食品安全視角下我國農(nóng)藥監(jiān)管政策的需求分析

邵宜添

(浙江財經(jīng)大學 中國政府管制研究院，浙江 杭州 310018)

0 引言

改革開放以來，我國在“谷物基本自給，口糧絕對安全”的戰(zhàn)略背景下，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，糧食產(chǎn)能不斷增強、糧食安全保障更加有力。而糧食生產(chǎn)具有的天然弱質(zhì)性決定了其需要政府的支持和保護[1]，如政府實施農(nóng)業(yè)補貼政策對農(nóng)資投入產(chǎn)生了積極影響，不僅改變了農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入要素的數(shù)量和結(jié)構(gòu)，而且影響了農(nóng)業(yè)產(chǎn)值[2-3]。2015～2019年，我國年人均糧食產(chǎn)量為476 kg，明顯高于原定400 kg的安全線(由FAO數(shù)據(jù)庫所得)。農(nóng)藥等現(xiàn)代要素投入實現(xiàn)高產(chǎn)增產(chǎn)是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)動能[4]。由于我國農(nóng)業(yè)勞動力加速向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素便成為對勞動力投入的替代，這種替代也成為中國農(nóng)業(yè)環(huán)境污染的歷史淵源[5]。農(nóng)民通過增施農(nóng)藥來規(guī)避病蟲害風險，既增加了成本，又污染了環(huán)境，同時也對食品安全帶來了威脅[6]。

我國多樣化的資源稟賦決定了農(nóng)業(yè)發(fā)展需要以高密度的現(xiàn)代要素投入來彌補耕地本體的不足。迫于14億人口糧絕對安全的壓力，我國逐漸形成了以提高單位耕地產(chǎn)能的增產(chǎn)模式。我國僅用9%的耕地養(yǎng)活了世界上近20%的人口，這一偉大成就背后會不會次生出一些發(fā)展問題？比如，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和質(zhì)量安全的關(guān)系？農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的關(guān)系？短期效益和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系？我國農(nóng)業(yè)增長伴生大量的農(nóng)藥施用[7]，如2017年我國消費的農(nóng)藥占全世界的42.9%(由FAO數(shù)據(jù)庫所得)，1990～2018年間農(nóng)藥施用量翻了2.05倍(由《中國農(nóng)藥工業(yè)年鑒》(2017年)所得)，但農(nóng)藥利用率并不高(2017年為38.8%，2015年為36.6%)(由《2018中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》數(shù)據(jù)、生態(tài)環(huán)境部土壤環(huán)境數(shù)據(jù)所得)。農(nóng)業(yè)投入品的持續(xù)、過量施用引致了嚴重的資源環(huán)境危機[8]，而環(huán)境的惡化反向威脅農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量安全，并形成負反饋循環(huán)[9]。

農(nóng)藥是指用于預防、消滅或者控制危害農(nóng)業(yè)、林業(yè)的病蟲、草及其他有害生物以及有目的地調(diào)節(jié)植物、昆蟲生產(chǎn)的化學合成或者來源于生物及其他天然物質(zhì)的一種或幾種物質(zhì)的混合物及其制劑[10]。研究發(fā)現(xiàn)，伴隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)藥施用產(chǎn)生的環(huán)境問題可能越來越突出，從而導致農(nóng)業(yè)環(huán)境績效降低[11]，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥的大量施用也是造成農(nóng)業(yè)面源污染的主要因素之一[12]。因此，政府部門須對農(nóng)藥實施相應的監(jiān)管政策。在一定意義上看，政府監(jiān)管是政府向社會提供的一種特殊公共產(chǎn)品，是對被監(jiān)管者采取的一系列行政管理和監(jiān)督行為[13]。針對我國農(nóng)藥施用現(xiàn)狀，2015年農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《到2020年農(nóng)藥施用量零增長行動方案》，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)端的農(nóng)藥施用采取了命令性監(jiān)管政策。2017年國務院修訂實施了《農(nóng)藥管理條例》，為加強農(nóng)藥施用監(jiān)管提供了強有力的法制保障。2017年，全國17個省(市)的48個市(縣)建立了0.8萬hm2以上的蔬菜、果樹、茶葉等農(nóng)藥殘留控制示范區(qū)(由《中國農(nóng)藥工業(yè)年鑒》(2017年)所得)。近年來，全國各地紛紛出臺了農(nóng)藥施用規(guī)范和監(jiān)管政策，浙江、山東、江蘇、湖南、廣東等多地實行高毒、劇毒農(nóng)藥購買實名制，其中2019年浙江就已基本實現(xiàn)農(nóng)藥實名制購買全覆蓋。2020年2月實施的《食品安全國家標準 食品中農(nóng)藥最大殘留限量》(GB 2763—2019)新標準規(guī)定了食品中483種農(nóng)藥的7107項最大殘留限量。

1 我國農(nóng)藥監(jiān)管政策的演進

通過梳理近年來中央一號文件關(guān)于農(nóng)藥和政府監(jiān)管的不同表述，可以看出各階段國家對農(nóng)藥及相關(guān)監(jiān)管政策有不同的要求，如表1所示。顯而易見，近年來的農(nóng)藥監(jiān)管政策愈加嚴格，而農(nóng)藥減量已成為我國農(nóng)業(yè)政策改革的重要方向。政府對農(nóng)藥的監(jiān)管已從基礎(chǔ)的農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)管轉(zhuǎn)向農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的全過程監(jiān)管，監(jiān)管方式和內(nèi)容已發(fā)生了根本性改變。

表1 近年中央一號文件關(guān)于農(nóng)藥及政府監(jiān)管的不同表述

為加強對農(nóng)藥的監(jiān)管，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和生態(tài)環(huán)境安全，根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》和《農(nóng)藥管理條例》的相關(guān)規(guī)定，國家陸續(xù)出臺了一系列涉及農(nóng)藥監(jiān)管的公告，逐漸撤銷了高毒農(nóng)藥的登記和生產(chǎn)許可，禁止高毒、高殘留農(nóng)藥的生產(chǎn)、銷售和施用，并限制了部分農(nóng)藥的施用范圍，如表2所示。2017～2018年期間，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部集中出臺了農(nóng)藥登記、生產(chǎn)許可、經(jīng)營許可、登記試驗、標簽和說明書等管理規(guī)定。

表2 近年國家出臺農(nóng)藥監(jiān)管的主要公告

農(nóng)藥的施用與生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)田保護、面源污染等方面都息息相關(guān)。我國長期以來一直重視對農(nóng)藥的監(jiān)管，歷年來陸續(xù)發(fā)布了一系列針對農(nóng)藥使用、農(nóng)藥污染、農(nóng)藥殘留、農(nóng)藥監(jiān)管等政策，如表3所示。可以看出，我國農(nóng)藥監(jiān)管具有很長的歷史沿革，農(nóng)藥監(jiān)管涉及多個政府部門，目前已形成了比較健全的農(nóng)藥監(jiān)管辦法。

表3 我國主要農(nóng)藥監(jiān)管政策

綜上所述，概括我國農(nóng)藥政策和政府監(jiān)管政策演進過程，大致可分為4個主要階段。我國農(nóng)藥政策導向：第一階段為禁止高毒、高殘留農(nóng)藥，第二階段為推廣高效、低毒、低殘留農(nóng)藥，第三階段為農(nóng)藥零增長，第四階段為農(nóng)藥負增長。我國農(nóng)藥監(jiān)管政策變遷過程：一是農(nóng)藥等投入品監(jiān)管，二是基層農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管，三是食品安全監(jiān)管體制改革，四是全過程食品安全監(jiān)管。因此，農(nóng)藥監(jiān)管是與我國農(nóng)情發(fā)展相適應的循序漸進的過程，當前農(nóng)藥減量監(jiān)管已成為我國農(nóng)業(yè)政策改革的重要方向。

2 農(nóng)藥減量監(jiān)管政策的理論和現(xiàn)實背景

習近平總書記在2017年中央農(nóng)村工作會議上指出，要走質(zhì)量興農(nóng)之路，實施質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略，加快實現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國的轉(zhuǎn)變。而農(nóng)藥是影響農(nóng)業(yè)質(zhì)量的一個重要因素，規(guī)范的農(nóng)藥施用可以提升農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和品質(zhì)，否則會直接或間接導致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，對人民生命健康和資源環(huán)境造成嚴重的影響。然而，長期以來，由于我國資源環(huán)境因素很難成為市場經(jīng)濟中微觀主體發(fā)展農(nóng)業(yè)的驅(qū)動力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體缺乏保護資源環(huán)境的動力，因而保護和改善資源環(huán)境似乎只是政府的責任和行為[4]。王常偉等[14](2013)研究表明，宣傳指導、種植監(jiān)管等政府介入措施，并沒有起到抑制菜農(nóng)超量施用農(nóng)藥的作用，且菜農(nóng)在超量施用農(nóng)藥的政策訴求方面存在一定的逆向選擇。2015年以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和各省市陸續(xù)出臺了農(nóng)藥零增長、農(nóng)藥減量政策。

2.1 農(nóng)藥減量監(jiān)管政策的理論需求

2.1.1 農(nóng)藥施用負外部性導致的市場失靈理論 農(nóng)藥的不規(guī)范施用是指未遵守農(nóng)藥施用說明，存在過量施用、錯誤施用、未遵守安全間隔期等情況。農(nóng)藥過量施用對水體、土壤以及周邊生態(tài)環(huán)境造成了直接危害[15-16]。農(nóng)藥規(guī)范化滯后和過密化施用導致農(nóng)產(chǎn)品不安全生產(chǎn)現(xiàn)象頻發(fā)，不僅嚴重影響了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，損壞消費者身體健康，更對生態(tài)環(huán)境造成巨大壓力[17]。另據(jù)估算，我國每年廢棄的農(nóng)藥包裝物約有32億多個，包裝廢棄物重量超過10萬t，包裝中殘留的農(nóng)藥量占總質(zhì)量的2%～5%[18]。王洪麗等[19](2016)通過調(diào)查吉林省稻農(nóng)顯示，只有49.5%的農(nóng)戶能夠做到銷毀農(nóng)藥包裝物處理。此外，農(nóng)藥的不規(guī)范施用直接加劇了食品安全風險，根據(jù)《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)推算，2011～2018年，我國農(nóng)藥因素致食源性疾病發(fā)病事件數(shù)年均33件，患病人數(shù)年均203人次，而該統(tǒng)計數(shù)值多為農(nóng)藥急性中毒，絕大部分的慢性或輕微中毒事件并未統(tǒng)計在內(nèi)。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，人民物質(zhì)生活水平得到明顯改善，食品安全意識也普遍提高[20]，消費者對農(nóng)藥殘留也更為敏感，食品安全問題造成的影響也愈發(fā)嚴重。如2015年，北京昌平被媒體曝光“草莓農(nóng)藥殘留超標”后，僅半個月時間，果農(nóng)損失2683萬元，采摘游客驟降21.33萬人。雖然我國糧食產(chǎn)量和儲量短期內(nèi)有效保障了人民口糧安全，但是從長遠來看，糧食安全水平是以嚴重的環(huán)境污染和資源消耗為代價的，其中一些做法有違市場配置資源的原則[21]。此外，農(nóng)產(chǎn)品市場良莠不齊的質(zhì)量水平及消費者缺乏質(zhì)量鑒別能力導致了規(guī)范施用農(nóng)藥農(nóng)戶的經(jīng)濟損失，并容易形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。因此，農(nóng)藥的不規(guī)范施用阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長遠進步，其負外部性更是加劇了農(nóng)產(chǎn)品市場失靈。

2.1.2 監(jiān)管缺失及執(zhí)行障礙導致的政府失靈理論 首先，農(nóng)藥施用標準缺失是導致農(nóng)藥不規(guī)范施用的重要原因。我國在農(nóng)藥施用減量控制、農(nóng)藥登記制度、施用全過程管理等方面仍缺乏明確的法律規(guī)定和具備可操作的規(guī)章制度，存在相關(guān)標準的缺失，未來仍有待細化、補充和完善[16]。有研究借鑒發(fā)達國家農(nóng)藥標準，發(fā)現(xiàn)中國稻米質(zhì)量安全與現(xiàn)實需求存在法律空缺、監(jiān)管不足等差距，需要建立和完善相應的標準體系[22]。標準的缺失加劇了農(nóng)戶對農(nóng)藥的認知缺位，而認知缺位又是造成農(nóng)藥濫用的重要原因之一[23]。如，農(nóng)村農(nóng)戶對農(nóng)藥缺乏足夠的認知，農(nóng)藥的施用主要憑借實踐經(jīng)驗和病蟲害情況而定[24]。研究表明，在農(nóng)藥施用時間、類型和劑量方面，35.26%、30.10%和28.52%的樣品分別依賴于農(nóng)民的經(jīng)驗決策，其中農(nóng)民基于生產(chǎn)經(jīng)驗的農(nóng)藥類型和劑量決策是農(nóng)藥過度施用的關(guān)鍵原因[25]。其次，農(nóng)藥監(jiān)管體系的不完善加劇了農(nóng)藥減量政策的執(zhí)行障礙。我國農(nóng)藥減量仍然存在法律法規(guī)體系不完善、監(jiān)督執(zhí)法力度不足等薄弱環(huán)節(jié)[16]。王全忠等[26](2018)基于農(nóng)戶實名制的態(tài)度與執(zhí)行障礙對農(nóng)藥購買追溯進行研究，顯示近80%的農(nóng)戶認同農(nóng)藥實名制，執(zhí)行障礙集中在農(nóng)藥經(jīng)銷商和監(jiān)管部門。當前我國農(nóng)資經(jīng)銷站點數(shù)量多、分布散和形態(tài)各異以及缺乏有效管理的行業(yè)現(xiàn)狀，為推行農(nóng)藥購買實名制管理辦法帶來了一系列可預見的執(zhí)行障礙[27]。由于農(nóng)產(chǎn)品市場存在無數(shù)供給者和需求者，農(nóng)產(chǎn)品價格自發(fā)形成。因此，無法克服農(nóng)產(chǎn)品市場劇烈波動和“檸檬市場”效應等弊端[4]，這給農(nóng)藥減量監(jiān)管政策帶來了市場競爭上的執(zhí)行障礙。因此，政府有必要制定可執(zhí)行的農(nóng)藥監(jiān)管政策并健全農(nóng)藥監(jiān)管體系，彌補監(jiān)管的缺失以及突破農(nóng)藥減量的執(zhí)行障礙。

2.1.3 具備可行條件的政府農(nóng)藥監(jiān)管理論 首先，農(nóng)藥施用未實現(xiàn)最優(yōu)生產(chǎn)函數(shù)理論，表現(xiàn)為農(nóng)藥施用與農(nóng)業(yè)增產(chǎn)呈一定的脫鉤(或解耦)關(guān)系。研究表明，2001～2014年，華東六省一市農(nóng)藥出現(xiàn)了從擴張性負脫鉤到相對脫鉤，再到絕對脫鉤的轉(zhuǎn)變[28]。研究表明，我國僅少數(shù)省域表現(xiàn)出農(nóng)藥施用和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長擴張絕對脫鉤的理想狀態(tài)[7]。叢曉男等[16](2019)研究顯示，我國農(nóng)藥施用已進入邊際報酬遞減階段，繼續(xù)增加投入量不僅無法明顯使糧食增產(chǎn)，還將產(chǎn)生嚴重的土壤污染和土地退化問題。其次，農(nóng)藥減量監(jiān)管具備政策標準和施用主體的可行條件。江東坡等[29](2019)基于歐盟生鮮水果進口的實證分析，表明歐盟農(nóng)藥殘留最大限量標準(Maximum Pesticide Residue Limits，MRLs)促進了高質(zhì)量產(chǎn)品的質(zhì)量提升速度，延緩了低質(zhì)量產(chǎn)品的質(zhì)量提升速度。齊琦等[30](2020)基于遼寧省菜農(nóng)數(shù)據(jù)的實證檢驗，表明農(nóng)戶風險感知潛變量正向影響農(nóng)戶的施藥行為響應。王全忠等[26](2018)通過對農(nóng)戶實名制態(tài)度的研究顯示，近80%的農(nóng)戶認同農(nóng)藥實名制。第三，農(nóng)藥減量監(jiān)管政策已初顯成效。隨著《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)藥管理條例》的修訂，國家不斷制定和完善食品中農(nóng)藥殘留限量標準，嚴格農(nóng)藥的管理規(guī)定。各地方也出臺相應的農(nóng)藥減量管理細則，我國農(nóng)藥總用量自2014年以后逐漸呈下降趨勢(由CCAD數(shù)據(jù)庫所得)。此外，新煙堿類、擬除蟲菊酯類、雜環(huán)類等高效、安全、環(huán)境友好的殺蟲劑得到進一步發(fā)展，市場占有率超過97%；雜環(huán)類、三唑類和甲氧基丙烯酸酯類殺菌劑品種得到快速發(fā)展，在殺菌劑市場中的覆蓋面已經(jīng)超過70%；有機磷類、磺酰脲、磺酰胺和雜環(huán)類除草劑市場占有率達到除草劑產(chǎn)量的70%以上(由農(nóng)藥工業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃所得)。

2.2 農(nóng)藥減量監(jiān)管政策的現(xiàn)實要求

2.2.1 實施農(nóng)藥減量監(jiān)管政策的主要外因 (1)農(nóng)藥施用不規(guī)范的普遍性及政府農(nóng)藥監(jiān)管的局限性。現(xiàn)階段中國農(nóng)戶在安全農(nóng)藥品種選擇、農(nóng)藥施用頻率和農(nóng)藥施用量3個方面普遍存在不規(guī)范施藥行為[31-32]。邵宜添等[24](2020)基于浙江農(nóng)村的調(diào)查顯示，50%的受訪農(nóng)民沒有嚴格遵守農(nóng)藥施用說明。童霞等[33](2014)基于江蘇、浙江473個農(nóng)戶的調(diào)研顯示，90.1%的農(nóng)戶認為農(nóng)藥的施用不會或不知道是否會殘留在農(nóng)作物上，農(nóng)戶對農(nóng)藥殘留完全不了解和了解一點的占55%。田云等[34](2015)基于湖北調(diào)查顯示，只有3.36%的農(nóng)戶選擇低于標準施用農(nóng)藥，僅59.69%的農(nóng)戶按標準施用。Huang[35](2001)和Zhang[36](2015)等的研究表明，中國水稻生產(chǎn)戶農(nóng)藥施用超過最佳經(jīng)濟施用量。王洪麗等[19](2016)調(diào)查了吉林省293戶稻農(nóng)后發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶在購買農(nóng)藥時最關(guān)注農(nóng)藥的殺蟲治病效果，只有23.67%的農(nóng)戶關(guān)注到農(nóng)藥毒性高低和安全性，52.6%的農(nóng)戶施用農(nóng)藥和除草劑時完全憑經(jīng)驗。農(nóng)村甚至出現(xiàn)很多“新自留地”現(xiàn)象，農(nóng)戶將大田里施過化肥、灑過農(nóng)藥的蔬果糧食賣到城市，而小塊“新自留地”里的“土菜”“笨果”則自己食用。姜健等[37](2017)通過對396戶菜農(nóng)進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)38.4%的菜農(nóng)會超過農(nóng)藥說明書規(guī)定施用量；而對于政府監(jiān)管，售前檢測環(huán)節(jié)中67.2%為“從不檢測”；種植監(jiān)管環(huán)節(jié)中47.5%為“無監(jiān)管”、38.4%為“偶爾監(jiān)管”；農(nóng)藥知識宣傳培訓環(huán)節(jié)中50.3%為“從不培訓”。王建華等[38](2015)認為政府宣傳、培訓活動缺失以及制度不完善是農(nóng)戶農(nóng)藥施用行為的外在因素；朱淀等[39](2014)研究認為，參加過政府(組織)舉辦的農(nóng)藥知識培訓的農(nóng)戶，其過量施用農(nóng)藥的可能性較低。此外，由于我國農(nóng)地碎片化分布、農(nóng)產(chǎn)品涉及面大、家庭式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和銷售隨機性強以及監(jiān)管力量有限等原因，政府很難對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)藥不規(guī)范施用行為進行有效監(jiān)管。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)端是保障農(nóng)產(chǎn)品安全的源頭，農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留又是造成質(zhì)量安全問題的一個重要原因。因此，實施農(nóng)藥減量監(jiān)管政策，從農(nóng)藥施用源頭來控制農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，是標本兼治的可行途徑，也是實現(xiàn)政府對食品安全有效監(jiān)管的措施之一。

(2)農(nóng)藥殘留引致消費者恐慌心理。我國農(nóng)藥工業(yè)存在企業(yè)規(guī)模小、競爭力弱、自主創(chuàng)新能力低、缺乏有效污染處理手段等問題。此外，因超量施用農(nóng)藥或未遵守安全間隔期造成農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留超標的事件時有發(fā)生。農(nóng)藥施用量不斷增長造成的食品安全問題與環(huán)境問題等負外部性受到人們越來越多的關(guān)注[14]，農(nóng)藥過量施用導致的生態(tài)污染問題及人體健康損害也引起了廣泛擔憂[40]。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化導致的農(nóng)產(chǎn)品安全問題層出不窮，經(jīng)過媒體的放大之后，引起社會公眾的恐慌，讓很多人談食色變[41]。王洪麗等[19](2016)對吉林稻農(nóng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管有87.1%的農(nóng)戶認為農(nóng)藥殘留對水稻質(zhì)量安全有影響，但并不能顯著影響農(nóng)戶在生產(chǎn)中執(zhí)行質(zhì)量安全控制行為。農(nóng)產(chǎn)品作為人民群眾生活的必需品，對于消費者來說，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況和生產(chǎn)過程中化學投入物狀況難以區(qū)分[4]，尤其是可直接食用的果蔬類農(nóng)產(chǎn)品。雖然我國各大綜合農(nóng)貿(mào)市場多設(shè)有農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留免費檢測室，但執(zhí)行一次最簡易的檢測就要花費半小時左右時間，高昂的時間成本和繁瑣的維權(quán)過程致使檢測室形同虛設(shè)。據(jù)《中國家庭農(nóng)場發(fā)展報告》(2018)顯示，2017年在糧食類家庭農(nóng)場中，農(nóng)藥施用強度小于、等于、大于周邊農(nóng)戶的農(nóng)場分別占43.52%、47.22%和9.26%，說明非糧食類農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥施用強度可能更高。類似研究也顯示，蔬菜等經(jīng)濟作物對農(nóng)藥的需求量更大[11]。因此，2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家衛(wèi)健委及國家市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布《食品安全國家標準食品中農(nóng)藥最大殘留限量》，規(guī)定了食品中7107項殘留限量，不斷強化農(nóng)藥監(jiān)管措施。

(3)假劣農(nóng)藥市場滲透及農(nóng)戶較弱維權(quán)意識要求加強政府監(jiān)管。假農(nóng)藥是指不符合國家規(guī)定，沒有正規(guī)批準文號的農(nóng)業(yè)用藥，包括以非農(nóng)藥冒充農(nóng)藥、以此種農(nóng)藥冒充他種農(nóng)藥、農(nóng)藥所含有效成分種類與農(nóng)藥的標簽、說明書標注的有效成分不符以及禁用的農(nóng)藥。劣質(zhì)農(nóng)藥是指不符合農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量標準、混有導致藥害等有害成分以及過期失效的農(nóng)藥。王全忠等[26](2018)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)戶反映自身一次或多次購買到假農(nóng)藥，在認同購藥實名制辦法的理由中，可減少買到假藥的概率達到60.45%。趙祥云[42](2020)基于西安市調(diào)研顯示，種地的農(nóng)戶經(jīng)常買到假農(nóng)藥。假、劣農(nóng)藥非但對農(nóng)業(yè)病蟲害沒有防治作用，反而可能會對農(nóng)作物的正常生長起到反向抑制的副作用。假、劣農(nóng)藥市場嚴重擾亂了正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序，雖然《農(nóng)藥管理條例》2017年修訂后，嚴格農(nóng)藥登記、生產(chǎn)、分裝、經(jīng)營、施用、出口、監(jiān)管、法律責任，以及處置假、劣農(nóng)藥等行為都有明確的規(guī)定，市場監(jiān)管部門也加大了對假、劣農(nóng)藥的檢查和處罰力度，但違法現(xiàn)象仍屢禁不止。在暴利的誘惑下，不法農(nóng)藥生產(chǎn)廠家和經(jīng)營者罔顧法律和道德底線，鋌而走險，通過制假售假等途徑進行非法牟利。此外，由于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要集中在農(nóng)村，而真正從事田間勞作的農(nóng)民整體年齡偏大，學歷普遍較低[24]，因而很難辨別農(nóng)藥的真?zhèn)危偌由暇S權(quán)意識不強，即使購買到假、劣農(nóng)藥也沒有進行正常的維權(quán)，這也減緩了假、劣農(nóng)藥市場的消亡。因此，弱勢的農(nóng)民群體更需要質(zhì)量保證合格的農(nóng)藥等投入品，政府也有必要采取有效的監(jiān)管措施維護農(nóng)藥市場的正常秩序。

2.2.2 實施農(nóng)藥減量監(jiān)管政策的主要內(nèi)因 (1)農(nóng)藥減量監(jiān)管是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需要。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)政策的新目標[43]，由于部分地區(qū)一味追求農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、過度使用農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品，從而抑制了我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[44]。農(nóng)藥減量監(jiān)管政策可以助推我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展進程。首先，農(nóng)藥減量是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的需要。農(nóng)藥施用不規(guī)范、病蟲防治不科學，容易造成農(nóng)藥殘留，從而降低農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)。其次，農(nóng)藥減量是病蟲可持續(xù)治理的需求。目前，防治病蟲害仍依賴化學農(nóng)藥為主，長期施藥容易造成病蟲抗藥性增強，導致農(nóng)藥效果不顯著。因此，更需要實施物理或生物等綠色防治措施，實現(xiàn)可持續(xù)治理。第三，農(nóng)藥減量是保護農(nóng)業(yè)生態(tài)安全的需要。目前，我國農(nóng)藥平均利用率偏低(2017年僅為38.8%)，大部分農(nóng)藥排入水體、土壤等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。因此，農(nóng)藥減量及精準施用有助于減輕農(nóng)業(yè)面源污染，保護生態(tài)環(huán)境的安全。第四，農(nóng)藥減量是促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)降本增效的需要。我國農(nóng)業(yè)效益偏低的重要原因是生產(chǎn)成本增加較快，其中既包括勞動力成本，又包括物化成本。如果規(guī)范農(nóng)藥施用以及提高農(nóng)藥利用率，在保障病蟲害防治得當?shù)那疤嵯拢饶軐崿F(xiàn)農(nóng)藥減量，又能控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效益。因此，農(nóng)藥減量監(jiān)管和提質(zhì)增效是我國實現(xiàn)“藏糧于地”“藏糧于技”的重要途徑。

(2)農(nóng)藥施用對農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和質(zhì)量的影響。雖然我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國民經(jīng)濟總產(chǎn)值的比例逐漸下降(第一產(chǎn)業(yè)從1978年占比27.7%降至2018年7.2%)，但農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位一直不可動搖。在2004～2015年國家糧食產(chǎn)量“十二連增”后，2016年開始全國糧食庫存爆滿，導致國家財政負擔沉重，而這引發(fā)了人們對糧食產(chǎn)量適度安全和過度安全的深度思考，也加速了國家糧食從追求產(chǎn)量到要求產(chǎn)量與質(zhì)量并重的轉(zhuǎn)變。農(nóng)藥作為保障型生產(chǎn)資料，對農(nóng)業(yè)的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)起著重要的“保駕護航”作用[45]。然而，農(nóng)藥施用量既可以影響農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量，又可以制約農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量。農(nóng)藥等工業(yè)投入品的廣泛應用在提高生產(chǎn)效率的同時，也威脅著職業(yè)農(nóng)民的健康安全，農(nóng)藥中毒事故、產(chǎn)品農(nóng)藥殘留超標屢見不鮮[46]。因此，農(nóng)藥施用量是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵因素之一，農(nóng)藥減量監(jiān)管可以極大降低農(nóng)藥施用的隨意性，減少劇毒、高毒農(nóng)藥的施用量，農(nóng)藥施用也更加趨向科學化和規(guī)范化，可以更好地促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和質(zhì)量的雙提升。如農(nóng)藥實名制購買政策實施后，農(nóng)藥的施用去向更加透明，更有利于從宏觀層面把握農(nóng)藥的供給水平。

3 基于農(nóng)藥減量政策需求的事實數(shù)據(jù)分析

3.1 從農(nóng)藥投入和糧食產(chǎn)出角度審視農(nóng)藥減量政策

參考浙大卡特——企研中國涉農(nóng)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(CCAD)農(nóng)村與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件數(shù)據(jù)，我國農(nóng)藥施用量從1991年的76.5萬t增長到2014年的180.7萬t峰值，2014年開始，農(nóng)藥施用量開始下降。根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)進行最佳方程數(shù)值擬合，最佳回歸方程為：y=-0.0986x2+399.29x-404111,擬合優(yōu)度R2=0.969，其中y表示農(nóng)藥施用量(萬t)，x表示時間變量(年份)。根據(jù)這個回歸方程，可以粗略估計到2025年左右，農(nóng)藥施用量會出現(xiàn)一個較大的拐點。中國社科院魏后凱教授指出，2016年我國農(nóng)藥施用強度為10.4 kg/hm2，比2000年提高了27.5%，比國際警戒線(7 kg/hm2)高出48.6%。分地區(qū)看，2016年全國有20個省份農(nóng)藥施用強度超過國際警戒線。此外，參考FAO數(shù)據(jù)庫，我國農(nóng)田殺蟲劑施用強度在1990～2014年一直呈明顯的上升趨勢，2014年后才有回落，但基數(shù)仍維持在較高水平，如圖1所示。

圖1 主坐標軸農(nóng)藥施用量(CCAD數(shù)據(jù)庫)及副坐標軸殺蟲劑施用強度(FAO數(shù)據(jù)庫)

參考FAO數(shù)據(jù)庫資料，我國殺蟲劑從1993年開始一直保持貿(mào)易順差，年進口量基本保持穩(wěn)定，年出口量呈明顯上升趨勢，如圖2所示。據(jù)海關(guān)總署統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年我國累計進出口貿(mào)易總額43.9億美元，同比增長2.2%，貿(mào)易順差為30.43億美元，同比增長8.8%。另據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)藥行業(yè)主營收入3308.67億元，同比增長5.2%，利潤總額245.87億元，同比增長6.2%，其中化學原藥利潤同比增長4.7%，生物化學及微生物農(nóng)藥同比增長17.9%。我國已然是農(nóng)藥生產(chǎn)大國，2015年全國農(nóng)藥產(chǎn)量達到374.1萬t，可生產(chǎn)500余品種，常年生產(chǎn)300余品種。

圖2 我國殺蟲劑進出口數(shù)量(FAO數(shù)據(jù)庫)

FAO統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1961年我國糧食產(chǎn)量不到1.1億t，到2018年糧食產(chǎn)量超過6.1億t(圖3)。在有限的耕地面積和相對充裕的勞動力水平下，糧食產(chǎn)量的突破主要歸因于農(nóng)業(yè)科技的進步，而各類新型農(nóng)藥的研發(fā)和投入是農(nóng)業(yè)科技進步的典型代表。農(nóng)藥的施用保障了農(nóng)作物的生長條件，減少了病蟲害的發(fā)生，有效促進了糧食穩(wěn)產(chǎn)、增產(chǎn)，是保障糧食產(chǎn)量的重要因素之一。歷年我國糧食產(chǎn)量趨勢如圖3所示，糧食產(chǎn)量(y)關(guān)于時間變量(x)的最佳擬合方程為y=-0.00009x2+0.4374x-510.86，其中R2=0.9524。假設(shè)外界因素保持基本不變，該方程可以大致估計今后若干年我國的糧食產(chǎn)量仍有上升的空間。

根據(jù)FAO數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國居民營養(yǎng)不良率如圖4所示。圖中可以清晰看出，在不到20年時間里，我國居民營養(yǎng)不良率下降趨勢非常顯著，尤其是2005～2014這10年間，我國居民營養(yǎng)得到明顯改善。對照圖3我國糧食產(chǎn)量趨勢，2005～2014年也是我國糧食產(chǎn)量增長最快的時間段，糧食產(chǎn)量的不斷提高為居民營養(yǎng)不良率的大幅降低創(chuàng)造了有利條件。糧食產(chǎn)量是保障我國居民營養(yǎng)的最基本要求，也是實現(xiàn)我國糧食安全從“吃得飽”到“吃得好”再到“吃的放心”根本轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)條件。

數(shù)據(jù)來源：FAO數(shù)據(jù)庫。

圖4 歷年我國居民營養(yǎng)不良率趨勢

在對農(nóng)藥用量的理論分析時，已有研究常借鑒Hall[47]和Talpaz[48]等提出的damage-abatement生產(chǎn)函數(shù)，即認為在理想情況下，農(nóng)藥的投入強度與農(nóng)作物(糧食)的單位產(chǎn)量呈正相關(guān)。這一理論在特定的假設(shè)條件下是適用的，國內(nèi)學者也在此生產(chǎn)函數(shù)基礎(chǔ)上進行了深入研究[14，45]。然而，糧食的單位產(chǎn)量具有上限，產(chǎn)量受農(nóng)業(yè)投入品和自然環(huán)境的多重影響。2018年，我國糧食播種面積11703.82萬hm2，占總面積的70.55%，相對固定的糧食播種面積是維持穩(wěn)定糧食產(chǎn)量的重要保障，因此，農(nóng)藥投入與糧食產(chǎn)量有著密不可分的聯(lián)系。通過對歷年農(nóng)藥投入和糧食產(chǎn)出的數(shù)據(jù)比較(為方便直觀比較，將糧食產(chǎn)量放大20倍)，如圖5所示。從圖5可以看出，1991～2014年間，糧食產(chǎn)量與農(nóng)藥投入產(chǎn)量具有相似的增長趨勢；2015～2018年間，糧食產(chǎn)量基本保持穩(wěn)定，而農(nóng)藥使用量卻已大幅度下降。數(shù)據(jù)表明，近幾年農(nóng)藥使用量對糧食產(chǎn)量并沒有如damage-abatement生產(chǎn)函數(shù)所示的正相關(guān)性，這其中具備錯綜復雜的原因，除了存在農(nóng)業(yè)科技進步因素之外，國家2015年開始實施的農(nóng)藥零增長方案也是農(nóng)藥使用量降低的重要因素。更重要的是，數(shù)據(jù)說明我國現(xiàn)階段糧食產(chǎn)量并沒有完全依賴農(nóng)藥的投入，即部分農(nóng)藥是可以被替代的，也反映出近年來我國農(nóng)藥使用存在過量的可能。

圖5 我國農(nóng)藥使用量與糧食產(chǎn)量變化趨勢比較

3.2 從農(nóng)藥殘留及農(nóng)藥致病角度審視農(nóng)藥減量政策

農(nóng)藥對農(nóng)產(chǎn)品(尤其是蔬菜類)的安全性影響較為顯著，受到了消費者和政府的高度關(guān)注[14]，農(nóng)藥殘留問題是造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患的一個主要因素。農(nóng)藥除了可造成人體的急性中毒之外，還會對人體產(chǎn)生慢性危害，甚至對人和動物的遺傳和生殖造成影響，產(chǎn)生畸形和引起癌癥等方面的毒素作用[10]。

通過借鑒《中國市售水果蔬菜農(nóng)藥殘留報告》(2012～2015)和(2015～2019)版數(shù)據(jù)[49-50]，比較不同階段農(nóng)藥殘留平均數(shù)據(jù)，結(jié)果如圖6所示。采用液相色譜-四級桿飛行時間質(zhì)譜(LC-Q-TOF/MS)檢測法，我國32個城市2012～2015年均超標農(nóng)藥檢出率2.61%，2015～2019年為2.13%；采用氣相色譜-四級桿飛行時間質(zhì)譜(GC-Q-TOF/MS)檢測法，我國32個城市2012～2015年均超標農(nóng)藥檢出率2.89%，2015～2019年為1.99%。另外，采用LC-Q-TOF/MS檢測法，我國32個城市2012～2015年均劇毒和高毒或禁用農(nóng)藥檢出率7.35%，2015～2019年為5.76%；采用GC-Q-TOF/MS檢測法，2012～2015年均劇毒和高毒或禁用農(nóng)藥檢出率16.57%，2015～2019年為8.86%。此外，2015～2019年通過2種檢測方法得到我國32個主要城市果蔬中平均農(nóng)藥殘留檢出率近70%。如此高的農(nóng)藥殘留水平說明提高我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平仍是任重道遠，農(nóng)業(yè)質(zhì)量尚有較大的提升空間，也說明農(nóng)藥減量政策確有其必要性。

據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全球每年至少發(fā)生50萬例農(nóng)藥中毒事件，死亡11.5萬人，數(shù)十種疾病與農(nóng)藥殘留有關(guān)。2016年以來，《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》在食源性疾病暴發(fā)報告各類致病因素中，開始單列了農(nóng)藥這一致病因素。隨著近年來農(nóng)藥技術(shù)的不斷革新，劇毒、高毒農(nóng)藥已逐漸退出歷史舞臺，生物農(nóng)藥、低毒低殘留農(nóng)藥往往對人體造成慢性中毒，農(nóng)藥殘留能造成食源性疾病的概率已大大降低。然而，即使在農(nóng)藥技術(shù)革新的背景下，我國農(nóng)藥致病事件仍時有發(fā)生。據(jù)《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》顯示，2016～2018年期間，我國因農(nóng)藥造成食源性疾病事件數(shù)年均近59件，占食源性疾病總數(shù)的1.13%；年均患者人數(shù)304人次，占食源性疾病患者總數(shù)的0.87%；據(jù)此推算，2011～2018年年均農(nóng)藥因素造成的食源性疾病事件數(shù)為33件，農(nóng)藥因素造成的患者人數(shù)為203個，如表4所示。此外，據(jù)央廣網(wǎng)報道，我國每年農(nóng)藥中毒人數(shù)有10萬之眾。在新中國成立70周年院士訪談中，陳君石院士推算我國每年有高達2億～3億人次發(fā)生食源性疾病。按照這個推算的基數(shù)和統(tǒng)計年鑒農(nóng)藥致病的概率，我國每年農(nóng)藥因素造成的食源性疾病將高達174萬～261萬人次。盡管推算的數(shù)據(jù)難以很好反映農(nóng)藥致病的真實情況，但一定程度上有助于建立農(nóng)藥安全預警機制及防范農(nóng)藥致病隱患，為有效落實和加快推進農(nóng)藥減量政策提供了數(shù)據(jù)支撐。

表4 歷年我國農(nóng)藥因素造成的食源性疾病情況

4 結(jié)論與政策啟示

4.1 研究結(jié)論

農(nóng)藥是一柄雙刃劍，它不僅可以提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，同時也存在著農(nóng)藥殘留等安全隱患。長期以來，我國始終重視對農(nóng)藥的監(jiān)管并頒布了系列農(nóng)藥相關(guān)的政策法規(guī)，農(nóng)藥監(jiān)管政策經(jīng)歷了由寬泛到嚴格，由局部監(jiān)管到系統(tǒng)監(jiān)管等日趨完善的過程。對農(nóng)藥減量政策的背景分析表明，我國農(nóng)藥減量監(jiān)管政策具備理論的需求和現(xiàn)實的要求，當前農(nóng)藥減量監(jiān)管已成為我國農(nóng)業(yè)政策改革的重要方向。

隨著我國農(nóng)藥使用量的攀升，農(nóng)藥施用強度遠超國際警戒線，雖然農(nóng)業(yè)產(chǎn)量隨之得到了大幅提高，但是伴生的質(zhì)量安全問題必須要高度警惕。從農(nóng)藥投入和糧食產(chǎn)出角度來看，現(xiàn)階段我國糧食產(chǎn)量并沒有完全依賴農(nóng)藥的投入，存在農(nóng)藥的替代因素，說明農(nóng)藥減量有一定的可行空間。對果蔬農(nóng)藥殘留和農(nóng)藥致病的數(shù)據(jù)分析顯示，我國果蔬農(nóng)藥殘留問題較為突出，農(nóng)藥致病情況應需足夠重視。事實數(shù)據(jù)表明，我國農(nóng)藥在使用過程中存在過量的可能，也存在著安全隱患，亟需規(guī)范農(nóng)藥使用，加快實施和推進農(nóng)藥減量監(jiān)管政策，切實保障農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。

4.2 政策啟示

(1)充分重視農(nóng)藥對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極作用。從農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史沿革來看，農(nóng)藥的產(chǎn)生和使用極大保障了糧食產(chǎn)量的安全，積極促進了世界農(nóng)業(yè)的發(fā)展。雖然農(nóng)藥在使用中尚存在不合理、不規(guī)范等情況，但不能因為部分的“弊端”而全盤否定了大局的“利好”。應嚴格農(nóng)藥使用規(guī)范條例，促進農(nóng)藥合理、規(guī)范使用；加大低毒、低殘留等新型農(nóng)藥的研究進度，發(fā)揮農(nóng)藥對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正向推動作用。

(2)協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)“量”和“質(zhì)”發(fā)展。我國穩(wěn)定的糧食產(chǎn)量保證了中國人的飯碗牢牢地端在自己手中，糧食安全也保障了基本的民生問題。但是，在注重農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的同時，更要兼顧農(nóng)業(yè)質(zhì)量的提升，防止農(nóng)藥過量使用、不當使用等造成的農(nóng)藥殘留等問題。應及時協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量與質(zhì)量的關(guān)系，不斷推進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，努力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)“量”和“質(zhì)”的雙安全。

(3)細化、實施和推進農(nóng)藥減量政策。國家農(nóng)藥政策為農(nóng)藥監(jiān)管提供了方向，但針對我國復雜的地域環(huán)境和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，各地區(qū)要根據(jù)當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色，制定更加具體化的配套政策，因地制宜地實施差異化農(nóng)藥減量措施。對不同種類和屬性的農(nóng)產(chǎn)品，應實施有差別的農(nóng)藥減量執(zhí)行標準，如適當控制生長周期短、上市快的果蔬農(nóng)藥施用強度，嚴格執(zhí)行農(nóng)藥安全間隔期規(guī)定等，實現(xiàn)政府對農(nóng)藥的有效監(jiān)管。

致謝：感謝浙江工商大學周小梅教授、浙江財經(jīng)大學陳剛教授對本文的修改建議和悉心指導。