淺析市政工程EPC總承包項(xiàng)目預(yù)結(jié)算中存在的問題

龐向錦 毛萬全

摘要：市政工程EPC總承包項(xiàng)目多由政府投資，政府投資的項(xiàng)目通常面臨預(yù)算財(cái)政評審和結(jié)算審計(jì)等工作，因此在上述過程中會發(fā)生較多問題。基于此，本文分析了現(xiàn)行市政工程總承包項(xiàng)目采用下浮率招標(biāo)時(shí)在預(yù)算和結(jié)算兩個(gè)環(huán)節(jié)中的問題，并提出解決問題的路徑，以供參考。

關(guān)鍵詞：市政工程;財(cái)政評審;結(jié)算審計(jì)

中圖分類號：TU723.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A????? 文章編號：2096-6903（2021）04-0000-00

EPC工程總承包模式是指受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行等實(shí)行全過程或若干階段的承包。通常企業(yè)在總價(jià)合同條件下，對其所承包工程的質(zhì)量、安全、費(fèi)用和進(jìn)度進(jìn)行負(fù)責(zé)。該模式具有降低項(xiàng)目成本，節(jié)約工期，降低風(fēng)險(xiǎn)，提高收益等優(yōu)勢。國家從1984年開始推行工程總承包，近年來關(guān)于加大工程總承包發(fā)展力度的文件頻出，在國家政策的指揮棒下，各級地方政府也相繼推出地方工程總承包管理辦法。基于EPC模式的優(yōu)勢考慮，政策文件中強(qiáng)調(diào)政府投資項(xiàng)目，優(yōu)先采用EPC模式。現(xiàn)行市場環(huán)境中，市政工程大多采用EPC的模式。

自市政工程推行EPC工程總承包以來，總承包單位在合同價(jià)格的確定上困難重重，尤其囿于項(xiàng)目所在地政策文件規(guī)定，在總承包項(xiàng)目的預(yù)算和結(jié)算審核中問題突出，導(dǎo)致總承包人的利益難以得到保護(hù)。

1市政工程總承包項(xiàng)目在預(yù)算審核階段存在的問題

政府投資的EPC總承包工程，在推廣實(shí)施過程中，多采用費(fèi)率招標(biāo)，給項(xiàng)目定價(jià)、進(jìn)度款支付、結(jié)算帶來不確定性，項(xiàng)目在實(shí)施過程中承發(fā)包雙方經(jīng)常扯皮，影響工程進(jìn)度，也無法體現(xiàn)EPC模式的優(yōu)勢。

按照2019年工程總承包管理辦法規(guī)定，“采用工程總承包方式的政府投資項(xiàng)目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包”。市政工程大多由政府投資，項(xiàng)目實(shí)施需完成可行性研究立項(xiàng)和初步設(shè)計(jì)批復(fù)手續(xù)，同時(shí)基于財(cái)審、結(jié)算審計(jì)等政策限制，發(fā)包人不愿意擔(dān)責(zé)，較少采用投標(biāo)報(bào)價(jià)包干的總價(jià)合同形式，項(xiàng)目往往采用下浮率報(bào)價(jià)的形式。

根據(jù)財(cái)政部《財(cái)政投資評審管理》規(guī)定，財(cái)政部門需對財(cái)政性資金投資項(xiàng)目預(yù)（概）算和竣工決（結(jié)）算進(jìn)行評價(jià)與審查。因此，市政EPC工程總承包項(xiàng)目的招標(biāo)文件中一般約定，承包人在施工圖審查合格后，依據(jù)審查合格的施工圖和施工組織設(shè)計(jì)編制施工圖預(yù)算，報(bào)送發(fā)包人，由發(fā)包人報(bào)送財(cái)政評審中心進(jìn)行評審，以財(cái)政評審的價(jià)格下浮中標(biāo)下浮率后，作為合同付款和結(jié)算依據(jù)。實(shí)操中，財(cái)政評審給項(xiàng)目實(shí)施帶來很多不確定性。

1.1財(cái)政評審時(shí)間不可控

總承包項(xiàng)目中標(biāo)后，承包人可能要完成勘察、初步設(shè)計(jì)及報(bào)批、施工圖設(shè)計(jì)及圖審工作后，再根據(jù)圖審合格的施工圖編制預(yù)算報(bào)送發(fā)包人。預(yù)算編制過程中市政工程如水廠、污水廠涉及非標(biāo)設(shè)備，需要詢價(jià)編制預(yù)算。另外如項(xiàng)目涉及管網(wǎng)工程，則可能涉及地下給水、排水管線，或穿高速、穿鐵路、涉及西氣東輸、南水北調(diào)工程等，由此涉及不同的行政管理部門或權(quán)屬部門，需與各部門溝通協(xié)調(diào)確定路由;設(shè)計(jì)方案不定，影響設(shè)計(jì)進(jìn)度，進(jìn)而影響施工進(jìn)度。因此，承包人可能編制預(yù)算的時(shí)間本身就過長，預(yù)算報(bào)送發(fā)包人后，發(fā)包人再報(bào)送財(cái)政評審部門，而財(cái)政評審作為政府部門負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)厮许?xiàng)目的預(yù)算財(cái)評，發(fā)包人報(bào)送的預(yù)算文件要排隊(duì)等審查，因此時(shí)間不可控。

1.2預(yù)算定價(jià)困難

1.2.1施工措施費(fèi)確定難

施工圖預(yù)算編制依據(jù)之一為施工組織設(shè)計(jì)。EPC總承包項(xiàng)目施工圖預(yù)算編制時(shí)應(yīng)當(dāng)以EPC總承包合同、設(shè)計(jì)圖紙、施工組織設(shè)計(jì)、現(xiàn)場施工條件、工程特點(diǎn)以及工期要求等為依據(jù)。但在實(shí)際的評審過程中，評審單位并未考慮EPC總承包合同、現(xiàn)場條件、工期以及施工方案等，導(dǎo)致雙方對同一個(gè)項(xiàng)目，承包人確定的施工方案和財(cái)政評審認(rèn)為應(yīng)采用的施工方案不同。如土方工程，承包人基于工期考慮，可能采用大型機(jī)械進(jìn)場開挖，而財(cái)政評審可能僅站在節(jié)省投資的角度上，認(rèn)為用小型機(jī)械即可完成。不同的機(jī)械產(chǎn)生的費(fèi)用不同，雙方的施工方案都沒錯(cuò)，對此雙方各執(zhí)一詞，難以達(dá)成一致。

1.2.2新工藝、新材料定價(jià)困難

合同中往往約定，本項(xiàng)目施工圖預(yù)算依據(jù)現(xiàn)行取費(fèi)文件、定額和信息價(jià)進(jìn)行編制，且財(cái)政評審按照合同約定的計(jì)價(jià)原則進(jìn)行評審。但隨著科技的進(jìn)步，設(shè)計(jì)施工過程中可能采用新技術(shù)、新方法，而取費(fèi)文件、定額和信息價(jià)有一定的滯后性，不可能完全涵蓋施工中采用的材料、技術(shù)方案的定價(jià)。在此情況下，預(yù)算難以確定價(jià)格。如建設(shè)單位要求進(jìn)行BIM設(shè)計(jì)，并要求后期進(jìn)行數(shù)字化運(yùn)營，建設(shè)過程中承包人需進(jìn)行軟件開發(fā)，并購買相應(yīng)設(shè)備，BIM設(shè)計(jì)費(fèi)目前尚無明確的計(jì)價(jià)文件，數(shù)字化管理的軟件開發(fā)也無可參考的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算時(shí)難以認(rèn)定上述費(fèi)用。又比如，施工中采用管道無損修復(fù)技術(shù)，采用該技術(shù)進(jìn)行施工，所采用的材料價(jià)格以及采用該技術(shù)所需的人工、工期等難以確定。在預(yù)算評審時(shí)，財(cái)政部門要先確定一個(gè)暫估價(jià)，要么推給審計(jì)局，要求審計(jì)局進(jìn)行確定。確定為暫估價(jià)，根據(jù)法律規(guī)定需要在施工過程中進(jìn)行招標(biāo)定價(jià)，影響工期，且以實(shí)際招標(biāo)的中標(biāo)價(jià)作為該部分的預(yù)算費(fèi)用，承包人將無利潤;因政府投資項(xiàng)目最終需由審計(jì)部門審計(jì)，財(cái)政推給審計(jì)部門定價(jià)，審計(jì)認(rèn)為按照規(guī)定預(yù)算由財(cái)政部門評審，限入死循環(huán)。

1.2.3信息價(jià)缺項(xiàng)的材料定價(jià)困難

市政工程的給水廠和污水廠中多涉及非標(biāo)設(shè)備，如工藝設(shè)備自動(dòng)化、MBBR成套設(shè)備、一體化除臭設(shè)備等，需要根據(jù)項(xiàng)目工藝方案和建設(shè)單位要求，為項(xiàng)目量身定做，因此信息價(jià)中往往沒有該類設(shè)備的定價(jià)。對于上述設(shè)備價(jià)格的確定，合同中往往約定由雙方共同詢價(jià)，但這為預(yù)算定價(jià)帶來了很多問題。財(cái)政評審單位在材料設(shè)備詢價(jià)時(shí)，并未考慮材料、設(shè)備的規(guī)格型號、參數(shù)要求、品牌，以及付款條件、供貨時(shí)間等影響價(jià)格的因素;可能打一個(gè)電話給廠商，問某某設(shè)備多少錢你們能做，廠商報(bào)個(gè)價(jià)，財(cái)評單位就按照廠商報(bào)價(jià)確定該設(shè)備預(yù)算金額，由此導(dǎo)致承包人難以接受該價(jià)格。或者財(cái)評單位要求承包人提供設(shè)備采購發(fā)票，按照承包人實(shí)際采購金額確定預(yù)算費(fèi)用，如此，承包人將無法獲得設(shè)備采購部分的利潤。

1.3預(yù)算難以確定帶來的問題

施工圖預(yù)算久拖不審和難以定價(jià)帶來的問題能夠影響現(xiàn)場進(jìn)度，不利于工程推進(jìn)。施工圖預(yù)算未審定，現(xiàn)場承包人可能迫于建設(shè)單位和工期壓力，完成了較多工程量，而向建設(shè)單位請款時(shí)，預(yù)算未審?fù)辏瑔蝺r(jià)無法確定，無法支付進(jìn)度款。變相逼迫施工單位墊資，施工單位資金周轉(zhuǎn)能力強(qiáng)的能墊則墊，不能墊則停工，嚴(yán)重影響工程進(jìn)展。

對于新材料、新工藝不予定價(jià)，影響項(xiàng)目設(shè)備采購。設(shè)備在預(yù)算時(shí)未能定價(jià)，如承包人基于推進(jìn)項(xiàng)目考慮采購了設(shè)備，順利通過竣工驗(yàn)收，到竣工結(jié)算時(shí)，審計(jì)認(rèn)為承包人設(shè)備采購費(fèi)用高了，要審減該費(fèi)用，承包人就限入被動(dòng)局面，自身利益將難以保障。尤其對于環(huán)保督查項(xiàng)目，工期緊迫，土建完成后，亟待設(shè)備進(jìn)場安裝，但因設(shè)備費(fèi)用在預(yù)算中未確定，遲遲不能采購，阻礙項(xiàng)目順利實(shí)施。

2市政工程項(xiàng)目在結(jié)算階段遇到的問題

2.1工程結(jié)算以審計(jì)結(jié)論為準(zhǔn)的問題

2017年2月22日，全國人大常委會法工委印發(fā)《對地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見》，“法工委經(jīng)過充分調(diào)研和征求意見，認(rèn)為地方性法規(guī)中直接以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)予以糾正”。但該條文對于工程實(shí)際形同虛設(shè)，政府投資項(xiàng)目，建設(shè)單位依然在合同中要求以政府審計(jì)作為結(jié)算工程款支付的前提及依據(jù)。

事實(shí)上，審計(jì)行為屬于行政行為，適用《審計(jì)法》及《審計(jì)法實(shí)施條例》等相關(guān)行政法律法規(guī)。審計(jì)目的是對國家資金的使用情況以及項(xiàng)目建設(shè)全過程的合規(guī)性進(jìn)行查明，發(fā)揮監(jiān)督職能。工程結(jié)算屬于民事主體之間的法律關(guān)系，有關(guān)工程款的結(jié)算問題應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人意愿自治原則為主，適用的是作為調(diào)整平等主體之間人身或財(cái)產(chǎn)關(guān)系的民法典。再者，審計(jì)的對象是建設(shè)單位，結(jié)算的客體是工程項(xiàng)目。審計(jì)機(jī)關(guān)作為行政部門與工程合同主體承包人的身份地位懸殊，導(dǎo)致審計(jì)部門對工程項(xiàng)目享有定價(jià)權(quán)，承包人難以對抗[1]。另外審計(jì)部門久拖不審，部分項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后數(shù)年不進(jìn)行審計(jì)，政府領(lǐng)導(dǎo)換屆后更難以推進(jìn)，導(dǎo)致承包人工程款難以，制造社會矛盾，不利于社會穩(wěn)定。

2.2工程結(jié)算和工程決算合一的問題

部分項(xiàng)目以決算代替結(jié)算，導(dǎo)致結(jié)算審計(jì)時(shí)間過長。事實(shí)上兩者有本質(zhì)不同，決算與預(yù)算對應(yīng)，是最終的預(yù)算執(zhí)行情況或階段性經(jīng)營成果。兩者目的不同，工程結(jié)算反映工程的實(shí)際造價(jià);工程決算的目的是核算新增固定資產(chǎn)價(jià)值，分析考核投資效果，核定交付的固定資產(chǎn)。工程結(jié)算書由承包人編制，報(bào)送發(fā)包人審核;工程決算文件由建設(shè)單位編制，上報(bào)審計(jì)或財(cái)政部門審查。另外結(jié)算是針對合同范圍內(nèi)的內(nèi)容，確定項(xiàng)目實(shí)施全過程所發(fā)生的工程造價(jià)，進(jìn)行工程款支付和保證金的扣留;決算是對項(xiàng)目從籌建到竣工投產(chǎn)所花費(fèi)的全部費(fèi)用，所做的財(cái)務(wù)匯總，除了工程費(fèi)用之外，還包括監(jiān)理費(fèi)用、征地拆遷費(fèi)用等其他費(fèi)用，全面、完整、客觀的反映項(xiàng)目建設(shè)投資效果[2]。

3對上述問題的建議

3.1建議政府部門轉(zhuǎn)變觀念

市政工程大多數(shù)是政府投資項(xiàng)目，政府部門應(yīng)堅(jiān)守黨中央改革創(chuàng)新的理念，秉持維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的原則，對不符合上位法的地方性政策文件進(jìn)行清理，科學(xué)合理制定政策性文件。另外根據(jù)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入情況和預(yù)算情況，合理確定項(xiàng)目的實(shí)施，保證項(xiàng)目資金來源。項(xiàng)目實(shí)施后，遵守國家政策文件規(guī)定，避免突出當(dāng)?shù)靥厣瑯?gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化的工程建設(shè)秩序和環(huán)境。轉(zhuǎn)變理念，理解工程總承包模式的精髓，在工程合同中將身份轉(zhuǎn)變?yōu)楹统邪似降鹊拿袷轮黧w，為項(xiàng)目順利實(shí)施創(chuàng)造條件。

3.2建議市政工程盡量采用固定總價(jià)合同形式

從政策文件上看，2019年住建部發(fā)布《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》第十六條規(guī)定“工程總承包項(xiàng)目可以采用總價(jià)合同或者成本加酬金合同，合同價(jià)格應(yīng)當(dāng)在充分競爭的基礎(chǔ)上合理確定”。《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同示范文本》（GF-2020-0216）合同協(xié)議書第四條約定“合同價(jià)格形式為總價(jià)合同，除根據(jù)合同約定的在工程實(shí)施過程中需進(jìn)行增減的款項(xiàng)外，合同價(jià)格不予調(diào)整，但合同當(dāng)事人另有約定的除外”[3]。示范文本中關(guān)于總承包合同的價(jià)格形式是采用投標(biāo)報(bào)價(jià)固定的總價(jià)合同。

因此，建議市政工程盡量在初步設(shè)計(jì)批復(fù)后進(jìn)行發(fā)包，根據(jù)概算合理確定限價(jià)，采用固定總價(jià)合同模式，投標(biāo)采用工程量清單報(bào)價(jià)方式，付款按照形象進(jìn)度進(jìn)行支付，項(xiàng)目實(shí)施過程中如發(fā)生變更或者工程內(nèi)容增減等合同約定的調(diào)整價(jià)格的事項(xiàng)外，不予調(diào)整合同價(jià)格;建設(shè)過程中對承包人的設(shè)計(jì)、費(fèi)用等進(jìn)行控制。以充分發(fā)揮EPC總承包的優(yōu)勢，創(chuàng)造良性發(fā)展的建設(shè)工程建設(shè)市場環(huán)境。

參考文獻(xiàn)

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收稿日期：2021-02-18

作者簡介：龐向錦（1987—），女，河南平頂山人，研究生，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：項(xiàng)目合約管理。

Analysis on the Problems of Budget and Settlement of Municipal Engineering EPC Project

PANGXiangjin，MAOWanquan

（Central & Southern China Municipal Engineering Design and Research Institute Co.， Ltd.? WuhanHubei430014）

Abstract： Municipal Engineering EPC projects are mostly invested by the government， and the projects invested by the government are usually faced with the budget and financial review and settlement audit， so many problems will occur in the above process. Based on this， this paper intends to explore and analyze the problems in the two links of budget and settlement in the current municipal engineering EPC projects， and try to find out the path to solve the problems.

Keywords： Municipal Engineering; Financial Review; Settlement Audit