生態環境損害賠償磋商制度十大典型案例實證研究

摘要：生態環境損害賠償制度改革是近年來黨中央國務院加強生態環境保護、實現綠色發展的重大舉措，磋商制度作為其中一項創新性實踐，是改革中的一大亮點。中央雖出臺了指導性文件，但過于籠統，各試點省（市）依據損害賠償需要進行了探索性研究與實踐，并產生了一些典型案例。通過對典型案例進行分析總結出實踐中的有益經驗，提出完善磋商制度的建議。

關鍵詞：生態環境損害賠償 典型案例 磋商

一、問題的提出

近年來，黨中央、國務院高度重視生態環境損害賠償工作，先后于2015年印發了《生態環境損害賠償試點方案》（下簡稱《試點方案》）2017年頒布了《生態環境損害賠償改革方案》（下簡稱《改革方案》）、2019年出臺了《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定》（下簡稱《若干規定》），不僅讓生態環境損害賠償的實踐從試點轉入試行，而且也推動了磋商實踐的發展。然而《試點方案》與《改革方案》作為指導性文件，對磋商規定的過于籠統，《若干規定》也僅是明確磋商制度需作為生態環境損害賠償訴訟的前置程序，無法為司法實踐提供充分的制度依據。根據兩方案的要求，各試點省（市）制定切實可行的磋商辦法，對磋商制度進行了探索性研究。然而，由于各省（市）基于自身特點以及對方案的差異理解，導致實踐中磋商過程中的差異也較大。2020年4月生態環境部根據各地最近幾年實施生態環境損害賠償磋商制度的具體實施情況，在全國范圍內選取了十大生態環境損害賠償磋商典型案例予以公示，這些典型案例各有創新，取得了良好的效果，為了進一步完善生態環境損害賠償磋商制度，本論文就對這些典型案例進行分析，研究探討，期冀能夠提出可行的方案。

二、生態環境損害賠償磋商的案例剖析

通過對十個典型案例的案情梳理，磋商程序與訴訟程序相比，更具靈活性、沒有嚴格的起訴、受理、管轄、審理期限等要求。賠償權利人對于符合磋商適用情形的生態環境損害時間，在損害調查、鑒定評估、修復方案編制等準備工作完成后，即可主動與賠償義務人開展磋商。我們可以發現各省（市）在實踐中對磋商制度進行了很多不同的探索嘗試，雖然都具有一定可操作性但由于缺乏法律指引，實踐也不成熟，還存在一定不足之處。

（一） 磋商的主體的不統一

《試點方案》授權省級政府為賠償權利人，而《改革方案》將賠償權利人擴大為省級政府和市地級政府。事實上，由于省級政府和市地級政府本身的職能安排，要求其直接參與磋商并不現實，考慮到這一點，《試點方案》《改革方案》中也規定了省級、市地級政府可指定相關部門或機構負責生態環境損害賠償具體工作。但是具體由哪些或者哪個部門進行磋商采用何種組織形式，省級或地市級政府是否需要一案一委托則并未規定。首先，從賠償權利機關委托的職能部門來看，上述典型案件中發現省級、市地級政府一般指定環保部門進行磋商、此外也存在有財政部門、檢查院、管委會參與磋商的情形。從7 個試點省（市）發布的試點方案可見，不同省（份）委托的職能部門不同。吉林省、重慶市確定了由環保廳（局）具體負責的工作機制;江蘇、山東、湖南、貴州、云南5 省則是由環保部門負責組織協調，國土資源、住房城鄉建設、水利、農業、林業等部門根據職責分工負責具體工作 ，這種模式稱為會商制度。總體上，這些規定對索賠主體進行了確定，但仍然未就如何委托予以明確。在此，案例2提供了些有益經驗可以借鑒。通過概括性委托，簡化了程序，有利于提高工作效率，實現及時磋商與及時修復的目標。貴州省的做法進一步細化了試點省（市）試點方案的規定，目前已經被多個省市借鑒。

（二）磋商組織形式多樣化

磋商的組織形式，《試點方案》《改革方案》都鼓勵社會第三方的參與，也在“試點原則”中規定：在生態環境損害調查、鑒定評估、修復方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項應當邀請專家和利益相關的主體參與。此處既然使用“應當”一詞，表明只要屬于“涉及公共利益的重大事項”，就要公開，但并未明確邀請的主體。上表十個典型案例中參與磋商時存在以下四類磋商工作的組織形式：一是賠償權利人指定的部門或機構自行組織，十個典型案例中大多數磋商工作都是采用這種組織形式;二是賠償權利人成立的協調處置工作組，如案例6;三是調解委員會組織，如案例9;四是由律師協會作為第三方組織磋商，如案例2。在生態環境磋商中引入第三方參與與調解機制是必不可少的，在案例2、案例9中分別引入了律協、調解委員會主持磋商，撇開邀請主體不同這一點，兩個省份的出發點是相同的，均是為了保障磋商協議制定的公平公正，防止行政機關隨意處分權利，相比較賠償權利人指定的部門或機構，中立的第三方組織磋商無疑更具有說服力，也更能提高磋商的成功率。

（三） 磋商后的救濟途徑較為統一

經過表一可以看出，除了案例一磋商未全部成功而采取了訴訟途徑救濟外，其余案件或是賠償義務人及時主動履行賠償協議，或是向法院申請司法確認。且通過法院系統生態環境損害賠償案件辦案數據顯示，生態環境損害賠償通過司法確認的方式更有優勢且結案率更高，可以顯見生態環境損害賠償協議司法確認在司法實踐中的優勢。《改革方案》借鑒了案例2的試點經驗，規定“對經磋商達成的賠償協議，可以依照《民事訴訟法》向人民法院申請司法確認”。《若干規定》沿用了這一思路，在其第二十條中做了相同規定。但是學界對于司法確認一直存在較大爭議，認為司法確認適用的法律依據并非正當充分。有學者提出可通過其他方式保障賠償協議的履行，例如通過公證程序為其提供時效保障。實踐中，浙江省桐鄉市也對賠償協議提交公證機關公證進行了探索嘗試。此外還有學者主張直接賦予該磋商協議執行力，賠償權利人在賠償義務人不履行義務時，可不經法院的訴訟程序，直接申請對賠償義務人強制執行 ，浙江省紹興市對直接賦予賠償協議強制執行效力有了相關探索實踐。

（四） 磋商程序與相關關聯程序的銜接不一致

現行法律法規和司法解釋沒有涉及生態環境損害賠償訴訟和環境刑事訴訟的銜接問題，而上表十個典型案例可以看出，司法實踐中的刑民交叉案件的審理模式大致主要分為：先民后刑和先刑后民，此外還有刑民并行模式，但由于刑民并行模式浪費司法資源，且同時審理完全分離刑事程序與民事程序，不能將被告履行賠償義務作為從輕量刑情節，也增加了民事執行的難度，故實踐中并不常見，此處不做討論。

三、總結

目前，全國性生態環境損害賠償機制的探索和嘗試仍在持續，磋商制度作為一種創新性的治理模式，是我國生態環境損害賠償機制的重要實踐，也是實現最終目標的的重要推力，實踐過程中有優點也存在缺點，總結吸收當前實踐的有益經驗對于后續推進生態環境損害賠償磋商的未來具有積極作用。磋商采用會商制度， 擴大賠償協議救濟途徑，當前《若干規定》已經明確賠償協議可以采取司法確認的途徑保障實施。應當確立先民后刑的審理模式，結合先民后刑與先刑后民兩種審理模式來看，先民后刑模式能夠更好地實現保護環境公共利益、及時修復受損生態環境的目的;此外，也能縮短案件的處理時間，提高訴訟效率。先民后刑模式下，生態環境損害賠償訴訟先于環境刑事訴訟，為了能夠從輕、減輕刑事責任，賠償義務人愿意積極履行生態環境的修復、賠償義務，這有利于受損的生態環境得到及時救濟。明確簡易評估程序適用條件以及增加磋商的社會參與度。

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作者簡介：譚陽，1996年，女，漢族，中南林業科技大學政法學院，環境法方向在讀研究生。