邊境地區(qū)社會組織參與公共危機事件應(yīng)急管理的思考

摘要：經(jīng)濟欠發(fā)達、應(yīng)急管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完備的邊境地區(qū)，社會組織如何有效參與到公共危機事件應(yīng)急管理中，是構(gòu)建邊境地區(qū)應(yīng)急管理體系的重要研究內(nèi)容。本文從闡述邊境地區(qū)社會組織在應(yīng)急管理中的功能作用出發(fā)，對比社會組織在應(yīng)急管理中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)邊境地區(qū)社會組織在參與應(yīng)急管理工作時存在社會組織自身能力不足、政府扶持力度不夠及社會認可度不高等問題，這與構(gòu)建國家應(yīng)急管理體系的目標(biāo)要求還存在一定差距。文章結(jié)合邊境地區(qū)實際情況，從社會組織自身、政府及社會角度，提出一些思考及建議

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理 社會組織 公共危機事件 邊境地區(qū)

一、邊境地區(qū)社會組織在應(yīng)急管理中的作用發(fā)揮

（一）應(yīng)急管理中社會組織能夠發(fā)揮的功能

社會組織在應(yīng)急管理不同階段能夠發(fā)揮不同的功能作用，協(xié)同政府部門做好公共危機事件的應(yīng)急管理工作，提高國家應(yīng)急管理能力，更好地應(yīng)對公共危機事件。在廣泛搜集文獻并結(jié)合實際情況后，本文將按照危機生命周期理論基礎(chǔ)進行分析，將突發(fā)事件的應(yīng)急管理分為事前預(yù)防、事中處置、事后恢復(fù)三個階段，以對社會組織在參與應(yīng)急管理中的作用發(fā)揮目標(biāo)。

1.事前階段

該階段社會組織應(yīng)當(dāng)在專業(yè)志愿者儲備、事前預(yù)測、風(fēng)險評估工作等方面發(fā)揮重要作用，為制訂應(yīng)急管理預(yù)案充當(dāng)“智囊團”。此外，在科、教、文、衛(wèi)方面也應(yīng)該發(fā)揮社會組織自身功能作用，例如災(zāi)害應(yīng)急知識宣傳教育，提高人民群眾防災(zāi)減災(zāi)意識等。

2.事中階段

在公共危機事件應(yīng)急管理的“事中”，一是社會組織要能夠提供具備一定技術(shù)能力的專業(yè)志愿者隊伍，這些志愿者要能夠在公共危機事件應(yīng)對的各方面突發(fā)事件，將自身專業(yè)優(yōu)勢具體落實到救援、防控、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，積極配合政府醫(yī)療隊伍參與救援活動;二是要發(fā)揮社會組織的資源整合優(yōu)勢，依法進行救援資金、物資的籌集、管理及運輸調(diào)配等，以滿足應(yīng)急管理的需求。

3.事后階段

這一階段，社會組織能夠為災(zāi)后重建工作提供技術(shù)支持，參與災(zāi)后隱患評估等工作，并且能夠在事后重建的資金物資籌集、調(diào)配等方面發(fā)揮作用，保證災(zāi)后重建的物資需求，此外，社會組織還能夠在災(zāi)后的教、文、衛(wèi)方面的重建工作發(fā)揮主要作用，為災(zāi)后復(fù)工復(fù)產(chǎn)做出一定的貢獻。

（二）社會組織在應(yīng)急管理中實際發(fā)揮的功能作用

在理想狀況下，社會組織在突發(fā)事件應(yīng)急管理中能夠發(fā)揮不可替代的功能作用，彌補政府部門在應(yīng)急管理中的不足，使得我國公共突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系更加科學(xué)化、合理化。但實際情況是，受經(jīng)濟發(fā)展水平、社會組織自身能力狀況等因素影響，社會組織在應(yīng)急管理中往往難以發(fā)揮其原本應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)作用。從預(yù)防、處置、善后三個階段分析云南省邊境地區(qū)社會組織參與應(yīng)急管理的現(xiàn)狀如下：

1.事前預(yù)防階段社會組織的參與現(xiàn)狀

在公共危機預(yù)防階段，社會組織本應(yīng)積極搜集各種信息，關(guān)注社會異?，F(xiàn)象，扮演好發(fā)現(xiàn)社會問題的“觸角”。但由于云南省經(jīng)濟、政治、文化等方面發(fā)展相對落后，社會組織培育與發(fā)展存在著一些客觀問題，社會組織自身能力有限，所擁有的專業(yè)能力很難參與公共危機事件的應(yīng)急管理事前預(yù)警工作中，加之公共危機事件具有突發(fā)性及復(fù)雜性的特征，社會組織很難在危機預(yù)防方面產(chǎn)生實質(zhì)作用。

2、事中處置階段社會組織的參與現(xiàn)狀

首先，在危機處置階段，云南省邊境地區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展程度不高，基礎(chǔ)社會建設(shè)不完全，除了救援物資、群眾心理安撫等工作之外，如何從根本上解決邊境地區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共危機事件才是關(guān)鍵。這要求專業(yè)型社會組織發(fā)揮自身能力專長，利用科學(xué)技術(shù)手段，彌補人力不足、基礎(chǔ)應(yīng)急管理的基礎(chǔ)設(shè)施不完善等短板，切實解決邊境地區(qū)應(yīng)對公共危機突發(fā)事件工作中所面臨的問題。但在實際情況下，云南省邊境地區(qū)的應(yīng)急管理工作前線，具備一定專業(yè)能力的科技類、醫(yī)護類等專業(yè)社會組織數(shù)量較少，在實踐中很難發(fā)揮實質(zhì)作用。

此外，社會組織參與應(yīng)急管理工作的實踐過程中，存在著無效率、秩序亂等問題，例如基金會物資籌集后的管理、去向受到了群眾的質(zhì)疑，社會組織招募的志愿者專業(yè)素質(zhì)不高等情況，社會組織的專業(yè)能力素質(zhì)與目標(biāo)相比差距較大，體現(xiàn)出了社會組織在參與應(yīng)急管理中的短板問題。

3、事后恢復(fù)階段社會組織的參與現(xiàn)狀

在突發(fā)事件應(yīng)急管理的“事后”階段，邊境地區(qū)社會組織在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，能夠在一定程度上參與到事后恢復(fù)階段的工作中，推動社會復(fù)學(xué)、復(fù)工、復(fù)產(chǎn)。但對比應(yīng)急管理初始、“事中”防控階段而言，社會組織參與的數(shù)量有所減少，很多社會組織在疫情防控取得初步勝利后并“撤退”，對于疫情防控“事后”復(fù)工復(fù)產(chǎn)的參與積極度不夠高漲，社會組織在此階段存在作用發(fā)揮不持續(xù)的問題。

二、邊境地區(qū)社會組織參與應(yīng)急管理存在的問題及原因分析

（一）社會組織參自身能力建設(shè)不足

受地方經(jīng)濟、政治、文化等因素影響，邊境地區(qū)社會組織的自身能力建設(shè)水平還遠遠無法滿足應(yīng)急管理中多元的公共服務(wù)需求，具體體現(xiàn)為：

1.存在“人”的問題

社會組織自身能力建設(shè)不足，關(guān)鍵要解決“人”的問題。目前邊境地區(qū)，社會組織面臨著幾個關(guān)于“人”的難題：一是社會組織工作人員不足，一個專業(yè)人員往往要“身兼數(shù)職”，參與多個組織項目活動，很難做到專業(yè)人員參與專業(yè)問題;二是高層次技術(shù)人才儲備不足，大量社會組織，特別是邊境地區(qū)的社會組織，很難通過目前擁有的招募渠道，吸引高層次技術(shù)人才，這不利于社會組織的長遠發(fā)展，也不利于社會組織參與應(yīng)急管理的深度化轉(zhuǎn)變;三是對于社會組織招募的參與公共危機事件的志愿者專業(yè)培訓(xùn)還不夠，目前社會組織對志愿者的應(yīng)急管理培訓(xùn)，多停留于醫(yī)療救護基礎(chǔ)知識、服務(wù)意識等內(nèi)容培訓(xùn)，不足以應(yīng)對公共突發(fā)事件的復(fù)雜多變。

2.社會組織缺乏自制力

社會組織自身缺乏自制力，邊境地區(qū)大多數(shù)社會組織仍缺乏內(nèi)部規(guī)章制度以規(guī)范組織人員行為，在缺乏規(guī)章制度的情況下，往往會發(fā)生“逾矩”行為，使得社會組織的社會公信力受損。邊境地區(qū)社會組織由于自身能力發(fā)展程度不高，大多都缺乏能夠貫徹執(zhí)行的內(nèi)部規(guī)章制度，使得社會組織缺乏一定的自制力，在參與公共危機事件應(yīng)急管理中常出現(xiàn)無效率、低效率與或是參與混亂、職責(zé)不清的情況。

3.社會組織缺乏獨立性

社會組織缺乏獨立性，體現(xiàn)為大部分的社會組織資金來源過于依賴政府扶助、開展活動過于依賴政府引導(dǎo)等等，尤其在社會組織發(fā)展程度不高的邊境地區(qū)，一部分社會組織缺乏組織自身的獨立開展活動、提供公共服務(wù)的能力，也使得社會組織難以承擔(dān)應(yīng)急管理中本應(yīng)承擔(dān)的功能與職責(zé)。

（二）政府對社會組織的培育力度還不夠

1.培育不夠，引導(dǎo)不足

當(dāng)前，由于經(jīng)濟發(fā)展水平不高、科教發(fā)展水平低及社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善等因素，邊境地區(qū)的社會組織自身發(fā)展也受到了一定程度的局限，需要政府部門的進一步引導(dǎo)與培育，尤其是社會組織參與應(yīng)急管理的能力體系建設(shè)，需要政府部門采取多種措施引導(dǎo)其發(fā)展。

2.要加快政府職能轉(zhuǎn)變

對于社會組織在應(yīng)急管理中應(yīng)當(dāng)扮演什么樣的角色，與政府部門的互動關(guān)系是怎么樣的，都應(yīng)當(dāng)出臺法律法規(guī)予以明晰。要加快政府職能的轉(zhuǎn)變，在公共危機事件應(yīng)急管理中，政府要明確應(yīng)當(dāng)管什么？應(yīng)當(dāng)放什么權(quán)？同樣的，社會組織也要明確自身職責(zé)范圍。只有這樣，政府部門與社會組織的互動關(guān)系才能朝良好方面發(fā)展。

（三）社會認可度低

在我國，隨著經(jīng)濟社會的日益發(fā)展，人民群眾的思想觀念也在不斷發(fā)生變化，這也使得社會組織的認可度在逐漸提升，但相對于社會組織發(fā)展水平較高的國家而言，我國社會組織的社會公眾認可度仍然較低，這體現(xiàn)為：高層次科技人才在就業(yè)時不愿選擇社會組織，社會組織在應(yīng)急管理中使用權(quán)力的認可度較小等。究其原因主要是兩點：一是社會組織在參與應(yīng)急管理時未被法律授予合法地位，其“權(quán)責(zé)關(guān)系”不明確，在參與突發(fā)事件應(yīng)急管理中其合法權(quán)力未得到認可，造成一定程度的效力低下問題;二是在我國社會公民的公益慈善觀念還有待加強，社會組織健康發(fā)展的社會氛圍還需進一步形成。

（四）相關(guān)法律法規(guī)不完善

目前，我國關(guān)于社會組織參與應(yīng)急管理相對應(yīng)的法律法規(guī)，使得社會組織在參與應(yīng)急管理時，對自身的職責(zé)關(guān)系、職責(zé)范圍缺乏不清楚，造成參與過程中的秩序亂、無秩序等現(xiàn)象;其次是缺乏法律法規(guī)授予社會組織參與應(yīng)急管理的法律地位，社會組織在應(yīng)急管理中的合法權(quán)力往往不受認可，大大降低了社會組織參與應(yīng)急管理的效率。

三、邊境地區(qū)社會組織有效參與應(yīng)急管理的建議

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)制度，規(guī)范社會組織行為

首先，應(yīng)當(dāng)完善社會組織參與應(yīng)急管理的相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)，用法律為社會組織賦予合法地位，保證社會組織參與應(yīng)急管理的權(quán)力有效性，使邊境地區(qū)社會組織參與應(yīng)急管理能夠合理有效展開;其次，要用法律法規(guī)明確應(yīng)急管理中，社會組織的“權(quán)責(zé)關(guān)系”，以解決在應(yīng)急管理中，政府部門與社會組織之間的責(zé)任不清、職責(zé)不明等情況，政府部門要明確自己該管什么？不該管什么？同樣地，要使社會組織明晰自身職責(zé)范圍，不亂用、濫用應(yīng)急管理權(quán)力;再次，在社會組織參與應(yīng)急管理的工作中，仍然存在部分社會組織無效參與，甚至違法參與的負面行為，使得社會組織的社會公信力受到了損傷，不利于構(gòu)建科學(xué)、民主的國家應(yīng)急管理體系。因此，對于此類社會組織行為，要用法律及相關(guān)規(guī)章制度予以約束、管制，使社會組織規(guī)范、合法地參與應(yīng)急管理;最后，現(xiàn)實生活中云南邊境地區(qū)存在大量的“僵尸組織”，這些社會組織不開展日常組織活動、不提供公共服務(wù)。對于這一類組織，政府部門應(yīng)當(dāng)盡快出臺相應(yīng)“清理”措施，保證社會組織參與應(yīng)急管理的有效化。

（二）政府層面

1.加大財政支持力度，引導(dǎo)專業(yè)型社會組織發(fā)展

針對邊境地區(qū)缺乏具備應(yīng)急管理能力的專業(yè)型社會組織，政府層面需要加大對于該類型的社會組織的支持，一方面是對于專業(yè)型社會組織來說，活動經(jīng)費來源的保證，一定程度上能夠提高此類社會組織的自身能力發(fā)展建設(shè)，有利于專業(yè)型社會組織提高應(yīng)急管理的公共服務(wù)能力;另一方面，政府加大對具備應(yīng)急管理能力相關(guān)的專業(yè)型社會組織，能夠引導(dǎo)市場上的社會組織加強自身能力建設(shè)，不斷提高自身科技能力與服務(wù)水平，以達到財政支持的要求，在此情況下，不僅能夠使大量社會組織自覺加強自身能力水平建設(shè)，也能在一定程度上推進社會組織有效參與公共危機事件的應(yīng)急管理工作。

2.加大政策支持力度，發(fā)展社會組織“質(zhì)”與“量”

在邊境地區(qū)公共危機事件應(yīng)急管理工作中，能夠有效參與到應(yīng)急管理中的社會組織較少。一方面，要增加社會組織的“數(shù)量”，通過政策支持、培育發(fā)展社會組織，保證有足夠數(shù)量的社會組織能夠參與到應(yīng)急管理中，為政府部門分擔(dān)一部分應(yīng)急管理壓力;另一方面，要提高社會組織的“質(zhì)量”，政府部門應(yīng)當(dāng)通過制定各項政策，以滿足應(yīng)急管理中的社會需求為目標(biāo)，引導(dǎo)社會組織發(fā)展方向，培育具備一定應(yīng)急管理能力的專業(yè)型社會組織。保證“質(zhì)與量”，是政府引導(dǎo)社會組織發(fā)展的要求，可以通過社會組織孵化器等方式來實現(xiàn)對社會組織的培育與發(fā)展。

3.增設(shè)應(yīng)急管理相關(guān)的政府購買服務(wù)項目

對于經(jīng)濟相對欠發(fā)達的云南邊境地區(qū)，增設(shè)應(yīng)急管理相關(guān)類型的政府購買服務(wù)項目，一方面能夠引導(dǎo)社會組織市場向?qū)I(yè)化社會組織發(fā)展轉(zhuǎn)變，促進該類型社會組織的蓬勃發(fā)展，另一方面也能增加社會組織參與應(yīng)急管理的積極性，還能在一定程度上保證社會組織參與公共危機事件途徑的豐富化，有利于形成與應(yīng)急管理的專業(yè)型社會組織的良好發(fā)展氛圍。

（二）社會組織層面

社會組織應(yīng)當(dāng)要提高自身能力建設(shè)與應(yīng)急管理體系的需求相適應(yīng)，通過組織人員、內(nèi)部治理等相關(guān)措施，提高社會組織自身的應(yīng)急管理能力，以此推進社會組織更好地參與到邊境地區(qū)公共危機事件的應(yīng)急管理中。

1.加強組織人員培訓(xùn)教育

在邊境地區(qū)，受應(yīng)急管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善等客觀因素影響，公共危機突發(fā)事件的應(yīng)急管理對專業(yè)救援人員、專家、社會組織人員等人力資源需求較大，因此，為了保證在邊境地區(qū)突發(fā)公共危機事件時，應(yīng)急管理工作能夠順利開展，社會組織要對志愿者、組織人員進行基礎(chǔ)的、必要的應(yīng)急管理知識培訓(xùn)，讓志愿者、組織成員能夠掌握一定的應(yīng)急管理知識儲備，在突發(fā)事件來臨時，能夠迅速投入到公共危機事件的應(yīng)急管理之中。

2.加強專業(yè)人才引進力度，創(chuàng)新社會組織參與應(yīng)急管理的內(nèi)容及方式

“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，對于社會組織來說，加強組織科技創(chuàng)新能力，提高組織科技能力及相關(guān)技術(shù)水平，是社會組織能否有效參與應(yīng)急管理的關(guān)鍵。要進一步提高自身能力，首先，要轉(zhuǎn)變社會組織參與應(yīng)急管理的方式，在科學(xué)技術(shù)、新型技術(shù)等方面多做內(nèi)容，利用科學(xué)技術(shù)改變目前社會組織“淺層次”參與應(yīng)急管理應(yīng)用社會組織的現(xiàn)狀;其次，要吸引更多高層次科技人才進入社會組織，實現(xiàn)社會組織為人才提供平臺，人才為社會組織提高動力與活力的雙向互動，切實解決社會組織自身能力低的短板問題。在社會組織發(fā)展較為落后的邊境地區(qū)，科技力量帶動社會組織發(fā)展尤為重要。

3.健全社會組織內(nèi)部規(guī)章制度，規(guī)范社會組織行為

無規(guī)矩不成方圓，社會組織要盡快完善組織內(nèi)部規(guī)章制度，確定組織使命，明確組織成員的職責(zé)范圍、工作內(nèi)容及懲獎制度，明晰組織活動的目的、內(nèi)容等等，對組織成員、組織部門的行為作出明確規(guī)定，利用規(guī)則約束社會組織行為，提高社會組織參與應(yīng)急管理的規(guī)范化。此外，要充分發(fā)揮社會組織黨組織的引領(lǐng)作用，用社會組織黨組織規(guī)范社會組織行為，使其行為更加科學(xué)化、民主化。

（三）社會層面

1.提高社會組織認可度

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，我國社會公眾對社會組織參與應(yīng)急管理的認可度也不斷提高。但相較于社會組織發(fā)展水平較高的國外社會來說，我國社會組織的公眾認可度仍然較低，不利于社會組織參與應(yīng)急管理的有效展開。這就需要在社會上培育廣大群眾的慈善、公益意識，可以先從受過高等教育的大學(xué)生群體，或是“為人民服務(wù)”的黨員出發(fā)，形成全民積極參與慈善公益事業(yè)，人人認可社會組織應(yīng)急管理能力的良好社會氛圍，從根本上解決社會組織的社會認可度問題。

2.做好社會宣傳工作

社會組織的宣傳工作，就要做好社會組織參與渠道的宣傳工作，使更多的社會組織參與到應(yīng)急管理之中，相當(dāng)于變相引入“競爭機制”，能夠使更有能力、更加適合的社會組織參與到相應(yīng)的應(yīng)急管理領(lǐng)域，使公共危機事件應(yīng)急管理更加科學(xué)化、有效化，而“競爭機制”的引入也能反向促進社會組織不斷加強自身能力建設(shè)以滿足應(yīng)急管理的需求，形成良好的互動關(guān)系，使社會組織能夠更加科學(xué)、合理地參與應(yīng)急管理中。

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作者簡介：

周華楊（1996—）男，云南臨滄人，云南財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)研究生，研究方向：行政管理。