規(guī)劃目標(biāo)的形成與傳導(dǎo)
——以昆士蘭《州規(guī)劃政策》為例

吳中偉，周劍云

（華南理工大學(xué)建筑學(xué)院）

1 引言

作為規(guī)劃體系的重要組成部分，省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃向上承接國(guó)家意志，向下指引市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制并直接影響省域的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，是省域國(guó)土空間治理的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、制度性政策工具，但如何體現(xiàn)省級(jí)規(guī)劃的戰(zhàn)略性與統(tǒng)籌作用、避免規(guī)劃失效問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃“自上而下縱向傳導(dǎo)”是當(dāng)前規(guī)劃編制的重要問(wèn)題。

規(guī)劃是利益的協(xié)調(diào)，而規(guī)劃實(shí)踐中由于多元主體的參與、多層深度的疊加、多方訴求的沖突，使得利益的協(xié)調(diào)并不容易。規(guī)劃是服務(wù)于公眾的，公眾共同的追求是公共利益。而如何界定公共利益，如何遵循公共利益，在國(guó)內(nèi)規(guī)劃體系中，既沒(méi)有法規(guī)體系予以明確，也無(wú)條例規(guī)范。

2 澳大利亞昆士蘭規(guī)劃體系建構(gòu)了完善的規(guī)劃利益?zhèn)鲗?dǎo)體系

澳大利亞昆士蘭州通過(guò)核心的規(guī)劃法案《規(guī)劃法2016》[1]確定了州的規(guī)劃目標(biāo)與運(yùn)作體系。編制適用于全州的規(guī)劃政策文件《州規(guī)劃政策》，明確全州的發(fā)展愿景，提出了“州利益”的概念并將其作為規(guī)劃管理的目標(biāo)與依據(jù)，為符合全州發(fā)展利益的目標(biāo)提供相應(yīng)的開(kāi)發(fā)活動(dòng)評(píng)估基準(zhǔn)以及一系列輔助措施。在州與地方政府之間編制區(qū)域規(guī)劃文件，進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃相關(guān)立法保障，將規(guī)劃的利益從州一級(jí)適用到區(qū)域一級(jí)中。由地方城市的規(guī)劃文件整合其要求與措施，編制適用于自身城市發(fā)展的規(guī)劃文件與開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)管理標(biāo)準(zhǔn)[2]。

著眼于昆士蘭在州一級(jí)規(guī)劃的核心管理工具《州規(guī)劃政策》[3]，探討其規(guī)劃利益是如何界定與執(zhí)行，從其體系的運(yùn)作與管理中，在國(guó)土空間規(guī)劃體系中為我國(guó)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制與運(yùn)作提供可參考的立法、編制、管理與實(shí)施策略。

3 州規(guī)劃政策簡(jiǎn)介

《州規(guī)劃政策》（State Planning Policy，下稱SPP）是由昆士蘭州政府制定的政策文件，地位與國(guó)內(nèi)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃相似，文件闡述了昆士蘭州政府在土地利用規(guī)劃問(wèn)題上的利益和政策，為整個(gè)昆士蘭州的規(guī)劃開(kāi)發(fā)成果提供了執(zhí)行框架。

3.1 《州規(guī)劃政策》概述與框架

SPP全文包括7個(gè)部分。

A部分為文件的簡(jiǎn)介與現(xiàn)狀概況，描述文件在昆士蘭規(guī)劃系統(tǒng)中的作用；

B部分為適用性與操作，提出了SPP如何基于昆士蘭的核心法案《規(guī)劃法》與《規(guī)劃條例》運(yùn)行，羅列了SPP適用的規(guī)劃與開(kāi)發(fā)場(chǎng)景；

C部分為目標(biāo)與指導(dǎo)原則，描述SPP的目標(biāo)，建立與目標(biāo)關(guān)聯(lián)的規(guī)劃管理原則，通過(guò)原則支撐昆士蘭規(guī)劃的制定與開(kāi)發(fā)活動(dòng)；

E與D部分是文件的核心，首先定義了什么是昆士蘭的“州利益”，根據(jù)“州利益”的要求提出昆士蘭在土地利用規(guī)劃和開(kāi)發(fā)方面的總體成果，針對(duì)每個(gè)總體結(jié)果制定政策，對(duì)于一些“州利益”還會(huì)給出具體的評(píng)估基準(zhǔn)，為特定開(kāi)發(fā)活動(dòng)的許可提出規(guī)則要求；

F部分為相關(guān)術(shù)語(yǔ)與標(biāo)準(zhǔn)的說(shuō)明；

G部分為與政策配套的電子地圖系統(tǒng)中圖層的分類與相關(guān)說(shuō)明。

3.2 “州利益”的形成與特性

3.2.1 州利益的形成

昆士蘭的規(guī)劃體系強(qiáng)調(diào)，通過(guò)州和地方政府的規(guī)劃制定與開(kāi)發(fā)決策，促進(jìn)維護(hù)與實(shí)現(xiàn)這些州的利益，協(xié)調(diào)利益的維護(hù)與實(shí)施，目標(biāo)是確保一個(gè)“宜居、可持續(xù)和繁榮的昆士蘭州”。在核心規(guī)劃法案《規(guī)劃法2016》中，“州利益”（State Interest）存在一個(gè)全局概括的定義，即“州利益”是影響州的經(jīng)濟(jì)或環(huán)境的利益，或是確保實(shí)現(xiàn)規(guī)劃法案目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的利益。

增長(zhǎng)帶來(lái)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇是昆士蘭州最核心的問(wèn)題，規(guī)劃的工作安排也是為其展開(kāi)。為了進(jìn)一步針對(duì)性地指導(dǎo)全域的工作。昆士蘭將上述規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行整合，提出5個(gè)利益主題。在成果規(guī)定與管控維度上，進(jìn)一步細(xì)化，最終規(guī)定了17個(gè)利益事項(xiàng)。從原來(lái)的藍(lán)圖愿景等概念的描述，落實(shí)到開(kāi)發(fā)建設(shè)的直接要求，如對(duì)住宅建設(shè)、社區(qū)環(huán)境、礦產(chǎn)資源開(kāi)采、濱海環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開(kāi)發(fā)要求。

3.2.2 州利益的特性

昆士蘭州利益在呈現(xiàn)出普遍適用、可持續(xù)發(fā)展與整合等特性：

1）普遍適用

州的利益不僅僅只是針對(duì)個(gè)別群體或領(lǐng)域，而是服務(wù)州內(nèi)大多數(shù)人受益的事項(xiàng)。例如，全州的住房需要滿足不同的家庭類型、年齡、社區(qū)需求、生活方式和收入水平，每一個(gè)城市都需要在適當(dāng)?shù)牡攸c(diǎn)確保有足夠的土地和住房?jī)?chǔ)備，因此將“住房供給與多樣性”作為昆士蘭的州利益。

2）可持續(xù)性

利益強(qiáng)調(diào)在“地方、區(qū)域、州和國(guó)家各級(jí)生態(tài)系統(tǒng)和自然系統(tǒng)”、“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”以及“州的文化、經(jīng)濟(jì)、自然和社會(huì)福祉”間實(shí)現(xiàn)平衡。例如，礦業(yè)、農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)是該州經(jīng)濟(jì)的三大支柱產(chǎn)業(yè)，保護(hù)這些產(chǎn)業(yè)資源免受土地開(kāi)發(fā)和不可逆的影響十分重要。

3）整合

州的利益不僅與全州居民息息相關(guān)，也與規(guī)劃管理外的事宜聯(lián)系密切。州一級(jí)的政策指引不單單需要從全域?qū)用孢M(jìn)行覆蓋，也要進(jìn)行全要素的深度整合。例如，資源產(chǎn)業(yè)的資源勘探和開(kāi)發(fā)對(duì)提供就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、技能和繁榮至關(guān)重要。礦產(chǎn)、煤炭、石油和天然氣資源的開(kāi)采活動(dòng)不受規(guī)劃制度的管理。但SPP將相關(guān)的土地利用、資源區(qū)劃、沖突協(xié)調(diào)等事項(xiàng)納入到規(guī)劃管理之中，整合規(guī)劃管理的事宜與非規(guī)劃管理的事宜。最終將“采礦與采掘資源”也列入到州的利益之中。

4 SPP規(guī)劃管理框架

4.1 規(guī)劃編制與開(kāi)發(fā)決策須遵循的指導(dǎo)原則

昆士蘭《州規(guī)劃政策》作為一項(xiàng)政策文件，不僅提出了全州發(fā)展的目標(biāo)，也圍繞規(guī)劃與開(kāi)發(fā)提出了規(guī)劃編制與開(kāi)發(fā)決策的指導(dǎo)原則。通過(guò)指導(dǎo)原則對(duì)各個(gè)地方城市的規(guī)劃編制進(jìn)行原則性的要求，對(duì)具體開(kāi)發(fā)許可決策進(jìn)行約束（見(jiàn)圖1）。政策對(duì)規(guī)劃與開(kāi)發(fā)決策提出了5個(gè)基本原則：關(guān)注成果、整合、高效、積極與負(fù)責(zé)。

圖1 SPP對(duì)規(guī)劃開(kāi)發(fā)的利益聲明與指導(dǎo)原則

4.2 州利益政策與評(píng)估基準(zhǔn)的績(jī)效管控

SPP除了對(duì)利益進(jìn)行目標(biāo)與原則的描述，還提出州利益的相關(guān)政策（policy），并在特定適用場(chǎng)景下，提出州利益的評(píng)估基準(zhǔn)（assessment benchmarks）。州利益政策和評(píng)估基準(zhǔn)表達(dá)的是規(guī)劃與開(kāi)發(fā)的預(yù)期成果，作為績(jī)效規(guī)劃的目標(biāo)，以此支持總體的“州利益聲明”（見(jiàn)圖2）。

圖2 州利益的形成與傳導(dǎo)

以“住房供給與多樣性”利益為例。

SPP首先闡述了宜居社區(qū)與住房供給的重要性，強(qiáng)調(diào)服務(wù)良好、交通便利的宜居社區(qū)是奠定昆士蘭健康、可持續(xù)以及保持繁榮的基礎(chǔ)。

規(guī)劃與開(kāi)發(fā)活動(dòng)決策存在在城市、城鎮(zhèn)、村莊和社區(qū)中，規(guī)劃的要求與開(kāi)發(fā)活動(dòng)評(píng)估的決策都能提高城市設(shè)計(jì)的質(zhì)量，塑造社區(qū)的宜居性，以及指導(dǎo)社區(qū)如何可持續(xù)地建造公服與基礎(chǔ)設(shè)施，布置、排序以及設(shè)計(jì)住房，優(yōu)化他們的社區(qū)。

因此，SPP確定了“為宜居社區(qū)與住房而規(guī)劃”的“州利益”，并細(xì)分為“住房供給”與“宜居社區(qū)”兩個(gè)方面。將昆士蘭州對(duì)人居環(huán)境與社區(qū)營(yíng)造的追求，確定為州規(guī)劃的利益導(dǎo)向。

隨后，SPP分別對(duì)“住房供給”與“宜居社區(qū)”的追求進(jìn)行探討，分別確定其目標(biāo)與之對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)要求。在“住房供給”方面，提出“提供多樣化、無(wú)障礙和服務(wù)良好的住房和住宅用地，并支持經(jīng)濟(jì)適用住房的成果”的目標(biāo)；在“宜居社區(qū)”方面，提出提供宜居、設(shè)計(jì)良好和服務(wù)完善的社區(qū)，提高居民生活質(zhì)量”的目標(biāo)

最終，確定實(shí)現(xiàn)或確保這些“州利益”的開(kāi)發(fā)活動(dòng)評(píng)估基準(zhǔn)。即建設(shè)活動(dòng)或國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)行為，在進(jìn)行授權(quán)許可過(guò)程中，上述利益目標(biāo)和與之呼應(yīng)的評(píng)估基準(zhǔn)，均會(huì)在相應(yīng)地區(qū)以相應(yīng)程度參與評(píng)估。

州利益的評(píng)估基準(zhǔn)直接指向具體的開(kāi)發(fā)申請(qǐng)決策，作為準(zhǔn)則性的評(píng)估依據(jù)。主要包括適用的開(kāi)發(fā)類型與開(kāi)發(fā)評(píng)估基準(zhǔn)兩部分。也就是說(shuō)，當(dāng)城市規(guī)劃文件的開(kāi)發(fā)評(píng)估規(guī)則部分沒(méi)有對(duì)這一類開(kāi)發(fā)進(jìn)行要求，導(dǎo)致州的利益無(wú)法在地方上實(shí)現(xiàn)，則州一級(jí)的SPP可以直接介入地方的開(kāi)發(fā)申請(qǐng)?jiān)u估。

4.3 “州利益”傳導(dǎo)：多層級(jí)與多場(chǎng)景的傳導(dǎo)效力

SPP作為全州的規(guī)劃政策文件，影響整個(gè)昆士蘭州內(nèi)的規(guī)劃行為。通過(guò)規(guī)劃法案的法律規(guī)定，SPP在法定規(guī)劃文件等級(jí)中高于區(qū)域規(guī)劃與地方城市規(guī)劃計(jì)劃。SPP適用范圍跨越不同層級(jí)的規(guī)劃編制與修訂、不同類型的開(kāi)發(fā)活動(dòng)申請(qǐng)?jiān)u估與決策，確定了相應(yīng)規(guī)劃場(chǎng)景下依照SPP進(jìn)行行動(dòng)的責(zé)任方。在制定與修訂地方規(guī)劃文件、制定與修訂區(qū)域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施選址、地方政府對(duì)開(kāi)發(fā)申請(qǐng)的評(píng)估決策（僅適用于規(guī)劃計(jì)劃沒(méi)有對(duì)SPP的相關(guān)政策進(jìn)行整合的場(chǎng)景）等場(chǎng)景中，SPP均對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了政策規(guī)定，這種多層級(jí)、多主體的規(guī)則管控，為規(guī)劃編制與開(kāi)發(fā)許可決策提供了高等級(jí)的依據(jù)。

5 總結(jié)啟示

昆士蘭規(guī)劃體系下跨層級(jí)多場(chǎng)景的規(guī)劃傳導(dǎo)，為國(guó)內(nèi)相對(duì)固定的逐級(jí)傳導(dǎo)提供了體系完善的可研究方向。逐級(jí)傳導(dǎo)體現(xiàn)的是國(guó)內(nèi)規(guī)劃事權(quán)的向下傳遞過(guò)程，即一個(gè)比較機(jī)械的“國(guó)家→省→市縣”任務(wù)分工流程。這種事權(quán)安排，雖然有助于政策的傳導(dǎo)并保證上位的效力，但是也容易導(dǎo)致規(guī)劃只在兩級(jí)之間傳導(dǎo)，缺乏整體的過(guò)渡[4]。

國(guó)土空間規(guī)劃的政策要求，除了對(duì)發(fā)展愿景與目標(biāo)、重要工作、空間布局等事項(xiàng)進(jìn)行安排，也應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充規(guī)劃中各級(jí)主體的相關(guān)權(quán)利與義務(wù)。新的國(guó)土空間規(guī)劃法律法規(guī)編制，無(wú)論是對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)行保留與更新，還是立法《國(guó)土空間規(guī)劃法》，都需要在立法階段確定各級(jí)各類規(guī)劃銜接的關(guān)系，提供基本的制度支撐。

省級(jí)規(guī)劃事項(xiàng)級(jí)別、類別眾多，在制度建設(shè)基礎(chǔ)上，省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃可以補(bǔ)充下位各個(gè)政府部門與機(jī)構(gòu)在具體規(guī)劃類別與開(kāi)發(fā)活動(dòng)中的責(zé)任劃分，要求在相應(yīng)的規(guī)劃與重要開(kāi)發(fā)項(xiàng)目上，責(zé)任部門或機(jī)構(gòu)首先進(jìn)行編制聲明，落實(shí)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的要求。同時(shí)，針對(duì)不同規(guī)劃、規(guī)劃涉及的不同事項(xiàng)進(jìn)行政策指示，直接指引到省國(guó)土空間規(guī)劃文件中對(duì)應(yīng)的條文事項(xiàng)。如地方在編制規(guī)劃時(shí)，需先從省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的政策要求中確定擬編規(guī)劃所對(duì)應(yīng)的層級(jí)、責(zé)任方，編制主體提取對(duì)應(yīng)的“省利益”事項(xiàng)與要求，落實(shí)并反映省級(jí)對(duì)擬編規(guī)劃的要求，以此作為規(guī)劃編制的前期報(bào)告，經(jīng)過(guò)公眾參與和專家凝練后，納入規(guī)劃成果并支撐其規(guī)劃內(nèi)容。