邊境地區社會組織參與公共危機事件應急管理的思考

摘要：經濟欠發達、應急管理基礎設施建設不完備的邊境地區，社會組織如何有效參與到公共危機事件應急管理中，是構建邊境地區應急管理體系的重要研究內容。本文從闡述邊境地區社會組織在應急管理中的功能作用出發，對比社會組織在應急管理中應當發揮的作用目標，發現邊境地區社會組織在參與應急管理工作時存在社會組織自身能力不足、政府扶持力度不夠及社會認可度不高等問題，這與構建國家應急管理體系的目標要求還存在一定差距。文章結合邊境地區實際情況，從社會組織自身、政府及社會角度，提出一些思考及建議

關鍵詞：應急管理 社會組織 公共危機事件 邊境地區

一、邊境地區社會組織在應急管理中的作用發揮

（一）應急管理中社會組織能夠發揮的功能

社會組織在應急管理不同階段能夠發揮不同的功能作用，協同政府部門做好公共危機事件的應急管理工作，提高國家應急管理能力，更好地應對公共危機事件。在廣泛搜集文獻并結合實際情況后，本文將按照危機生命周期理論基礎進行分析，將突發事件的應急管理分為事前預防、事中處置、事后恢復三個階段，以對社會組織在參與應急管理中的作用發揮目標。

1.事前階段

該階段社會組織應當在專業志愿者儲備、事前預測、風險評估工作等方面發揮重要作用，為制訂應急管理預案充當“智囊團”。此外，在科、教、文、衛方面也應該發揮社會組織自身功能作用，例如災害應急知識宣傳教育，提高人民群眾防災減災意識等。

2.事中階段

在公共危機事件應急管理的“事中”，一是社會組織要能夠提供具備一定技術能力的專業志愿者隊伍，這些志愿者要能夠在公共危機事件應對的各方面突發事件，將自身專業優勢具體落實到救援、防控、基礎設施建設等工作，積極配合政府醫療隊伍參與救援活動;二是要發揮社會組織的資源整合優勢，依法進行救援資金、物資的籌集、管理及運輸調配等，以滿足應急管理的需求。

3.事后階段

這一階段，社會組織能夠為災后重建工作提供技術支持，參與災后隱患評估等工作，并且能夠在事后重建的資金物資籌集、調配等方面發揮作用，保證災后重建的物資需求，此外，社會組織還能夠在災后的教、文、衛方面的重建工作發揮主要作用，為災后復工復產做出一定的貢獻。

（二）社會組織在應急管理中實際發揮的功能作用

在理想狀況下，社會組織在突發事件應急管理中能夠發揮不可替代的功能作用，彌補政府部門在應急管理中的不足，使得我國公共突發事件的應急管理體系更加科學化、合理化。但實際情況是，受經濟發展水平、社會組織自身能力狀況等因素影響，社會組織在應急管理中往往難以發揮其原本應當承擔的職責作用。從預防、處置、善后三個階段分析云南省邊境地區社會組織參與應急管理的現狀如下：

1.事前預防階段社會組織的參與現狀

在公共危機預防階段，社會組織本應積極搜集各種信息，關注社會異常現象，扮演好發現社會問題的“觸角”。但由于云南省經濟、政治、文化等方面發展相對落后，社會組織培育與發展存在著一些客觀問題，社會組織自身能力有限，所擁有的專業能力很難參與公共危機事件的應急管理事前預警工作中，加之公共危機事件具有突發性及復雜性的特征，社會組織很難在危機預防方面產生實質作用。

2、事中處置階段社會組織的參與現狀

首先，在危機處置階段，云南省邊境地區，由于經濟發展程度不高，基礎社會建設不完全，除了救援物資、群眾心理安撫等工作之外，如何從根本上解決邊境地區應對突發公共危機事件才是關鍵。這要求專業型社會組織發揮自身能力專長，利用科學技術手段，彌補人力不足、基礎應急管理的基礎設施不完善等短板，切實解決邊境地區應對公共危機突發事件工作中所面臨的問題。但在實際情況下，云南省邊境地區的應急管理工作前線，具備一定專業能力的科技類、醫護類等專業社會組織數量較少，在實踐中很難發揮實質作用。

此外，社會組織參與應急管理工作的實踐過程中，存在著無效率、秩序亂等問題，例如基金會物資籌集后的管理、去向受到了群眾的質疑，社會組織招募的志愿者專業素質不高等情況，社會組織的專業能力素質與目標相比差距較大，體現出了社會組織在參與應急管理中的短板問題。

3、事后恢復階段社會組織的參與現狀

在突發事件應急管理的“事后”階段，邊境地區社會組織在黨和政府的領導下，能夠在一定程度上參與到事后恢復階段的工作中，推動社會復學、復工、復產。但對比應急管理初始、“事中”防控階段而言，社會組織參與的數量有所減少，很多社會組織在疫情防控取得初步勝利后并“撤退”，對于疫情防控“事后”復工復產的參與積極度不夠高漲，社會組織在此階段存在作用發揮不持續的問題。

二、邊境地區社會組織參與應急管理存在的問題及原因分析

（一）社會組織參自身能力建設不足

受地方經濟、政治、文化等因素影響，邊境地區社會組織的自身能力建設水平還遠遠無法滿足應急管理中多元的公共服務需求，具體體現為：

1.存在“人”的問題

社會組織自身能力建設不足，關鍵要解決“人”的問題。目前邊境地區，社會組織面臨著幾個關于“人”的難題：一是社會組織工作人員不足，一個專業人員往往要“身兼數職”，參與多個組織項目活動，很難做到專業人員參與專業問題;二是高層次技術人才儲備不足，大量社會組織，特別是邊境地區的社會組織，很難通過目前擁有的招募渠道，吸引高層次技術人才，這不利于社會組織的長遠發展，也不利于社會組織參與應急管理的深度化轉變;三是對于社會組織招募的參與公共危機事件的志愿者專業培訓還不夠，目前社會組織對志愿者的應急管理培訓，多停留于醫療救護基礎知識、服務意識等內容培訓，不足以應對公共突發事件的復雜多變。

2.社會組織缺乏自制力

社會組織自身缺乏自制力，邊境地區大多數社會組織仍缺乏內部規章制度以規范組織人員行為，在缺乏規章制度的情況下，往往會發生“逾矩”行為，使得社會組織的社會公信力受損。邊境地區社會組織由于自身能力發展程度不高，大多都缺乏能夠貫徹執行的內部規章制度，使得社會組織缺乏一定的自制力，在參與公共危機事件應急管理中常出現無效率、低效率與或是參與混亂、職責不清的情況。

3.社會組織缺乏獨立性

社會組織缺乏獨立性，體現為大部分的社會組織資金來源過于依賴政府扶助、開展活動過于依賴政府引導等等，尤其在社會組織發展程度不高的邊境地區，一部分社會組織缺乏組織自身的獨立開展活動、提供公共服務的能力，也使得社會組織難以承擔應急管理中本應承擔的功能與職責。

（二）政府對社會組織的培育力度還不夠

1.培育不夠，引導不足

當前，由于經濟發展水平不高、科教發展水平低及社會基礎設施建設不完善等因素，邊境地區的社會組織自身發展也受到了一定程度的局限，需要政府部門的進一步引導與培育，尤其是社會組織參與應急管理的能力體系建設，需要政府部門采取多種措施引導其發展。

2.要加快政府職能轉變

對于社會組織在應急管理中應當扮演什么樣的角色，與政府部門的互動關系是怎么樣的，都應當出臺法律法規予以明晰。要加快政府職能的轉變，在公共危機事件應急管理中，政府要明確應當管什么？應當放什么權？同樣的，社會組織也要明確自身職責范圍。只有這樣，政府部門與社會組織的互動關系才能朝良好方面發展。

（三）社會認可度低

在我國，隨著經濟社會的日益發展，人民群眾的思想觀念也在不斷發生變化，這也使得社會組織的認可度在逐漸提升，但相對于社會組織發展水平較高的國家而言，我國社會組織的社會公眾認可度仍然較低，這體現為：高層次科技人才在就業時不愿選擇社會組織，社會組織在應急管理中使用權力的認可度較小等。究其原因主要是兩點：一是社會組織在參與應急管理時未被法律授予合法地位，其“權責關系”不明確，在參與突發事件應急管理中其合法權力未得到認可，造成一定程度的效力低下問題;二是在我國社會公民的公益慈善觀念還有待加強，社會組織健康發展的社會氛圍還需進一步形成。

（四）相關法律法規不完善

目前，我國關于社會組織參與應急管理相對應的法律法規，使得社會組織在參與應急管理時，對自身的職責關系、職責范圍缺乏不清楚，造成參與過程中的秩序亂、無秩序等現象;其次是缺乏法律法規授予社會組織參與應急管理的法律地位，社會組織在應急管理中的合法權力往往不受認可，大大降低了社會組織參與應急管理的效率。

三、邊境地區社會組織有效參與應急管理的建議

（一）完善相關法律法規制度，規范社會組織行為

首先，應當完善社會組織參與應急管理的相關法律法規體系建設，用法律為社會組織賦予合法地位，保證社會組織參與應急管理的權力有效性，使邊境地區社會組織參與應急管理能夠合理有效展開;其次，要用法律法規明確應急管理中，社會組織的“權責關系”，以解決在應急管理中，政府部門與社會組織之間的責任不清、職責不明等情況，政府部門要明確自己該管什么？不該管什么？同樣地，要使社會組織明晰自身職責范圍，不亂用、濫用應急管理權力;再次，在社會組織參與應急管理的工作中，仍然存在部分社會組織無效參與，甚至違法參與的負面行為，使得社會組織的社會公信力受到了損傷，不利于構建科學、民主的國家應急管理體系。因此，對于此類社會組織行為，要用法律及相關規章制度予以約束、管制，使社會組織規范、合法地參與應急管理;最后，現實生活中云南邊境地區存在大量的“僵尸組織”，這些社會組織不開展日常組織活動、不提供公共服務。對于這一類組織，政府部門應當盡快出臺相應“清理”措施，保證社會組織參與應急管理的有效化。

（二）政府層面

1.加大財政支持力度，引導專業型社會組織發展

針對邊境地區缺乏具備應急管理能力的專業型社會組織，政府層面需要加大對于該類型的社會組織的支持，一方面是對于專業型社會組織來說，活動經費來源的保證，一定程度上能夠提高此類社會組織的自身能力發展建設，有利于專業型社會組織提高應急管理的公共服務能力;另一方面，政府加大對具備應急管理能力相關的專業型社會組織，能夠引導市場上的社會組織加強自身能力建設，不斷提高自身科技能力與服務水平，以達到財政支持的要求，在此情況下，不僅能夠使大量社會組織自覺加強自身能力水平建設，也能在一定程度上推進社會組織有效參與公共危機事件的應急管理工作。

2.加大政策支持力度，發展社會組織“質”與“量”

在邊境地區公共危機事件應急管理工作中，能夠有效參與到應急管理中的社會組織較少。一方面，要增加社會組織的“數量”，通過政策支持、培育發展社會組織，保證有足夠數量的社會組織能夠參與到應急管理中，為政府部門分擔一部分應急管理壓力;另一方面，要提高社會組織的“質量”，政府部門應當通過制定各項政策，以滿足應急管理中的社會需求為目標，引導社會組織發展方向，培育具備一定應急管理能力的專業型社會組織。保證“質與量”，是政府引導社會組織發展的要求，可以通過社會組織孵化器等方式來實現對社會組織的培育與發展。

3.增設應急管理相關的政府購買服務項目

對于經濟相對欠發達的云南邊境地區，增設應急管理相關類型的政府購買服務項目，一方面能夠引導社會組織市場向專業化社會組織發展轉變，促進該類型社會組織的蓬勃發展，另一方面也能增加社會組織參與應急管理的積極性，還能在一定程度上保證社會組織參與公共危機事件途徑的豐富化，有利于形成與應急管理的專業型社會組織的良好發展氛圍。

（二）社會組織層面

社會組織應當要提高自身能力建設與應急管理體系的需求相適應，通過組織人員、內部治理等相關措施，提高社會組織自身的應急管理能力，以此推進社會組織更好地參與到邊境地區公共危機事件的應急管理中。

1.加強組織人員培訓教育

在邊境地區，受應急管理基礎設施建設不完善等客觀因素影響，公共危機突發事件的應急管理對專業救援人員、專家、社會組織人員等人力資源需求較大，因此，為了保證在邊境地區突發公共危機事件時，應急管理工作能夠順利開展，社會組織要對志愿者、組織人員進行基礎的、必要的應急管理知識培訓，讓志愿者、組織成員能夠掌握一定的應急管理知識儲備，在突發事件來臨時，能夠迅速投入到公共危機事件的應急管理之中。

2.加強專業人才引進力度，創新社會組織參與應急管理的內容及方式

“科學技術是第一生產力”，對于社會組織來說，加強組織科技創新能力，提高組織科技能力及相關技術水平，是社會組織能否有效參與應急管理的關鍵。要進一步提高自身能力，首先，要轉變社會組織參與應急管理的方式，在科學技術、新型技術等方面多做內容，利用科學技術改變目前社會組織“淺層次”參與應急管理應用社會組織的現狀;其次，要吸引更多高層次科技人才進入社會組織，實現社會組織為人才提供平臺，人才為社會組織提高動力與活力的雙向互動，切實解決社會組織自身能力低的短板問題。在社會組織發展較為落后的邊境地區，科技力量帶動社會組織發展尤為重要。

3.健全社會組織內部規章制度，規范社會組織行為

無規矩不成方圓，社會組織要盡快完善組織內部規章制度，確定組織使命，明確組織成員的職責范圍、工作內容及懲獎制度，明晰組織活動的目的、內容等等，對組織成員、組織部門的行為作出明確規定，利用規則約束社會組織行為，提高社會組織參與應急管理的規范化。此外，要充分發揮社會組織黨組織的引領作用，用社會組織黨組織規范社會組織行為，使其行為更加科學化、民主化。

（三）社會層面

1.提高社會組織認可度

隨著經濟社會的不斷發展，我國社會公眾對社會組織參與應急管理的認可度也不斷提高。但相較于社會組織發展水平較高的國外社會來說，我國社會組織的公眾認可度仍然較低，不利于社會組織參與應急管理的有效展開。這就需要在社會上培育廣大群眾的慈善、公益意識，可以先從受過高等教育的大學生群體，或是“為人民服務”的黨員出發，形成全民積極參與慈善公益事業，人人認可社會組織應急管理能力的良好社會氛圍，從根本上解決社會組織的社會認可度問題。

2.做好社會宣傳工作

社會組織的宣傳工作，就要做好社會組織參與渠道的宣傳工作，使更多的社會組織參與到應急管理之中，相當于變相引入“競爭機制”，能夠使更有能力、更加適合的社會組織參與到相應的應急管理領域，使公共危機事件應急管理更加科學化、有效化，而“競爭機制”的引入也能反向促進社會組織不斷加強自身能力建設以滿足應急管理的需求，形成良好的互動關系，使社會組織能夠更加科學、合理地參與應急管理中。

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作者簡介：

周華楊（1996—）男，云南臨滄人，云南財經大學財政與公共管理學院行政管理專業研究生，研究方向：行政管理。