歐盟一攬子氣候立法與政策提案，對(duì)航運(yùn)業(yè)影響幾何？

中國船級(jí)社 孫 峰 林正錦 常圣岱

2021年7月14日，歐盟委員會(huì)正式發(fā)布一攬子立法與政策提案(“Fit for 55”)，旨在確保2030年歐盟溫室氣體（下稱“GHG”）排放量比1990年水平至少減少55%?！癋it for 55”共包含14個(gè)立法與政策提案，涉及氣候、能源、土地使用、運(yùn)輸和稅收領(lǐng)域，涵蓋航空、海運(yùn)、汽車、建筑等行業(yè)。這些提案相互關(guān)聯(lián)，力求在定價(jià)、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和支持措施之間達(dá)成平衡。

其中，有7個(gè)提案與航運(yùn)業(yè)相關(guān)。（見表 1）

表1

這7個(gè)提案涉及航運(yùn)業(yè)的內(nèi)容都有哪些？它們將對(duì)航運(yùn)業(yè)產(chǎn)生什么樣的影響？下一步走向如何？航運(yùn)業(yè)又該如何應(yīng)對(duì)？讓我們帶著這些問題來一探究竟。

歐盟排放交易體系（EU ETS）指令修訂

1、總體情況

歐盟修訂EU ETS指令旨在與其2030年氣候目標(biāo)（減排55%）相匹配，實(shí)現(xiàn)2030年ETS覆蓋行業(yè)的GHG排放量比2005減少61%。這主要通過減少配額發(fā)放、強(qiáng)化“市場穩(wěn)定儲(chǔ)備”機(jī)制、進(jìn)一步擴(kuò)大ETS覆蓋范圍等手段來實(shí)現(xiàn)。其中，航運(yùn)業(yè)擬被納入現(xiàn)有ETS，建筑業(yè)和道路運(yùn)輸業(yè)擬設(shè)立單獨(dú)的ETS，運(yùn)行幾年后評(píng)估并入現(xiàn)有ETS的可能性。

2、航運(yùn)業(yè)納入EU ETS要點(diǎn)

◆ 適用范圍

◎ 5000GT以上船舶（所有船旗）；

◎ 歐盟內(nèi)部航段+歐盟外部航段（從非歐盟港口到歐盟港口或從歐盟港口到非歐盟港口）的50%+?？繗W盟港口期間的CO2排放。

◆ 配額總量

◎ 指令實(shí)施后，在EU ETS現(xiàn)有總配額基礎(chǔ)上增加海運(yùn)配額（約9000萬噸CO2） 。

◎ 配額轉(zhuǎn)讓、清繳和注銷、處罰和登記。

◎ 與其他行業(yè)相同，需購買排放配額。

◆ 過渡期

◎ 設(shè)置三年過渡期（2023-2025年），參與碳市場的航運(yùn)企業(yè)每年按照其實(shí)際排放量的20%、45%、70%的比例清繳碳配額，2026后起需完成100%履約。

例如： 假設(shè)A公司2023年排放100萬噸CO2，只需購買20萬噸CO2配額，2024年同樣排放100萬噸CO2，需購買45萬噸CO2配額，以此類推，2026年須全額購買配額。

◆ 實(shí)施流程

與目前的海運(yùn)MRV條例（2015/757）的實(shí)施流程類似，排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告、驗(yàn)證按經(jīng)修訂的海運(yùn)MRV條例以及相關(guān)實(shí)施條例開展。同時(shí)，為適應(yīng)EU ETS，增加了針對(duì)性條款，主要包括對(duì)航運(yùn)公司管理當(dāng)局的認(rèn)定、向管理當(dāng)局提交經(jīng)核查的公司累計(jì)排放數(shù)據(jù)、對(duì)未能清繳足夠配額的公司及旗下船舶采取罰款、驅(qū)逐、禁入、滯留等措施。

3、影響分析

◆ 對(duì)IMO立法的影響

全球碳排放交易市場的快速推進(jìn)和歐盟的新立法舉措無疑會(huì)加快IMO GHG減排中期措施的審議進(jìn)程，也會(huì)更加凸顯碳排放交易在市場機(jī)制中的位置。

◆ 對(duì)國際航運(yùn)業(yè)的影響

EU ETS覆蓋的5000總噸及以上的國際航運(yùn)船舶約占全球船隊(duì)規(guī)模的38%，預(yù)計(jì)將有12400～15000艘船舶和2000～2500家公司受到影響，其中50%的公司在第三國。中國、印度、日本、新加坡、韓國、美國、英國等12個(gè)國家受到的影響最大。

按照波羅的海航運(yùn)公會(huì)（BIMCO）測(cè)算，如果歐盟不發(fā)放免費(fèi)配額，假設(shè)每噸碳價(jià)區(qū)間為25～60歐元，2019年進(jìn)出歐盟的油、散、集三大船型預(yù)計(jì)需要支付15～35億歐元費(fèi)用。按照國際獨(dú)立油輪船協(xié)會(huì)（INTERTANKO）測(cè)算，如果歐盟不發(fā)放免費(fèi)配額，2019年所有船舶預(yù)計(jì)需要支付34億歐元，3771艘油輪需要支付7億歐元，每艘約合20～80萬歐元。

◆ 對(duì)我國航運(yùn)業(yè)的影響

據(jù)MRV首次年報(bào)統(tǒng)計(jì)，在2018年歐盟水域內(nèi)航行以及進(jìn)出歐盟水域船舶中，中國船東擁有的船舶總噸位占5%，與挪威、丹麥船東總噸位相同，并列第5位；如果加上香港約占8%，與德國持平為第3位。在非歐盟旗國家中，中國排在日本、新加坡之后列第3位，共涉及128家中國航運(yùn)公司赴歐航線，主要涉及散貨船和集裝箱船運(yùn)輸。

一旦實(shí)施該機(jī)制，將會(huì)增加赴歐航線運(yùn)輸成本和公司的管理成本，進(jìn)而增加我國對(duì)歐盟進(jìn)出口的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，降低市場競爭力。我國到歐盟航線的距離要大于美國、東盟、印度等主要商業(yè)競爭對(duì)手的航線距離，同等技術(shù)條件下，碳排放量更高。雖然船舶能效的提高有助于CO2減排，但隨著未來碳價(jià)格進(jìn)一步攀升，費(fèi)用或?qū)⒋蠓黾印?/p>

◆ 對(duì)國際貿(mào)易的影響

歐盟委員會(huì)已充分考慮到航運(yùn)公司可能會(huì)通過縮短境外航段等方法來減少清繳的配額，因此在立法提案中特別指向了MRV條例的“靠港（port of call）”定義，即僅限于裝卸貨和上下旅客，加油、補(bǔ)給、修理、港口外過駁、躲避惡劣天氣等不被視為“靠港”。

即便如此，航運(yùn)公司仍有可能通過在歐盟境外增加1次靠港、采取5000GT以下小船轉(zhuǎn)運(yùn)等方式規(guī)避新規(guī)，甚至調(diào)整航線，從而改變國際貿(mào)易的格局。

歐盟海運(yùn)燃料（FuelEU Maritime）條例

1、總體情況

全名為《歐洲議會(huì)和理事會(huì)關(guān)于航運(yùn)業(yè)使用可再生和低碳燃料及修訂2009/16/EC指令的條例》，屬于新立法提案。按照歐盟委員會(huì)交通運(yùn)輸專員瓦莉安（V?lean）的說法，該立法倡議在航運(yùn)業(yè)尚屬首次，歐盟是領(lǐng)跑者。

該條例旨在限制抵達(dá)、停留、駛離歐盟成員國港口的船舶使用的能源的溫室氣體（GHG）強(qiáng)度，強(qiáng)制在港船舶使用岸電或零排放技術(shù)，以推動(dòng)可再生和低碳燃料以及替代能源在歐盟海運(yùn)領(lǐng)域的使用。

2、條例要點(diǎn)

◆ 適用范圍

適用于5000GT以上船舶（所有船旗），歐盟內(nèi)部航段、歐盟外部航段（從非歐盟港口到歐盟港口或從歐盟港口到非歐盟港口）的50%以及?？繗W盟港口期間的能源使用。

條例針對(duì)船用能源的全生命周期GHG排放，包括能源生產(chǎn)、運(yùn)輸、分配和船上使用的溫室氣體影響，納入的GHG為船舶向大氣中釋放的二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)和氧化亞氮(N2O)。

◆ 船上使用能源要求

以歐盟在后續(xù)立法程序中確定的2020年參考值為基線，船舶使用能源的年平均GHG強(qiáng)度限值按如下比例分階段折減：

- 2025年1月1日起：-2%;

- 2030年1月1日起：-6%;

- 2035年1月1日起：-13%;

- 2040年1月1日起：-26%;

- 2045年1月1日起：-59%;

- 2050年1月1日起：-75%。

條例還規(guī)定，自2030年1月1日起，?？繗W盟成員國港口的集裝箱船和客船所有用能必須來自岸電。?？繒r(shí)間少于2小時(shí)、使用燃料電池、純電動(dòng)、船上風(fēng)力和太陽能發(fā)電等零排放技術(shù)、無法連接岸電、應(yīng)急等特殊情形除外。自2035年1月1日起，一個(gè)報(bào)告年內(nèi)由于港口連接設(shè)施不足以及不兼容導(dǎo)致無法連接岸電的例外情形不得超過5次。

◆ 實(shí)施流程

總體流程與目前的海運(yùn)MRV條例（2015/757）類似，但具體內(nèi)容差異較大，主要包括公司記錄的每艘抵達(dá)或駛離成員國管轄港口船舶每段航程的有關(guān)信息、驗(yàn)證方承擔(dān)計(jì)算年均GHG強(qiáng)度、船舶“合規(guī)余額（compliance balance）”、罰款金額等職責(zé)、船舶通過余額轉(zhuǎn)移或聯(lián)合池（pool）方式合規(guī)、簽發(fā)FuelEU符合證書、對(duì)未持有效的FuelEU符合證書的船舶采取罰款、驅(qū)逐、禁入、滯留等措施。

◆ 罰金用途

罰款收入擬分配給EU ETS指令框架下的“創(chuàng)新基金”，用于激勵(lì)能源部門生產(chǎn)更多的可再生和低碳海運(yùn)燃料，加快推動(dòng)港口基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和岸電的部署，并支持歐洲最具創(chuàng)新性的船舶減排技術(shù)的開發(fā)、測(cè)試和推廣。

3、影響分析

該條例對(duì)IMO立法進(jìn)程、國內(nèi)外航運(yùn)業(yè)、國際貿(mào)易的影響與EU ETS指令類似。然而，該條例對(duì)航運(yùn)業(yè)的影響在廣度和深度上都將超過EU ETS。

首先，該條例具有創(chuàng)新性，對(duì)船用能源全生命周期GHG強(qiáng)度立法在航運(yùn)業(yè)尚屬首次，或?qū)⒁l(fā)連鎖反應(yīng)。

其次，嚴(yán)格的GHG強(qiáng)度限值和連接岸電要求將影響船東對(duì)新造船的選擇，同時(shí)還會(huì)影響到船用燃料生產(chǎn)和供應(yīng)環(huán)節(jié)，對(duì)整個(gè)船用能源價(jià)值鏈產(chǎn)生顛覆性的深遠(yuǎn)影響。

再次，可能會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)航運(yùn)公司聯(lián)營模式的發(fā)展，通過降低空載航程、提高船舶利用率等手段提升經(jīng)濟(jì)效益，從而改變現(xiàn)有航運(yùn)業(yè)的運(yùn)營模式。

此外，該條例與EU ETS指令修訂同時(shí)實(shí)施需要協(xié)調(diào)MRV實(shí)施過程，否則容易出現(xiàn)重復(fù)報(bào)送數(shù)據(jù)問題，增加航運(yùn)公司的管理負(fù)擔(dān)。而且，船上使用能源部分與EU ETS的計(jì)算存在重疊，航運(yùn)公司面臨雙重交費(fèi)的可能。

關(guān)于建立碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）的條例

該條例對(duì)航運(yùn)業(yè)暫無直接影響，主要影響中國出口歐盟的產(chǎn)品，但其對(duì)國際貿(mào)易格局和國際航運(yùn)業(yè)的潛在影響不可忽視。

1、總體情況

歐盟擬推行的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制主要目標(biāo)是確保進(jìn)口產(chǎn)品與本土產(chǎn)品承擔(dān)同等的碳排放成本，避免因歐盟境外國家的氣候目標(biāo)與歐盟不同步而導(dǎo)致碳泄漏，同時(shí)逐步替代EU ETS中的免費(fèi)配額。

2、覆蓋范圍

涵蓋電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個(gè)領(lǐng)域原材料進(jìn)口產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的直接排放。

3、分階段實(shí)施

◎ 2023-2025年為過渡階段，所涵蓋領(lǐng)域的產(chǎn)品僅需履行每季度排放報(bào)告義務(wù)，不征收任何費(fèi)用。

◎ 從2026年開始，進(jìn)口申報(bào)者需購買CBAM證書。將對(duì)已經(jīng)實(shí)施碳定價(jià)和碳市場的國家設(shè)置相應(yīng)的免除或抵扣政策。

CBAM證書為電子格式，對(duì)應(yīng)產(chǎn)品生成過程中產(chǎn)生的1噸CO2排當(dāng)量，由成員國主管當(dāng)局出售給申報(bào)者，價(jià)格由歐盟委員會(huì)按EU ETS配額的每周平均價(jià)計(jì)算。申報(bào)者每年清繳一次CBAM證書，如果3月31日前無法足額清繳，將實(shí)施與EU ETS指令同樣的罰款，同時(shí)仍需承擔(dān)清繳義務(wù)。

4、影響分析

目前看來，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制目前最有可能影響到中國出口歐盟的產(chǎn)品為鋼鐵和鋁，涉及上述5類原材料的復(fù)合終端產(chǎn)品（如船舶、汽車、機(jī)械零件、鋁制品等）和其它產(chǎn)品近期不會(huì)納入。

按照中金研究所分析，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)中國大陸經(jīng)濟(jì)的總體影響有限：對(duì)中歐兩大經(jīng)濟(jì)體GDP的負(fù)面影響分別為0.01%、0.03%；中國大陸總出口將下降0.3%，對(duì)歐出口將下降6.9%；從總出口變化來看，中國大陸受沖擊最大的三個(gè)行業(yè)依次是機(jī)械設(shè)備、金屬制品、非金屬礦物制品；從對(duì)歐出口下降的角度看，受沖擊最大的三個(gè)行業(yè)依次是機(jī)械設(shè)備、金屬制品、石油化工。

然而，如果該條例通過實(shí)施，短期內(nèi)無疑會(huì)產(chǎn)生我國產(chǎn)品國際競爭力減弱、出口貿(mào)易下滑、貿(mào)易轉(zhuǎn)移及出口格局變化、國內(nèi)減排壓力加大、整體產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險(xiǎn)增加等影響。為此，中國氣候變化事務(wù)特使解振華和生態(tài)環(huán)境部均對(duì)CBAM的有效性、正當(dāng)性、合法性和技術(shù)復(fù)雜性等方面提出質(zhì)疑，認(rèn)為該機(jī)制本質(zhì)上是一種單邊措施，無原則地把氣候問題擴(kuò)大到貿(mào)易領(lǐng)域，既違反WTO規(guī)則，也不符合《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》的原則和要求，特別是“共同但有區(qū)別的責(zé)任”等原則。

因此，從長遠(yuǎn)看，需要持續(xù)關(guān)注歐盟CBAM的發(fā)展趨勢(shì)，包括是否會(huì)考慮機(jī)電產(chǎn)品等復(fù)合終端產(chǎn)品。同時(shí)，需重點(diǎn)關(guān)注條例中明確提到未來將評(píng)估CBAM進(jìn)一步擴(kuò)展到運(yùn)輸服務(wù)領(lǐng)域的可能性。

其他提案

1、可再生能源指令的修訂

歐盟委員會(huì)提出，2030年可再生能源在歐盟能源中的比例從目前的32%提高到40%，所有成員國均需為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)努力，并提出交通運(yùn)輸、供熱和制冷、建筑和工業(yè)方面的可再生能源占比目標(biāo)。

對(duì)于交通運(yùn)輸業(yè)使用的燃料，該指令修訂提出2030年GHG強(qiáng)度降低13%的目標(biāo)，但重點(diǎn)放在道路運(yùn)輸上。在航運(yùn)、航空等難以實(shí)現(xiàn)去碳化的部門，歐盟將推動(dòng)電氣化和可再生能源及其他低碳燃料的進(jìn)一步開發(fā)和使用，包括先進(jìn)的生物燃料、合成液體和氣體燃料以及氫。

相較而言，歐盟海運(yùn)燃料條例的重點(diǎn)放在推動(dòng)船舶使用可再生能源的具體措施上，而可再生能源指令則為推動(dòng)交通運(yùn)輸業(yè)使用可再生能源設(shè)定了總體的框架和目標(biāo)。

2、能源稅指令的修訂

修訂后的能源稅指令旨在對(duì)高污染能源征收比清潔能源更高的稅，以此推進(jìn)清潔能源技術(shù)創(chuàng)新。對(duì)航運(yùn)業(yè)而言，這意味著船用化石燃料不再免稅，但考慮到在歐盟境外購買燃料的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)歐盟內(nèi)部海運(yùn)和內(nèi)河航行的客船、漁船和貨船使用的能源將征收較低的稅。

該指令規(guī)定，對(duì)于在歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEA）內(nèi)出售的、用于EEA內(nèi)航行的化石燃料，重燃料油/柴油征稅0.9歐元/吉焦（GJ），LNG/LPG在2033年 前 征 稅0.6歐 元/GJ，2033年起征稅0.9歐元/GJ。對(duì)于歐盟境外航行船舶，成員國仍可選擇保留免稅政策或征收歐盟境內(nèi)航行同等水平的稅。此外，可持續(xù)替代燃料應(yīng)在指令生效后至少10年內(nèi)免稅，包括可持續(xù)生物燃料和沼氣、低碳燃料、先進(jìn)的可持續(xù)燃料和沼氣、非生物來源的可再生燃料等。成員國還可對(duì)岸電實(shí)施免稅政策。

3、替代燃料基礎(chǔ)設(shè)施指令的修訂

歐盟委員會(huì)提議將替代燃料基礎(chǔ)設(shè)施指令改為條例，目標(biāo)是確保能夠建立覆蓋整個(gè)歐洲的替代燃料基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

就船舶而言，該條例規(guī)定了成員國增加岸電、LNG加注、其他替代燃料加注等基礎(chǔ)設(shè)施的目標(biāo)和義務(wù)，與歐盟海運(yùn)燃料條例形成互補(bǔ)。

4、“市場穩(wěn)定儲(chǔ)備”決議的修訂

歐盟設(shè)立的“市場穩(wěn)定儲(chǔ)備（MSR）”機(jī)制已于2019年1月開始運(yùn)行，其目的是通過調(diào)節(jié)年度配額拍賣量來保持市場穩(wěn)定。由于EU ETS計(jì)劃納入航運(yùn)業(yè)，MSR的修訂也給予了相應(yīng)考慮，因此對(duì)航運(yùn)業(yè)將產(chǎn)生一定影響，主要體現(xiàn)在碳價(jià)方面。

未來走向

歐盟委員會(huì)發(fā)布一攬子立法與政策提案后，隨即進(jìn)入了為期8周（7月16日至9月21日）的公開磋商，收到的反饋意見將提供給歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)參考。按照正常的立法流程，歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)將就立法提案展開談判，時(shí)間可能長達(dá)2年以上，立法生效時(shí)間可能在2023年至2025年之間。

雖然最終法律文本尚未確定，但這些提案是基于歐盟《歐洲綠色協(xié)議》《2030年氣候目標(biāo)計(jì)劃》《可持續(xù)和智能交通戰(zhàn)略》等重要文件提出的，且歐盟各機(jī)構(gòu)對(duì)于航運(yùn)業(yè)GHG減排總體方向已達(dá)成共識(shí)，不能低估歐盟推進(jìn)航運(yùn)業(yè)減排立法的決心。加之最近歐盟對(duì)IMO的GHG減排進(jìn)程已表現(xiàn)出不滿，通過單邊立法向IMO減排談判施壓并迫使IMO進(jìn)一步提升減排目標(biāo)的可能性加大。因此，業(yè)界有必要高度關(guān)注歐盟的立法進(jìn)展，盡早開展影響評(píng)估，提前做好應(yīng)對(duì)歐盟區(qū)域性立法的準(zhǔn)備。