中國農民工就業促進政策的重構

摘要：針對不同時期農民工就業問題，我國已陸續出臺相應的就業促進政策，對農民工的認識也經歷了從“問題農民工”、“農民工問題”到“農民工市民化”的演變。為更好地解決農民工就業問題，本文通過對相關政策和文獻的整理，研究農民工就業促進政策的歷史發展軌跡和現狀，并歸納出現有政策存在的問題：（1）政策規劃不足;（2）政策目標取向不明;（3）培訓政策不完善等。為此，本文基于對農民工認識的變遷與發展視角，從政策目標對象、政策內容框架方面重構農民工就業促進政策體系，以實現城鄉協調發展和多方政策主體協調均衡，為促進農民工高質量就業以及實現農民工市民化提供相應政策建議。

關鍵詞：農民工就業促進政策;城鄉發展;農民工市民化

一、引言

隨著中國經濟的不斷發展，農民工群體占就業總人口的比例不斷增加，但相較于其他就業群體，農民工就業競爭能力較弱，職業轉換難度較大，易受經濟環境及就業政策的影響。目前存在許多的問題，比如，隨遷子女的教育問題、產業升級轉型過程中的就業穩定性及質量問題、“后世界工廠”背景下勞資關系問題等尚未完全解決。本文基于對農民工認識變遷與發展的視角，通過梳理農民工就業促進政策的歷史演變與發展現狀，剖析其存在的主要問題，并提出中國農民工就業促進政策體系的重構路徑，以期實現城鄉協調發展和多方政策主體協調均衡。

二、農民工就業促進政策的歷史演進與發展現狀

以1977—2020年為時間節點，在北大法寶、國務院及其下屬部門等網站上搜尋“農民工”“進城務工”“農業轉移人口”“外來人口”“農村勞動力”等關鍵詞，剔除內容相關度不高的文件， 篩選后選取相關政策文件115份。文件分類如表1所示：

基于政策內容框架、政策目標對象、政策思路演變和政策價值取向以及政府對農民工的認識等視角，將1977至2020年的農民工就業促進政策分為如下幾個階段，如表2所示：

（一）嚴格控制階段（1977-1983）

在改革開放前夕以及初期，由于城鄉長期以來的二元分隔以及發展戰略造成的體制障礙，農村的發展極其有限，農村勞動力外流意愿并不強烈。

這一時期，我國雖限制農民工流動，但依舊將農村勞動力就業視為關注點。1980年，中共中央、國務院發布《關于進一步做好城鎮勞動就業工作的意見》，指出應大力發展社隊企業和城鄉聯辦企業，拓展農村勞動力就業空間。

隨著改革開放全面推進，“勞力歸田”和“勞力放任自由”皆弊多利少不可取，如何解決剩余勞動力就業問題成為這一階段后期的主要難題。

（二）允許流動階段（1984-1988）

1984至1988年，我國采取允許流動式政策。由于農村地區生產率的提高以及產量的大幅增長，這一時期的農村勞動力向城鎮轉移的過程已具備一定的物質基礎。

1984年，國家準許具備經濟和物質條件的農民工在城鎮務工經商。此外，開辟農村勞動力參加城鄉建設新途徑、對在農村新辦并符合條件的鄉鎮集體工業企業還給予一年以內的減稅或免稅照顧等。

但是，盲目流動過程造成1989年初春開始出現的“民工潮”現象，引起了有關部門的高度緊張，鐵路運輸系統和有關省份承擔了巨大的承載壓力。

（三）控制盲目流動階段（1989-1991）

1988年下半年開始，我國采取控制盲目流動政策，3年內，非農就業幾乎出于停擺狀態，交通壓力增加，社會秩序、安全等矛盾頻出。沿海地區連鎖矛盾更為突出，如廣東省因無法有效解決這一連鎖矛盾而不得不制定“六不準”規定。

這一階段，以廣東省為例，民工群體面臨工作無門、生活無著和極易感染疾病等困境，中央政府已嘗試集中組織實施開發并推進就業試點工作。

（四）限制管理階段（1992-2001）

1992年，糧票制度廢除，大規模人口跨省和跨區域自由流動開始出現，我國政府已逐漸認可并正視農民工轉移流動現象的存在。在限制管理階段，中央政府雖已認可并正視農民工轉移就業這一現象，進城務工的農村勞動力數量的增加，使得沿海地區的城鎮企業得以快速發展，但考慮到農民工群體可能使得社會不穩定因素增多，一些負面事件及新聞的出現，給城市的社會治安管理帶來巨大困擾，也引起城鎮原住民對外來流動人口的反感。

（五）規范管理階段（2002-2005）

本階段主要政策有：建立職業技能培訓示范項目，發展“打工經濟”，通過保障農民工合法權益以及打擊不良勞動中介機構從而擴大轉移就業機會;進一步清除就業限制;廢止收容遣送政策等;規范管理階段，中央政府是以解決具體問題為導向，一是轉變政策理念。二是規范管理行為。特別是在黨的十六大以后，政府更加注重社會公平，因而國家開始高度關注農民工群體。這一階段，國家以農民工生存保護為政策目標，政策范式仍是以管理為主，政策也是著眼于眼下突出問題，長期規劃較不充足。

（六）服務管理階段（2006-2013）

這一階段的政策著眼于長遠的發展規劃，完善農民工基本公共服務體系，保障農民工合法權益;國家開始建構“常住人口”概念，這一身份將農民工與城市聯系起來。

在服務型管理階段，增加靈活性成為解決農民工問題被考慮的首要工具策略。這一階段，中央政府扮演的是“服務型”角色，政策更為靈活，但是，隨著新生代農民工的出現，他們的工作技能、收入水平以及消費方式已不同于老一代農民工，物質上的滿足已不是他們唯一甚至首要追求。

（七）引導管理階段（2014-2020）

政策工具的多樣化使得農民工權益得到極大保障，也使得政府職能轉變更為平滑。例如： 在農民工工資拖欠這一現象上，中央層面使用的工具包括經濟工具、信用約束工具、法律工具等。

這一階段，農民工就業促進政策以治欠保支、社保擴面、擴大就業創業為重點，推動農民工及其配偶、子女等更好的享受城鎮基本公共服務，著重提升文化素養。

三、現有農民工就業促進政策的問題剖析

（一）政策規劃不足

一方面，“經營型新移民”概念的引入無法改變農民工心理邊緣化和社交碎片化，而且，城市二元割裂化根深蒂固，難以與本地人實現社會與文化融合。另一方面，短期規劃與長期規劃難以有效協調，平衡性難以控制，多數政策僅針對已有問題，現實可行性易受不確定因素影響。

（二）政策目標取向不明

從政策的利益導向來看，農民工保護自身權益的法律程序較為繁瑣，仲裁程序的繁瑣給農民工帶來了一定的障礙，多部門在處理同一件勞動保護案例時可能會互相推諉從而造成維權難局面。

（三）培訓政策不完善

一方面，轉移就業培訓尚不完善，農民工技術水平與用人企業要求難匹配。再則，基于地區及文化的差異，培訓內容、考核標準及資歷認證難以做到統一，但農民工在地區間轉移就業又無法避免。另一方面，農民工群體已出現分化，對農民工群體的培訓方式也應更加細分化，結合新生代特征，推行針對性的就業培訓政策。

四、農民工就業促進政策的重構路徑

（一）政策目標對象

農民工就業促進政策的目標應該著眼于增強農民工群體在立法過程中的利益代言機制、增強農民工的談判力量、推動機構改革、簡化工傷，職業病和其他勞動爭議的法律程序、給予農民工更切實的法律訴權，保障執法落實到位、保障農民工及其家庭的基本合法權益等。可從三個角度出發：一是農民工群體本身作為就業促進政策的核心與關鍵;二是農民工的配偶以及子女的生活、教育等問題;三是與外部支持的社會主體，包括社區、企業與中介機構等。

（二）政策內容框架

1、經濟補貼政策

加大進城購房補貼政策以及高溫補貼力度，對經審核后符合條件者，在現有補貼金額基礎上，根據各地區實際發展程度，進一步加大補貼力度。

2、權益支持政策

一方面，立法機關可將立法過程最大化對社會公眾開放，同時向民主黨派、社會團體、公益機構等咨詢意見作為參考，完善立法調研、討論和論證過程。另一方面，政府部門、司法部門應明確給予勞動者暢通的復議和訴訟渠道，并且防治部門利益扭曲法律規定。

3、技能培訓政策

一是鼓勵農民參加短期實用技術培訓，精準化人崗匹配，豐富在崗培訓的組織形式，提高專業素養。

二是針對低學歷以及貧困人群，設立專項技術培訓項目，提高農民工群體中低學歷者以及貧困者的技能水平，促進其實現穩定就業。

4、宜居環境政策

一方面，在公租房、廉租屋、經適房等住房資源配置上，適當向農民工群體傾斜，并且保障農民工配偶的基本生活狀況。另一方面，進一步放開城鎮落戶條件，積極審核符合條件的各類就近就地創業人員以及配偶、子女和父母等的條件，對符合條件的，可放開落戶限制，擴大教育空間以及住房供給，解決子女入學、居住等實際問題。

5、創業扶持政策

一方面，加大對就近就地就業以及返鄉創業農民工群體的扶持，鼓勵民間資本發展。另一方面，結合農民工就業新形勢，加大農民工就業創業政策落實力度，簡化創業資金申請手續，確保政策便捷惠及享受對象。

五、總結

隨著經濟的加速發展與社會環境的多重變遷，通過對農民工就業促進政策的梳理發現，政策內容、政策目標、政策思路、政策價值取向、政府及社會大眾對農民工群體的認識，在1977至2020年期間都在逐漸轉變。

為解決隨遷子女的教育問題、產業升級轉型過程中的就業穩定性及質量問題、“后世界工廠”背景下勞資關系問題等，回顧我國農民工就業促進政策的歷史演變過程，加快就業促進政策的制定與完善，對于在城鎮化過程中解決農民工就業等問題尤為重要。

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作者簡介：杜文（1996-），男，安徽六安人，中南財經政法大學公共管理學院碩士研究生，勞動經濟學專業。

中南財經政法大學 430073