?論公共圖書館服務的軟法治理

張健 丁仙軍

摘 要 在治理現代化加速轉型的背景下，軟法已成為公共圖書館服務治理的重要途徑。我國公共圖書館服務領域存在著“軟硬兼施”的混合法結構。相對于“硬法”“軟法”以其自身有別于“硬法”之特點在公共圖書館服務治理方面發揮著重要作用。針對當前軟法治理中民主參與不足、責任缺失、效力疲軟等方面的困境，未來應當協調公共圖書館服務軟硬法關系，優化公共圖書館服務軟法創制與實施機制，合理配置軟法實施的引導性資源，切實提高公共圖書館服務治理的軟法實效。

關鍵詞 公共圖書館服務 軟法 善治

Abstract Under the background of accelerating the transformation of governance modernization， soft law has become an important way of public library service governance. There is a mixed law structure of “both hard and soft” in the field of public library service in China. Compared with “hard law”， “soft law” plays an important role in public library service governance because of its own characteristics different from “hard law”. In the face of the difficulties of insufficient democratic participation， lack of responsibility and weak effectiveness in the soft law governance， we should coordinate the relationship between the soft law and the hard law in the public library service， optimize the creation and implementation mechanism of the soft law in the public library service， reasonably allocate the guiding resources for the implementation of the soft law， and effectively improve the effectiveness of the soft law in the public library service governance.

Keywords Public library service. Soft law. Good governance.

在中國特色社會主義文化建設和國家治理現代化的雙重背景下，公共圖書館服務領域的治理愈加呈現為“軟硬兼備”的法律結構。借助軟法的理論工具，有助于我們分析當下公共圖書館服務領域制度運行中的一些規律性事實。從治理的立場來看，作為調整公共圖書館服務的軟法規范，它們既存在于正式制度與規則里面，又存在于非正式的制度安排之中。文章從各圖書館網站、協會網站、北大法寶與北大法意數據庫中隨機篩選了100份規范性文件作為樣本進行討論，這100份文件中既有中央層面的規范性文件，也有地方層面的規范性文件，分別占比為27%與73%。文章以開放的法律規范角度就公共圖書館服務軟法治理展開分析，探討公共圖書館服務軟法的類型功能和治理模式等問題，以期實現公共圖書館服務領域的善治愿景。

1 公共圖書館領域軟法治理的緣由和效力

1.1 公共圖書館服務領域軟法治理的緣由

文化權利的性質決定了公共圖書館服務領域的大多數規范文件表現為軟法形式。從性質上講，文化權利是消極人權，公民文化權利的最終實現主要依靠政府提供基本文化服務。同時，公民文化權利的實現還依賴于權利主體的主觀意志，現有法律沒有也不可能對自然人的主觀意志進行直接干預，國家也不可能強制公民參與公共文化服務建設。公民作為權利主體，在行使文化權利時，有不被干擾或控制的權利，可以獨立做出是否承受公共圖書館服務的決定。國家難以通過“命令——服從”的方式推進公共圖書館服務[1]。這決定了在公共圖書館服務領域，法律規范更多是以軟法的形式出現。

而對于公共圖書館服務領域的軟法大多采取宣傳、鼓勵等方式引導公民實現文化權利，從這一層意義上講，雖然《公共圖書館法》制定程序與傳統“硬法”并無差異，但從具體規范的表述上，《公共圖書館法》全文的55條條款中，“鼓勵”“支持”等詞語出現多達26次，涉及17條法條[2]。換言之，該法中大部分條款仍屬于軟法規范，具有明顯的軟法屬性。同樣的，以地方立法為例，《廣州市公共圖書館條例》也包含大量“支持”“鼓勵”等詞語。這些具有軟法性質的規范性文件的主旨在于引導社會力量參與到公共圖書館服務建設中，以實現公民的文化權利。

1.2 公共圖書館服務領域軟法的效力

其一，推動公共圖書館服務治理現代化，促進多元化治理發展。伴隨著改革的深入，國家與社會一體化的格局已經被打破，國家與社會多元化格局正在形成。在治理轉型過程中，由社會公權力組織人們基于自愿制定而無需國家強制力保障的軟法律開始出現。在公共圖書館服務的實踐中，我國正在形成“政府主導、社會參與、政府與社會相結合”的供給模式，這反映出政府從管理型向服務型的轉變，也體現了公共圖書館服務治理模式的創新。例如，法律定義的公共圖書館概念由原來各地方的《圖書館管理條例（辦法）》中“各級人民政府投資興辦向社會公眾開放的圖書館”轉變為新《公共圖書館法》中“各級人民政府或者公民、法人和其他組織自籌資金設立的圖書館”。

其二，打造共建共治共享的治理格局。相比于硬法，軟法立法主體更為多元化。在軟法治理下，其創制主體不僅包括國家機關，同時還有圖書館行業協會及相關社會組織等。其中，行業協會包括圖書館聯盟、圖書館學會，以及相關組織（包括村民委員會等基層群眾自治組織）。這打破了公共圖書館服務領域國家單一立法的局面，豐富了公共圖書館領域的立法主體理論，實現了多元主體下的共同治理，這使得公共圖書館服務的立法內容不僅符合形式主義的要求，而且包含實質合法的內容，使公共圖書館服務更能反映出民眾意志，體現參與主體意志的廣泛性與代表性。

其三，軟法治理有利于公眾廣泛參與，增強民眾認同感。軟法的創制過程大多是協商討論，能夠較為廣泛地反映公眾的利益訴求。例如，《公共圖書館法》要求政府文化管理部門在對公共圖書館考核時要聽取公眾意見。《南京圖書館文化志愿者服務章程》中鼓勵符合相關要求的社會成員參與南京圖書館文化志愿者服務。在協商和民主基礎上形成的軟法也必定更加的理性和科學。這有利于引導公眾依法有序參與公共圖書館事務，提高公眾參與治理的主體意識、自主意識及責任意識。

其四，促進公共圖書館服務資源的合理配置，充分保障公民文化權利的實現。公共圖書館領域的軟法在具體實踐中會影響政府及其他主體分配、利用公共圖書館服務資源的行為。通過軟法之治，能夠有效促進公共圖書館資源的合理分配，保障公民文化權利的實現。比如在《江蘇省公共圖書館管理辦法》中除了規定縣級以上地方人民政府應當依據社會經濟和文化發展等情況設立公共圖書館，同時還強調了省人民政府對老區和經濟欠發達地區的公共圖書館事業予以扶持，就體現了對文化資源合理分配的保障作用。

2 公共圖書館服務軟法的治理模式

眾所周知，對于傳統的硬法而言，奧斯丁認為法律是主權者的命令，哈特則認為法律是自洽的規則體系。而軟法治理呈現出截然不同的面相，公共圖書館服務領域軟法的治理模式分為軟法的規范結構、分類和治理方式三部分。

2.1 公共圖書館服務軟法的規范結構

軟法的一個本原性問題是其規范結構的問題。為了解公共圖書館領域軟法規范的組成規范要素，我們可以通過新分析法學派和社會學法學分析公共圖書館服務領域的軟法規范包含了哪些內容。下面以龐德（Roscoe Pound）“律令——技術——理想”模式與哈特（H.L.A.Hart）的規則理論進行討論。

龐德認為，法律是一批權威性的律令?！斑@一意義上的法律是由律令、技術和理想構成的?！盵3]軟法規范同樣包含了“律令、技術、理想”三方面要素。比如，《北京市圖書館條例》規定，“本條例所稱公共圖書館是指各級人民政府興辦、面向社會開放的圖書館”“電子閱覽室的設立必須符合文化部和市文化局規定的條件”“為了保障圖書館事業的發展，滿足人民群眾對科學文化知識的需求”，分別體現了軟法規范的律令、技術、理想成分。

軟法的規范結構也符合H.L.A.哈特的規則學說。哈特的規則理論主要包含第一性的“權利——義務”規則及第二性的“權力——職責”規則[4]。例如，北京在出臺的《關于政府向社會力量購買公共文化服務的實施意見》中規定，滿足人民群眾日益增長的公共文化服務需求，享有公共圖書館服務屬于公民的權利這一權利性內容;另一方面也間接規定了公民承擔著不侵占其他公民公共圖書館服務的義務，這體現了規則理論第一性的“權利——義務”規則。同時，這部軟法關于“建立健全政府統一領導，文化、財政、新聞出版廣電等部門負責，建立健全方式靈活、程序規范、標準明確、結果評價、動態調整的購買機制”“對重視不夠、執行不力、落實不力的責任單位和責任人，進行嚴肅追責、問責”的規定，體現了第二性的“權力——職責”規則。

然而，軟法與硬法最大的區別是軟法并不以國家強制力作為保障，即是否需要依賴國家強制力保證實施是區分“軟法”和“硬法”的實質依據。在法律規范的表現形式上，軟法打破了傳統硬法中授權、義務和禁止性表述方式，更多地體現為鼓勵和引導的方式。比如《浙江省公共圖書館管理辦法》規定，鼓勵社區、村設立向社會開放的圖書館。即使有些規范會變現為“外實內軟”，即規范在具體表述上或許會呈現硬法特點，如用“應當”“必須”等表述方式，但就整體而言，其意思表述實為軟法規范。

2.2 公共圖書館服務領域軟法的分類

從不同角度來看，公共圖書館服務領域的軟法規范可以劃分為不同的種類，如：從軟法規范的形式來分，可以分為成文軟法和不成文軟法;從軟法規范的實施效力范圍來看，可以分為國際性軟法和國內性軟法。從公共圖書館服務領域的軟法頒布主體的角度，我們可以將公共圖書館服務領域的軟法規范分為政法性慣例，社會組織、協會的自治章程，公共政策，專業標準等類。

一是政法性慣例。這類軟法多是一種在政治與法律領域的事實慣例，在樣本總量中占比為27%。這類軟法大多表現為政治與法律領域的事實慣例。其表現形式主要分為三類：第一類是司法性規范。例如，《最高人民法院關于為實施鄉村振興戰略提供司法服務和保障的意見》指出，人民法院服務和保障實施鄉村振興戰略應堅持以下基本原則……保障農村經濟建設、政治建設、文化建設等。該《意見》指出了人民法院提供司法服務應當堅持保障農村公共圖書館等文化建設的原則。第二類是政治性常規。例如，《浙江省公共圖書館地方文獻資源建設規范（試行）》規定了各地方圖書館服務質量和社會效益的考核實際結果作為工作先進的圖書館表彰的依據，并影響著區域內公共圖書館資源的配置。第三類是行政性常規。例如，《廣州市法治政府建設規劃（2015—2020年）》強調的“強化政府公共服務職能、積極推進公共文化等服務、推行政府購買公共服務制度”等。

二是社會組織、協會的自治章程。此類軟法數量最大，占比為35%。這類規范一般表現為社會組織、協會成員自愿參與，并通過民主協商方式制定，對于該社會組織、協會所有成員都具有普遍約束力。例如，《中國圖書館學會章程》規定，本會團結圖書館及其相關專業人士促進全民閱讀，推動圖書館事業發展和社會進步。各會員應遵守本會章程，有執行本會決議的義務。對于違反章程規定的會員，由章程規定的組織權力機構依據章程規定作出相應的處罰決定。

三是公共政策。公共政策是公共權力機關經由特定過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案。此類軟法具有靈活、應急的特點。此類公共政策的表現形式包括規范、指南、法規、行政規定、命令、指示等。其中，在全國范圍內具有效力的公共政策有《公共圖書館服務發展指南》、國務院《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》等;具有地方效力的公共政策有《上海市公共圖書館管理辦法》 《北京市公共圖書館管理辦法》 《佛山市構建現代化公共文化服務體系實施意見》 《廣州市公共文化設施管理辦法》等。

四是專業標準。此類軟法不僅包括國家制定的相關標準，還包括行業制定的標準。專業標準對各公共圖書館的服務提出了具體的要求和行為規范，實質是服務性的軟法，其最終目的是提高公共圖書館行業的服務能力和公民的滿意度。例如，2002年中國圖書館學會審議通過的《中國圖書館員職業道德標準（試行）》，旨在建立圖書館行業自律，加強圖書館館員職業道德建設?！栋不帐」矆D書館服務標準》 《浙江省公共圖書館服務規范》等都對本省行政區域內的公共圖書館的設施與環境、開放時間、文獻資源建設、服務人員與監督等方面作了要求。

2.3 公共圖書館服務領域軟法治理主體和方式

廣義層面的圖書館治理可以定義為各類社會組織機構和個人基于利益關系對圖書館事務的政治參與和管理活動[5]。當前，公共圖書館服務治理的主體包括政府、社會組織、公民，呈現出多元化的特點。多元主體下的公共圖書館服務主要包括兩種方式：政府為主體的公共圖書館服務供給方式和社會力量為主體的公共圖書館服務供給方式。

一是在以政府為主體的公共圖書館服務供給方式中，政府為資源與服務的主要提供者。在實踐中，各級政府依照全國人民代表大會常務委員會通過的《公共圖書館法》，履行為社會提供優質公共圖書館服務的職能。部分省在結合地方特色的基礎上出臺了《公共圖書館管理辦法（條例）》。以廣東省為例，到目前為止，盡管廣東省尚未出臺專門的省級圖書館法，但是相關內容分散在其他省級相關的公共事務管理辦法（條例）中，以統領全省公共圖書館服務領域的工作。廣州市、深圳市、東莞市、佛山市等城市也制定了適用于本行政區的公共圖書館服務地方法規，比如《深圳經濟特區公共圖書館條例》。同時，各區（縣）也根據省市的文件規定了相應的公共圖書館管理辦法，如《深圳市寶安區公共圖書館管理辦法》。從而自上而下基本形成了“國家級——省級——市級——區（縣）級”4級制的公共圖書館服務軟法治理體系。

二是在以社會力量為主體的公共圖書館服務供給方式中，大致可以分為PPP（公私合作模式）和民間圖書館服務供給模式。公共圖書館服務的PPP供給方式，實質就是政府和社會資本進行合作，由政府向社會資本購買公共圖書館服務。此種方式的優勢在于能夠減少政府財政壓力，有效盤活社會富余資源，既可促進政府公共服務管理能力的提升也能提高公共圖書館服務數量和服務質量。而民間圖書館服務供給方式大致可以分為私人圖書館、俱樂部式的會員圖書館、面向兒童的繪本圖書館、組織機構附建的圖書館、線上圖書館等。這兩種方式鼓勵與引導社會力量參與公共圖書館服務，逐步建立起適應社會主義市場經濟的公共文化服務供給模式。

3 公共圖書館服務軟法治理存在的問題

3.1 軟法治理理念亟待優化

眾所周知，公共服務領域的治理結構主要包括單中心治理結構和多中心治理結構。我國公共圖書館服務領域的多元治理結構框架愈加顯現。公共圖書館多元治理結構要求在公共圖書館服務領域中政府和社會、公眾共同參與、共同合作，形成多元互動的治理模式。但是當下中國社會傳統政治文化根深蒂固，仍然呈現為“強政府”的社會狀態，民間組織對政府依賴性較強。非政府主體較弱的政治參與能力致使政府和社會、公眾難以實現真正的平等、合作、協商。而如何提高各主體參與度，不斷尋求社會組織、公民、政府利益的合作，使得軟法能夠表現多方參與者的利益訴求也是一個值得重視的問題。

3.2 軟法的創制與實施機制不完善

在圖書館領域軟法的監督實施中，缺乏一個合理、公正的非利益相關性組織的參與。由于軟法的創制與實施機制會對公共圖書館服務的質量產生影響，這要求我們既要堅持“軟法”實質法治的精神，即追求軟法對于現實問題的解決效力，也要兼顧“軟法”的實質法治意蘊，即在軟法的制定程序上要堅持公開透明性，增強相關軟法的權威性。

3.3 軟法在效力上較為疲軟

實踐中，軟法不能像硬法般得到公眾的充分認可，導致“軟法”在具體實行過程中效果不佳。而且，因為軟法大多表現為鼓勵性而非強制性內容，缺乏明確的責任與義務的規定，在實現方式上不具有國家強制性的特征。這導致落實主要依賴于當事人的自律。不同于硬法范疇內的法律規范，軟法范疇內的公共圖書館服務實施規范缺乏相應的違法標準、違法監督、懲罰措施等輔助制度，在實踐中造成軟法規范實施的違法后果鮮有人問津，更無法落實到個人或者單位。由于外在的、實證的動力不足，公共圖書館服務治理規則與程序的實施主體就有可能不履行或者不完全履行職責，導致軟法陷入低效甚至無效的狀態。

4 公共圖書館軟法治理的對策與建議

軟法與硬法相結合的治理在公共服務領域成為了一種趨勢。作為典型的公共服務領域，圖書館公共服務領域更應如此。在我國，囿于傳統“硬法”理論，在法律認可上，“軟法”至今未能夠獲得與“硬法”同等的法律地位。若要使公共圖書館服務領域的軟法規范得到優化改善，迫切需要提高軟法的地位。我們需要認識到的是，軟法并非“軟規則”，硬法與軟法都是公共圖書館服務領域法律治理的基本表現形式，因此要進一步提高公共圖書館服務領域中軟法的地位。

4.1 規范軟法的制定與修改程序，避免軟法的泛濫化與低效化

軟法在制定主體與制定程序等方面具有較大靈活性，因此不同主體制定的軟法質量參差不齊，甚至受到利益驅動，相關主體制定的軟法有可能違反國家法制統一的原則，制造出非法之法。這些行為都會影響軟法的實施效果。因此，應嚴格明確規范軟法制定的主體：（1）在軟法制定、修改的程序上，應嚴格依照協商與表決機制開展工作，提高制定與修改軟法程序的科學性與公開性;（2）政府可以就軟法制定的內容與程序等出臺指導性文件，從而為其他主體制定與修改軟法提供參考;（3）在軟法實施過程中，嘗試建立健全軟法規范審查機制，加強備案審查制度與能力建設，針對公共圖書館服務領域硬法規范與軟法規范的不同特點，設立區別化的審查機制，確保維護法治統一。

4.2 優化公共圖書館服務軟法機制，保障軟法有效實施

公共圖書館服務具有公共性、文化價值性與知識性等特征。公共圖書館服務軟法治理既不同于私法領域的意思自治原則，也不等同于行政法中硬法的強制執行。應當針對軟法的特性，提升軟法實效。可以采取三個有效對策。

（1）在軟法內容制定上，增強公眾對軟法規范的心理認同與價值認同，使其成為自覺遵守的行為規則。公眾獲得認同感的一個重要方式就是參與圖書館公共服務事務的管理，利益相關者經過充分的利益表達、博弈和妥協所達成的共識與合意，是一種在充分的民主參與和協商基礎上的自覺服從。軟法內容應充分考慮大眾的合理訴求，在公共理性與個體理性之間進行權衡，滿足公眾的正當利益，保障其文化權益。

（2）在軟法創制方式方面，應當踐行“共建共享”理念。特別是在軟法創制之前，應當重視開展評估工作，充分預測軟法中權利與義務的關系、大眾之間的共識基礎、軟法的實施機制、責任追究及權利救濟方式等內容，進而發現公共圖書館服務軟法治理的最大公約數，打造共建共治共享的治理格局。

（3）創新軟法實施方法，軟法難以通過國家強制力保障實施，所以需要引入必要的引導性資源來獲取大眾的普遍遵守。在軟法實施上，應當重視運用引導性資源建設。在實踐中，可以通過物質性引導性資源、精神性引導性資源與方式方法性引導性資源，從軟法創制內容、創制方法、創制執行公信力、守法宣傳教育等方面入手，保障軟法的實施[6]。

4.3 協調公共圖書館服務軟法與硬法之間的關系，提高軟法效力

公共圖書館服務領域軟法規范的效力來源于軟法內容本身的正當性。根據法制統一原則，優化提升公共圖書館服務領域軟法的效力，就要規范和協調公共圖書館服務領域中軟法和硬法的關系，合理把握軟法與硬法之間的區別和聯系。具體來說就是在涉及公民文化權利等基本權利方面，既要堅持硬法保留原則，構建公共圖書館服務良好的運作環境，建立與完善軟法的評價、修改乃至淘汰機制，又要發揮貼近公共圖書館服務治理的軟法優勢，創新利益引導機制，進而提高硬法規制的水平，甚至推動硬法的創制或者修改完善工作，形成硬軟法相互協作的治理新格局。

4.4 完善軟法的權利救濟與糾紛解決機制

軟法作為公共圖書館服務治理體系的一部分，應當遵循權利救濟的法治原則。由于軟法規范結構中缺乏國家強制力要素，責任承擔也不明確，政府應加快完善申訴制度，通過有關程序性機制和通道的設置，確保其與公民文化權利保障和救濟的相關硬法相互連通，在實際實施過程中創制相應的具體機制。在糾紛化解方面，應當增強糾紛化解機制建設的前瞻性、推進軟法的司法化銜接。

參考文獻：

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