我國鄉村治理單元的調整邏輯
——以湘、鄂、粵三省治理單元改革為例

李裕良

(西華師范大學，四川 南充 637009)

在2000年初，我國鄉村基層社會開始了合村并鎮的改革浪潮，隨后中央發起了一系列針對基層社會治理單元進行調整的號召與文件，對鄉村基層社會治理單元進行調整，以實現鄉村社會的有效治理。在這些政策文件的號召鼓勵下，各省開始了對鄉村社會基層單元治理的探索實踐，2012年來，湖北秭歸通過將自治單元下沉到自然村，縮小了治理規模；2016年湖南省、浙江省推動建制村的合并工作，實現單元合一、治理單元上移；2013年，廣東省對鄉村社會基層治理單元進行了實踐探索，廣東省各地紛紛調整自治單元，尤其典型的是清遠市實現了行政單元上移、自治單元下移的改革。中國鄉村基層治理單元從傳統社會發展至今經歷了多次變化與調整，治理單元的內涵與屬性也在不斷豐富，對治理單元的調整的邏輯無疑是想實現對鄉村基層社會的有效治理，那么對鄉村基層社會來說，有效治理所遵循的邏輯是什么？如何才能達到對鄉村社會的有效治理。

1 治理單元概念的內涵拓展

中國作為一個傳統農業國，對農村的治理是我國治理的有機組成部分。中國的鄉村治理經歷了一個漫長的歷史發展過程，從封建王朝時期的“縣政紳治”模式到新中國成立后的“政社合一”模式再到改革開放后的“鄉政村治”模式，不同鄉村治理模式下對鄉村基層社會治理單元進行了不同的設置。

在傳統社會，縣以下的鄉村社會的管理實際上依靠的是一些非官方組織或者宗族勢力來取代國家政權對鄉村社會的影響，比如鄉里制度、保甲制度中設計的甲、保、鄉、村等，而這些鄉村組織基本上是當地有聲望、家產的士紳、宗族勢力組織，此時封建王朝社會的鄉村治理就形成了秦暉所說的“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理出鄉紳”[1]的局面，宗族他們雖然不是由官僚機構任命的政府官員，但卻擁有來自人民群眾的來自鄉村社會的內生性權威，因此，鄉村治理單元是由擁有血緣聯系的宗族為單元的內生型組織，這種自治單元服務于農民的生產生活，而國家行政權力尚未滲透進鄉村基層治理單元，因此，這時期的鄉村基層社會的治理單元可簡單地將其等同于自治單元。

新中國成立后，為鞏固國家政權，我國開展了大規模的土改運動及合作化集體化運動，隨著合作化和集體化運動逐步完成，我國農村“三級所有，隊為基礎”的人民公社的權力體系形成，所謂“三級所有，隊為基礎”指的是將人民公社分為公社、生產大隊、生產隊三級，其中隊為最基礎一級，通過這三級的層層控制的人民公社體制完成對鄉村社會的治理。人民公社體制的建立的同時鄉鎮被撤銷，而鄉村事務的管理和資源的分配全部由公社-生產大隊-生產隊這三級實現，生產隊作為鄉村基層社會治理單元，實際上集農村政治、經濟、社會管理功能為一體，“不僅含有政權組織的政治功能，還包括組織生產、宣傳教育、社會服務等功能”[2]。從此時起，國家行政權力開始介入鄉村基層治理單元，基層治理單元開始具有國家行政屬性。這時期的基層社會治理單元的內涵開始拓展，除傳統的自治與經濟職能外，行政職能逐漸被囊括進鄉村基層社會治理單元。

隨著人民公社體制弊端的不斷暴露，農村地區隨即放棄人民公社體制，實行家庭聯產承包責任制的土地改革，在家庭聯產承包責任制的興起以及人民公社體制廢除的浪潮中，村民委員會在農民的不斷探索中逐步建立，最開始的村民委員會建立在自然村一級。1998年在《村組法》中將村委會建立調整到了行政村一級，至此，我國鄉村基層社會治理“鄉政村治”模式成立。由于國家的主動讓渡，行政村作為我國鄉村基層社會治理單元獲得了充分的自主權，發揮了其自治性，這種對村委會的行政規定性使村委會在執行政府的行政職能時有了更多的執行依據，行政村由此承擔了大量的政府行政事務，因此這個時期的基層治理單元集經濟性、自治性、行政性于一身。

2 新時期治理單元調整實踐

進入新時期以來，伴隨著農業稅的取消，城鎮化進程的加快，村干部與農民聯系逐漸減少，農村基層社會出現了自治空轉現象，為了解決此困境，各地地方政府紛紛對鄉村社會基層治理單元因地制宜進行探索調整，其調整方式無外乎治理單元的擴大或上移，比如湖南省推動的合村并組改革；或者治理單元縮小或下移，如湖北秭歸治理單元的改革實踐；以及單元分設，既考慮行政單元的上移，又對自治單元進行下移，比如廣東清遠縣的治理單元改革。

2.1 湖南省的單元合一：單元擴大及上移實踐

2016年，湖南省發布了《湖南省鄉鎮區劃調整改革領導小組關于切實做好建制村合并工作的通知》以及《中共湖南省委湖南省人民政府關于開展鄉鎮區劃調整改革工作的意見》后，開始了對地方鄉村基層社會治理單元進行調整，逐步推進合村并組工作。

根據湖南省發布的關于合村并鎮、合村并組的政策通知可以了解到其措施所涉及的方面主要包括對鄉鎮的合并以及對行政村單元的合并。不論是對鄉鎮進行的合并還是對行政村的合并，其合并措施都依據不同的地形劃分了不同的標準，如對于行政村的合并而言，“平原湖區建制村人口2500～3500人;丘陵區建制村人口2000～3000人;半山半丘區建制村人口1500～2500人;山區建制村人口1000～2000人”[2],就合并結果看，對于合并后的鄉鎮和行政村，我們可以發現較之合并前的鄉鎮和行政村的情況來看，不僅所轄地域規模擴大了，而且人口規模也隨之擴大，有效實現了治理單元規模的擴大和層級的上移。但就合村后的村莊治理效果來看，合村并組、合村并鎮并沒有減輕村干部的負擔，村莊治理經費也沒有減少，對鄉村基層社會的公共服務并沒有改善，并且由于“合村并鎮”的決定并不是經由村民會議討論決定，所以很多村民對合村抱有很大的意見。

2.2 湖北省的單元合一：單元縮小及下沉實踐

在2012年以前，湖北省曾像湖南省一樣，進行過合村并鎮、合村并組的治理單元實踐探索，但這種合并導致村民參與自治積極性不高，村民自治實踐難以落實,被歷史證明是不適合湖北省鄉村基層社會村民治理的。為了解決這種困境，自2012年開始，湖北省地方政府在積極探索一種新的治理單元。例如秭歸縣實施的“幸福村落”建設，該建設計劃以農民的基本訴求為導向，按照鄧大才所說的“地域相近、文化相連、規模適度”[3]等原則將全縣的185個行政村劃分為2055個自然村落。劃分后的自然村落在地域面積和人口規模方面都有所減少，每個村落的面積范圍劃定在1～2平方公里范圍，人口規模方面規定每個自然村落安置最少30戶最多80戶人家。自然村落劃分完之后還會在每個村落設立一個理事會，該理事會主要由村民推選產生的“一長八員”組成，其主要職責是為村落提供公共服務、開展公共設施建設、提供公共產品等非行政性事務，該理事會與村委會之間建立了良好的溝通協調機制，在理事會需要村委會的支持和幫助時可向村委會提出申請。

湖北省秭歸縣的治理單元的選擇與調整并沒有對治理單元的復雜屬性及功能進行考慮及拆分，所采取的措施是對建制單元整體的下沉以及對單元規模的縮小，由此治理單元也不斷下移，治理規模隨之縮小。

2.3 廣東省的單元分設：行政單元上移，自治單元下沉實踐

“無論是擴大、縮小抑或是上移，幾乎都是將治理單元作為單一、不可分割的整體”[4]，而廣東省清遠市對治理單元的調整則考慮了治理單元的復雜屬性，其對治理單元的調整可概括為“行政單元的上移，自治單元的下沉”。2012年，廣東省在鄉村基層社會治理中也面臨湖北省秭歸縣所面臨的治理單元過大，自治實踐難以實現的問題。因此廣東省采取了相應的應對改革措施，總體上看，其調整主要表現為對行政架構的調整，以“鄉鎮-片區-村（原村民小組或自然村）”的基層社會建制單元體系代替現行的“鄉鎮-村-村民小組”建制單元體系。其改革主要內容包括：

（1）將行政村發展成為片區，并建立片區公共服務站。清遠市在鄉鎮以下根據地域、人口、面積等將鄉鎮劃分為多個片區，并在片區設立公共服務站，作為鄉鎮的派出機構，其主要職責為承接上級派發的各種行政任務，為片區內的人員提供各項黨政代辦服務。公共服務站作為鄉鎮的派出機構，其服務經費由縣或鄉鎮財政的專項資金統一撥付，人員的任用也遵從于鄉鎮人員人用標準，公開招錄。因此，調整后的行政村實際發展為片區，不僅實現了管理規模的擴大，而且片區公共服務站的設立承接了政府在農村的大量行政事務，使得行政單元不斷上移，減輕以往村委會過重的行政負擔，有利于鄉村基層社會治理。

（2）在自然村（村民小組）層面建立村委會，作為自治單元。為了方便群眾自治，清遠將村委會設立在了自然村或者村民小組一級，由此自然村或村民小組構成了清遠鄉村基層社會的自治單元。這樣的將村委會由原來大的行政村設置在自然村或村民小組的自治單元改革的設置不僅實現了自治單元的下沉，而且實現了治理單元規模的縮小，有利于滿足單元內部農民的共同利益需求，有利于激發村民開展自治的動力，實現對鄉村基層社會的有效治理。

與湖南省湖北省簡單的將治理單元合一，進行單元上移或者單元下沉的調整路徑所不同，廣東省清遠市考慮到了治理單元的復雜屬性，將單元分設，既對行政單元上移，又對自治單元下沉，實現對鄉村基層社會的有效治理。

3 鄉村基層社會治理單元調整的邏輯

湖南省、湖北省以及廣東省為實現鄉村基層社會的有效治理皆對其治理單元進行調整與重組，從重組的邏輯看，三省采取了不同的重組邏輯，而不同的重組邏輯歸根結底是由于三省對治理單元改革所寄予不同的改革目標，這種差異化的治理目標導致了它們不同的治理路徑。

3.1 行政有效邏輯

湖南省之所以采取一種單元規模擴大和層級上移的合村并組、合村并鎮的改革方式主要是為了加強對農村基層社會的管理，提高管理效率，即以行政管理為目標調整治理單元。以此為目標，湖南省在對鄉村基層社會治理單元進行改革于調整時，也只需考慮政府對民眾提供公共服務的效率，要達到這種高效的管理方式與服務方式，基于對成本、規模、效率等基本因素的考量，只有在大規模治理單元的基礎上才能實現的一種低成本、高效率的服務，若是服務單元的規模過小，必定難以形成政府服務規模效應，服務成本因此會增加，長此以往會影響服務效率。可見，湖南省的“并村”改革完全是一種行政行為，是在行政邏輯主導下的改革方式，因此這種“行政有效”的治理方式對村民自治考慮欠缺，單元調整方式為自治消融于行政，調整路徑實現單元合一，促進單元的擴大與上移。

3.2 自治有效邏輯

湖北秭歸縣采取一種將村委會設置在自然村的下沉和縮小治理單元的改革方式，其主要目標是為了方便群眾直接參與自治，提高自治的有效性。而什么樣的治理單元能夠方便并且促進群眾對自治的參與呢？自治的參與性與便捷性成為設置治理單元考慮的首要要素，而要提高村民自治的參與性，就首先需要考慮村民的利益，“面對農村內生的治理需求，利益相關的農民會自發地根據自身需求建立適宜的治理單元，有效提供公共產品和服務”[5]只有村民之間存在相關利益并且存在利益共同體，村民間才會產生集體行動。除了產生集體行動的動力，還需要考慮村民參與集體行動的便捷性問題，因此治理單元的設置還需要考慮地域規模，一般說來，治理單元規模越小，村民產生集體行動的阻礙會越小，參與自治也就越方便。可見，湖北省秭歸縣對治理單元的改革主要目標是為了實現村民有效自治，想要實現的對鄉村基層社會的有效治理是一種“自治有效”的治理，而對于行政有效考慮甚微，因此，依托于自治邏輯，湖北秭歸所進行的治理單元調整是將行政融合與自治，實現單元合一，促進治理單元的下沉與縮小。

3.3 行政與自治的均衡邏輯

如果說湖南和湖北對治理單元進行的改革都只單方面的考慮到行政邏輯或自治邏輯，那廣東省清遠市的改革則均衡了行政與自治。廣東省清遠市所實施的“將行政村發展為片區并且將村委會設置在自然村層級”改革的目標本就是雙向的：即提高對農村地區提供公共服務的效率，又激發鄉村自治活力。基于這樣的目標設定與治理單元的復雜屬性，廣東省清遠市的改革措施就既要考慮對鄉村社會服務的效率性又要考慮村民參與自治的便利性，因此，在這樣的“行政有效”與“自治有效”的治理邏輯下，廣東省對鄉村基層社會治理單元的改革選擇了將治理單元分設：通過設立片區與公共服務站將行政單元上移，通過將村委會下沉到自然村完成自治單元的下沉，既提高了服務效率，又使自治落地，實現了行政邏輯與自治邏輯的均衡，促進對鄉村基層社會的有效治理（如表1所示）。

表1 湖南、湖北與廣東調整治理單元的邏輯對比表

通過三省對鄉村基層社會治理單元改革的治理目標、路徑選擇與調整邏輯比較，我們可以發現不同的改革治理目標決定了三省改革的不同邏輯選擇與路徑選擇，導致不同的治理結果。湖南省基于行政邏輯實施的對治理單元的擴大與上移，的確提升了行政效率，實現了“行政有效”治理，卻忽視了“自治有效”，導致鄉村社會自治不足；湖北省秭歸縣基于自治邏輯實施的對治理單元的縮小和下沉，的確促進了村民積極參與公共事務自治，實現了“自治有效”治理，卻忽視了行政有效，導致對鄉村社會行政服務不足；而廣東省清遠市將治理單元分設——行政單元上移，自治單元下移的改革措施，不僅實現了對鄉村基層社會的有效服務，而且方便了群眾參與自治，達到了行政與自治的均衡，實現對鄉村基層社會的有效治理。

4 結語

治理是治理主體基于一定的地域單元所開展的活動，因此治理單元的有效性決定了一定區域內治理的有效性。從我國鄉村治理的歷史發展過程看，農村基層治理單元的內涵與功能屬性不斷發展，農村基層社會治理單元不再是一個簡單的自治單元理念，其包含的內涵逐漸豐富，所承擔的功能逐漸多元。進入新時期以來，我國對農村基層社會治理單元的改革實踐主要遵循三種邏輯與路徑：基于行政有效邏輯的治理單元擴大與上移路徑，基于自治有效邏輯的單元縮小與下沉路徑，均衡行政與自治邏輯的行政單元上移，自治單元下沉的實踐路徑。這三種路徑表明，農村基層社會的有效治理很大程度上依賴于對治理單元規模的設置與選擇，而對治理單元規模的設置和選擇需要權衡治理單元內各功能屬性間的關系，其中最主要的是要對自治與行政進行權衡。基層治理單元的規模應該設置在“既考慮行政效率，又考慮自治有效性”的規模上，即行政邏輯所能接受的最小規模與自治邏輯所能接受的最大規模。總之，農村基層社會治理單元的選擇與調整本身就是國家治理與村民自治的一種雙向選擇結果，只有均衡考慮治理單元的治理成本、國家治理能力與群眾的內生治理需求，找回群眾自治的單元治理才是對鄉村基層社會的有效治理。