基于韌性城市理論的公共衛生系統韌性評價研究

林鈺涵，姜洪慶

（華南理工大學建筑學院）

1 引言

2019年末，新型冠狀病毒肺炎疫情成為影響全球的國際公共衛生緊急事件，疫情呈發展態勢，公共衛生系統不堪重負，生命安全受到威脅。從非典到新冠疫情，20年間的傳染病疫情給城市帶來的經濟損失與生命安全危害已經不亞于地震、洪水等自然災害。氣候變化和對自然的過度開發，讓突發公共衛生事件更頻繁、更容易惡化為全球衛生危機，這些事件的出現讓人們意識到建設韌性公共衛生系統的重要性，同時也對韌性城市的建設提出新的要求。

2 韌性城市與公共衛生

2.1 公共衛生韌性研究

韌性（resilience）的學術概念起源于材料學領域，強調系統內在關系的持久性與維持自身的能力。韌性研究聯盟對韌性的定義為社會生態系統吸收或承受擾動和其他壓力的能力，本質上維持其結構和功能。

在國外的公共衛生領域中，“韌性”的概念得到越來越廣泛的使用，已經成為公共衛生理論構建、衛生系統的提升、預防政策制定、跨部門合作的一部分。但由于韌性概念進入公共衛生領域并不久，公共衛生系統的韌性還沒有清晰準確、普遍接受的概念定義，Kruk（2015）將其定義為衛生行動者、機構和民眾準備和有效應對危機的能力，在危機發生時維持核心職能。初步建立的衛生韌性概念框架包含五個要素：警覺性（aware）、多樣性、自制性（self-regulating）、綜合性、適應性[1]。Yas‐min（2018）等人為了描述韌性公共衛生系統的基本要素，以及這些要素如何作為復雜的適應性系統并相互作用，得出公共衛生應急準備（PHEP）的韌性框架[2]。對衛生系統的韌性研究，也逐漸應用系統思維和復雜性理論。

2.2 韌性城市評價中的公共衛生研究

目前，國外的指標體系是在環境科學、地理、城市規劃領域內制定的，沒有充分考慮公共衛生和應急準備相關領域，國內公共衛生領域的韌性研究還比較少。由于新冠疫情的影響，城市規劃領域探索性的理論融合開始加速發展，有學者認為國土空間規劃應增加傳染病防治專項規劃，統籌醫療衛生設施規劃、應急預案和防疫措施，并在城市綜合防災減災規劃中加入傳染病疫情防控的內容。

城市韌性通常以績效的形式衡量，通過城市對其基本職能與服務的有效性得到城市韌性水平[3]。在韌性城市的評估體系中，大部分的公共衛生指標選擇不夠全面，在突發性公共衛生事件上升到疫情大流行的背景下，傳染病控制與救治、大數據監測、社區防控管理、應急醫療服務等內容的不足更加凸顯。

2020年4月，國際減災辦公室與世衛組織等合作開發了新的韌性量化工具——公共衛生系統韌性記分卡[4]，補充了城市災害韌性計分卡在公共衛生方面的內容。圍繞“十大要素”展開，采用情景打分的方法對指標進行評分累加，與其他韌性評估體系相比，指標內容涉及全面。該評估體系并非采用規范化的指標，目標是識別城市公共衛生系統的風險以促進部門機構間的信息共享，指標體系的權重需要使用者自行制定。

3 公共衛生系統韌性評估體系的構建

3.1 研究區概況

廣東省是全國突發衛生事件高發地區，2018年甲乙傳染病發病率排名為全國第五。廣東省在新冠肺炎疫情中，確診人數排名和境外輸入病例排名全國第二。廣東粵港澳大灣區內部城市人口密集，是我國城市化水平高、經濟最發達的地區之一，區域發展差異較大，城市類型豐富，開展公共衛生系統韌性研究具有較高代表性。

3.2 韌性評估指標選取與數據來源

借鑒社區基線韌性模型（BRIC）[5]，以公共衛生系統韌性記分卡中的指標為基礎，根據科學性、系統性和數據可獲得性，對原有的定性評估指標進行本土化，確定23個指標作為單項評價因子。由于西方國家與中國之間存在差異，對其中不能準確量化的指標，采用相關程度較高的可獲取數據進行代替。

本研究采用地級市作為基本單元，數據主要來源于廣東省各地級市統計局提供的統計年鑒及經濟和社會發展統計公報；各地級市的衛生健康局、應急管理局提供的相關統計報告及其網站上的政務公開信息。統一采用2019年度的數據。對公共衛生系統韌性指標數據進行標準化，分別對正向指標、負向指標進行正向化和負向化處理，轉化為無量綱純數值。對所有指標變量使用克隆巴赫信度系數法進行檢驗，得出Cronbach'sα=0.854>0.80，具有較高的一致性和較高的信度。

3.3 指標權重和評價方法

本文采用層次分析法確定指標的權重，采用專家打分的方式，構建指標之間的成對比較矩陣，綜合城市規劃、應急管理、公共衛生領域的專家打分結果并取平均值，得出科學綜合的權重結果。最后采用線性加權求和模型對公共衛生系統韌性指數（PHSR）進行計算處理。建立公共衛生系統韌性評估體系。計算公式如下：

公式（1）中，PHRSi為第i個樣本城市的公共衛生系統韌性指數；Pij表示各級指標的標準值；Wj為由層次分析法計算出的各個指標的對應權重。n為要素層的因子總數；i為第i個社區；j為第j項指標。從要素層開始，計算出上一級的評價值，再通過上一級的評價值和對應的權重，加權求和得更高層級的評價值，如此求得城市公共衛生系統韌性指數（見表1），PHRSi在0-1之間，數值越高對應韌性越強，反之越弱。

表1 公共衛生系統韌性評估體系

4 評價結果及分析

參考相關研究，采用自然間斷點分類方法對公共衛生系統韌性指數計算結果進行分類，這種分類方法能使各類之間的差異最大化。從低到高分別是低韌性（0.199-0.256）、中低韌性（0.256-0.324）、中韌性（0.324-0.365）、中高韌性（0.365-0.502）、高韌性（0.502-0.729）。

4.1 不同韌性水平城市數量呈“橄欖型”結構

韌性的平均值為0.392，為中高韌性水平，標準差為0.15，韌性評分最高為廣州市（0.729），其次是深圳市（0.714）和珠海市（0.656），最小值為汕尾市（0.199），不同城市的韌性水平差異顯著。其中低韌性城市4個、中低韌性5個、中韌性5個、中高韌性4個，高韌性3個，呈兩頭小中間大的“橄欖型”結構，這種較為穩定的結構形式顯示出廣東省的衛生系統具有較強的韌性，在應對災害、突發公共衛生事件時、公共衛生系統能維持系統穩定性。

4.2 珠三角地區比其他地區韌性更高，存在明顯水平差異

從不同區域來看，以行政區域劃分，珠三角地區、粵西地區、粵東地區、粵北地區公共衛生系統韌性分別為0.492、0.335、0.257、0.363，其中珠三角地區的韌性水平最高，屬于高韌性，粵西、粵北地區為中韌性，而粵東地區為中低韌性。珠三角地區高韌性、中高韌性、低韌性城市占總城市數量的14%。非珠三角區域平均韌性評分為0.318，中低韌性、中高韌性、中韌性、中低韌性、低韌性城市數量占比分別為5%、24%、10%、19%，與珠三角區域韌性水平存在差距。一方面，珠三角地區醫療衛生財政支出較高，衛生機構與設施更豐富；另一方面，數量更充足的衛生技術人員、防災與衛生部門更完善的計劃與合作機制讓公共衛生系統更加有韌性。

4.3 公共衛生系統韌性的空間分布基本呈圈層特征

綜合十要素評分的公共衛生系統韌性分布情況，基本以廣州、深圳、珠海為中心，韌性水平向外圍逐漸降低，呈圈層特征（見圖1）。江門、佛山、惠州、韶關為第二圈層，其他地方為第三圈層。從韌性十要素的空間分布來看，其中A7、A8兩項沒有明顯地顯示出與其他要素相似的結構，是因為其評價指標中涉及“人均”的計算方法，在高圈層中的城市，其人員數量、機構數量等都相對較多，但由于常住人口更密集，導致結果并不如人意，但人均數據更具現實意義，尤其在第一圈層城市公共衛生擁有更廣的服務范圍、和更大的突發事件壓力的情況下。此外，第一圈層中東莞市和中山市是值得注意的城市，造成它們成為韌性洼地的原因，除了人口“劣勢”外，也與專業的醫療機構，如三級醫院和疾病預防機構數量較少、財政和相關機構支出不足、人均衛生人員與其他圈層城市的差距小有關。

圖1 廣東衛生系統韌性空間分布示意圖

5 結論和討論

本研究以公共衛生系統韌性記分卡的十要素為基礎，通過定量公共衛生系統韌性指數，提供了用于評價市級公共衛生系統韌性現狀水平的初級方法，絕大部分指標變量都可以簡單獲得。該指數可以通過評價對象的排名與其他地區進行比較。可較為客觀地展示出公共衛生系統韌性薄弱的地方，作為政策提升的目標。可以橫向拓展適用于國內其他地區，根據實際情況修改為場景式打分方式，將定性與定量方法有效結合起來。也可修改評價指標的權重；可縱向拓展，發現城市間的韌性變化速度及差異變化趨勢，作為檢驗韌性改進措施施行后的效果，并長效跟蹤監管。

本研究某些指標仍有改進的空間，需要增強與社會環境、建成環境的聯系，提高指數的全面性。