃》中提出的46處備選場址后來幾乎全部被放棄，僅下圍嶺和白花兩處選址進入后續(xù)討論。2015年深圳市發(fā)生12·20光明紅坳受納場重大滑坡事故，滑坡主要原因為渣土受納場堆積量大、堆積坡度過陡,導(dǎo)致失穩(wěn)垮塌。有關(guān)部門對于受納場的選址愈加審慎，加之生態(tài)安全格局相關(guān)要求與一系列土地征轉(zhuǎn)與民間沖突問題，受納場規(guī)劃建設(shè)工作一直推進困難。

之后深圳市規(guī)劃和國土資源委員會(市海洋局)又相繼編制了《擬近期重點實施受納場研究》《深圳市擬近期重點實施余泥渣土受納場專題研究(2016)》等，對原46處選址進行刪補，重新提出11處年度擬重點建設(shè)受納場。但由于受納場備選場址情況一直在變化，規(guī)劃建設(shè)條件不充分，直到2018年也未有項目落實。

2018年1月，《深圳市住房和建設(shè)局關(guān)于印發(fā)進一步加強我市建筑廢棄物處置工作若干措施的通知》中提出2018年年底前，坪山區(qū)碧嶺、龍崗區(qū)大元坑、大鵬新區(qū)三溪、坪地高橋、龍華區(qū)犁頭山共5處受納場應(yīng)建成投入使用。2018年7月發(fā)布的《深圳市2018年度余泥渣土受納場實施規(guī)劃》(以下簡稱《2018受納場實施規(guī)劃》)在這5處場址之外，又新增光明新區(qū)白花、龍崗區(qū)六聯(lián)、南山區(qū)下圍嶺三處作為年度擬重點實施項目。

同時，為提倡源頭減量和推進建筑廢棄物綜合利用，深圳市住建局于2017年12月發(fā)布了《深圳市建筑廢棄物綜合利用激勵辦法》(征求意見稿)[3]，2018年深圳市土方交換與建筑廢棄物綜合利用產(chǎn)品信息發(fā)布平臺上線運行。雖然深圳市一直致力于解決余泥渣土問題，然而從實際推進情況來看，以上提及的備選場址很有可能大部分無法落實，以致規(guī)劃設(shè)計單位陷入不斷重復(fù)勘察—選址—被否定—重勘察—重選址的循環(huán)過程。

2 選址困境

2.1 選址方法局限與規(guī)劃短視問題

目前國內(nèi)對于鄰避設(shè)施的選址方法主要有傳統(tǒng)區(qū)位理論指導(dǎo)下的選址方法、鄰避設(shè)施P中位和P中心選址方法、多準則決策選址方法和動態(tài)分析選址方法等，呈現(xiàn)出多學(xué)科參與的特點[4]。經(jīng)濟、計算機、數(shù)學(xué)學(xué)科研究者主要關(guān)注選址的函數(shù)模型構(gòu)建，善用層次分析法、模糊綜合評價法等，以實現(xiàn)污染最小化、公共影響最小化等目標[5,6]；社會學(xué)、公共管理學(xué)科研究者比較重視鄰避設(shè)施選址中的利益博弈、公共參與機制與政策改進等[7,8]；環(huán)境科學(xué)、工程學(xué)科研究者較為關(guān)注場地適宜性評價、安全性評價以及后續(xù)施工中的技術(shù)問題[9,10]。

而具體的鄰避設(shè)施布局規(guī)劃涉及到空間使用，屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的職責(zé)。但由于規(guī)劃短視，大部分城市在工業(yè)化快速發(fā)展階段缺乏關(guān)于此類設(shè)施布局規(guī)劃的系統(tǒng)指導(dǎo)[11]，緊俏的土地資源首先滿足能夠促進城市經(jīng)濟發(fā)展的用地類型需求，導(dǎo)致此類設(shè)施的選址限制條件越來越多。一方面，從運輸方便的角度，余泥渣土受納場不應(yīng)離城市建城區(qū)太遠，距離越遠則大型渣土車途經(jīng)的城市道路越多，安全隱患越大；另一方面，鄰避設(shè)施本身具有強負外部性，其選址在實踐中面臨的社會經(jīng)濟背景復(fù)雜，城市內(nèi)大部分區(qū)域并不適合選址。最終往往是從一批有問題的場址中勉強擇出一個缺陷稍小的作為結(jié)果，難免造成選址與周邊已建設(shè)用地性質(zhì)沖突。

2.2 歷史遺留問題

《2018受納場實施規(guī)劃》中指出，深圳市規(guī)劃受納場建設(shè)推進困難的原因主要有水源保護、征地拆遷、項目選址沖突、臨近環(huán)境敏感點、經(jīng)過村道對村民生活產(chǎn)生影響等眾多歷史遺留問題。深圳市在應(yīng)對余泥渣土問題期間對規(guī)劃選址的一再變更也使社會界對規(guī)劃的前瞻性與科學(xué)性產(chǎn)生質(zhì)疑，催化民間矛盾。

2.3 多部門利益沖突問題

從渣土排放的物料平衡與運距合理的角度出發(fā)，余泥渣土受納場的布局規(guī)劃應(yīng)在市域范圍內(nèi)盡量均衡分布，指標分攤到各區(qū)。然而由于這類鄰避設(shè)施帶來的粉塵揚灰、噪聲污染、水土流失及一系列破壞市容的負面影響，各街道部門往往不希望受納場建在自己轄區(qū)范圍內(nèi)。在對多個備選場址征求意見時，各部門過于強調(diào)自己轄區(qū)內(nèi)備選場址的缺陷，以求選址在別處。當備選場址占用某些預(yù)留用地時，還需通過土地置換等手段進行補償。這類利益沖突問題使受納場選址懸宕，后續(xù)環(huán)境影響評估、安全評估等工作均無法展開。然而須知，在深圳市土地極度緊張的情況下，完美的選址不會存在。如何實現(xiàn)各部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一、協(xié)作克服選址缺陷，基于多元利益方的訴求建立一套管理與運行受納場的機制是難點。

3 大鵬新區(qū)余泥渣土受納場選址實踐

3.1 項目背景

2018年年底，由于未能通過環(huán)境影響評估，原大鵬新區(qū)三溪受納場選址作廢，選址工作重新展開。

大鵬新區(qū)位于深圳市東南部大鵬半島，山海資源極佳，生態(tài)多樣性豐富。新區(qū)與惠州接壤，轄區(qū)陸域面積295 km2，下轄葵涌、大鵬、南澳三個街道，常住人口15.29萬人。近幾年由于壩光國際生物谷、生命科學(xué)產(chǎn)業(yè)園和海洋生物產(chǎn)業(yè)園等項目的建設(shè)，余泥渣土產(chǎn)生量迅速增長。新區(qū)雖遠離深圳市主要建城區(qū)且人口較少，但選址限制條件諸多。除了已劃定約146 km2的市級自然保護區(qū)范圍外，新區(qū)內(nèi)還有中石油深圳LNG外輸管線等國家天然氣能源應(yīng)急保供項目和大亞灣核電站等項目。

3.2 選址原則與技術(shù)路線

《受納場專項規(guī)劃》中提出的選址原則與比選要素是本次選址的重要參考，以選址中存在的諸多限制條件為突破口，采用逆向排除的方式進行逐步篩選(見圖1)。

以大鵬新區(qū)行政管轄區(qū)為排查范圍，首先排除強制性條件，即嚴禁建設(shè)的各類保護范圍，得到一批備選場址。再通過地圖、相關(guān)規(guī)劃文件等對這些備選場址的條件做橫向?qū)Ρ?，篩除不符合選址原則的場址，得到下一步比選方案。此時可供選擇的場址數(shù)量已大幅縮小，在可逐一踏勘、調(diào)查的時間精力范圍之內(nèi)?，F(xiàn)場踏勘后，初步評估這些場址的安全性，核查其土地權(quán)屬及后續(xù)需辦理的相關(guān)用地手續(xù)等，得出初步方案并征求各部門意見。根據(jù)反饋信息決定是否有必要進行二次重排查，重排查仍在備選場址中進行。最終提出選址推薦方案及保障措施與實施管理建議。在后續(xù)的建設(shè)管理工作中，還需對推薦方案進行環(huán)境影響評估、安全性評估、規(guī)劃設(shè)計等，應(yīng)明確各部門職責(zé)與運營模式，在受納場庫容量用盡封場后進行必要的生態(tài)修復(fù)工作。

3.3 選址過程

基于以上技術(shù)路線，在強制性條件排除階段，主要排除城市建城區(qū)、水源保護地等藍線區(qū)域、大鵬半島自然保護區(qū)范圍、基本農(nóng)田、橙線區(qū)域(見圖2)。

強制性條件排除后共得到48處備選場址(見圖3)。這些備選場址仍然存在交通可達性較差、離居民點過近、面積不足、地形過于狹長而不適宜填埋、場地上已有開發(fā)項目或有用地意向等問題。經(jīng)過分析與篩選，進一步排查出五個比選方案。在實地踏勘時還需進一步評價可建設(shè)適宜性，核查周邊道路環(huán)境與場地內(nèi)容(如高壓走廊、綠道等)，并針對不同地形特征選擇合適的填埋方式(見圖4)，粗略計算場地庫容量，核查用地權(quán)屬及土地利用總體規(guī)劃中的用地性質(zhì)，以選出相對較適宜的場址。

4 討論與展望

1)從深圳市應(yīng)對余泥渣土排放問題的歷程看，早期的規(guī)劃短視是當前受納場選址困境的直接原因。對于該類臨時性市政基礎(chǔ)設(shè)施，國內(nèi)大部分中小城市均缺乏相應(yīng)的專項規(guī)劃與管理機制。建議各城市及早核算自身余泥渣土等建筑垃圾的處理能力，根據(jù)城市發(fā)展情況預(yù)估產(chǎn)生量，在下一輪城市總體規(guī)劃修編、國土空間規(guī)劃編制階段作出部署安排。

2)余泥渣土具有可持續(xù)利用價值，通過泥沙分離技術(shù)等生產(chǎn)的非燒結(jié)余土制品(實心磚、透水磚等)在工程中能良好使用[12]。建議同時開展建筑廢棄物綜合利用場試點選址工作，并與余泥渣土受納場結(jié)合設(shè)置，將可用的渣土資源就地重制利用，提高效率，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3)多個學(xué)科對于鄰避設(shè)施選址問題均有關(guān)注，目前規(guī)劃學(xué)界在此方面研究相對薄弱，鮮少看到從規(guī)劃設(shè)計、規(guī)劃機制、公共政策屬性等角度針對具體選址案例的分析。鄰避設(shè)施的選址方法不能等同于一般公共服務(wù)設(shè)施，后者基于GIS地理信息平臺的可達性分析、網(wǎng)絡(luò)分析、引力模型等布局規(guī)劃方法已相對成熟，而鄰避設(shè)施選址在實踐中面臨復(fù)雜的社會經(jīng)濟背景，對這一類問題還需要更深度的理論構(gòu)建，不斷突破目前選址方法的局限性。