軌道交通有軌電車管理條例研究

馬月利

摘 要：立法是有軌電車安全和高效運營的前提，標準是有軌電車規劃、設計、建設和運營的有力保障。有軌電車作為軌道交通制式的一種，且兼顧地面公共交通屬性，因此上位法既要遵循城市軌道交通的法律法規，又要遵循地面公共交通的法律法規。

關鍵詞：有軌電車;立法;地方法規

1 國家軌道交通相關法律法規及地方有軌電車條例頒布情況

目前，國家層面的相關法律法規有《城市軌道交通運營管理辦法》、《中華人民共和國道路交通安全法》和《城市軌道交通運營管理規定》等;地方法規層面，目前北京、青島、廣州、長春、成都、上海、大連、沈陽、溫州和杭州等城市將有軌電車的管理納入到相關公共交通管理辦法。其中，廣州和成都各自的《軌道交通管理條例》，針對有軌電車形成了專門的條例，規范了有軌電車的運營管理。

但是，有軌電車作為一種在地面運行的軌道交通系統，兼具城市軌道交通和地面常規公交的雙重特征，且各地方地貌、路況及制式不盡相同。因此，利用公共交通管理辦法對有軌電車進行一般管理，并不能很好地將有軌電車和地鐵、公共汽車等公共交通制式的管理區分出來，特別是在有軌電車網絡化運營后，該做法將顯現出諸如責任主體不清晰、應急處置效率低等一系列問題。因此，一些城市如蘇州、南京、珠海、淮安、深圳、武漢等均制定了專門的有軌電車管理辦法，且管理辦法應涵蓋建設管理、運營管理、安全管理、應急處置和法律責任等幾大部分，明確了有軌電車建設范圍、建設內容、試運行條件、駕駛條件、乘車規則、考核指標及處罰內容等，規范有軌電車行業行為，以確保有軌電車的運營安全和效率。由此可見，立法是有軌電車安全和高效運營的前提，標準是有軌電車規劃、設計、建設和運營的有力保障，有軌電車的發展離不開健全的法律法規制度和完善的標準體系。為確保現代有軌電車安全、高效、有序運營，需建立專門的有軌電車管理辦法。

2 地方頒布有軌電車管理辦法的立法流程

以福建省南平市為例，根據《中華人民共和國立法法》第七十二條第二款規定：設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規;同時第八十二條第二、三款規定，地方政府規章可以就下列事項作出規定：（1）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項。（2）屬于本行政區域的具體行政管理事項。設區的市、自治州的人民政府制定地方政府規章，限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項。從二者制發主體、公文種類、制發程序、效力大小的角度分析，地方性法規是地方人民代表大會及其常務委員會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，根據本行政區域的具體情況和實際需要經過法定立法程序制定的，具有法律效力和強制執行性的，通常使用條例、規定、辦法等文種的規范性文件。地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。地方政府規章一般指地方政府在其職權范圍內制定的，對社會發布的行政管理規章，常用文種為規定、辦法、細則等，其中內容具有針對某一事項的特定性。更側重涉及行政主體的職權職責、行政相對人的權利和義務。可以在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。尚未制定法律、法規的，政府制定的規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。

由此可以看出，制定地方政府規章更適合有軌電車規劃、建設、運營等相關事項的管理要求。目前已出臺的各地方層面有軌電車專項規定均以政府令形式發布的地方政府規章。

南平市軌道交通管理辦法應按照地方政府規章的制定程序完稿以政府令的形式進行發布。政府規章的制定程序遵循《南平市人民政府地方性法規草案和政府規章制定程序規定》，根據該文件中的內容對南平市地方政府規章的立法程序進行分析：

（1）立項：市人民政府各部門、縣（市、區）人民政府、武夷新區管委會，對于需要制定市人民政府規章的，應當于每年10月30日前，將下一年度立法立項申請以及立法項目申報書報送市人民政府法制機構。市人民政府法制機構對各單位提出的立項申請和立法建議，應當組織全面審查，并根據項目成熟程度，編制年度政府立法工作計劃，報市人民政府批準后執行。

（2）起草：市人民政府年度立法計劃確定的立法項目的起草工作，原則上由提出立項申請的單位負責。政府規章草案應當經起草單位局（委、辦）務會議或者市（縣、區）人民政府常務會議討論通過，形成送審稿，由起草單位主要負責人簽署后，上報市人民政府;幾個單位共同起草的，應當由各起草單位主要負責人共同簽署。

（3）審查：市人民政府法制機構負責對政府規章草案送審稿進行形式審查和實質審查。

市人民政府法制機構應當將政府規章草案送審稿發送市人民政府有關部門、各市（縣、區）人民政府、武夷新區管委會等單位廣泛征求意見。

（4）決定和公布：政府規章草案依法提請市人民政府常務會議或者全體會議審議。

市人民政府法制機構應當根據市人民政府常務會議討論研究和審議的意見，組織相關部門對政府規章草案送審稿進行修改，形成政府規章草案，報請市人民政府分管領導審核后，呈報市長簽署。

政府規章草案經市人民政府常務會議審議通過后，由市長簽署市人民政府令予以公布。

（5）立法前評估和立法后評估：政府規章草案的起草單位負責組織立法前評估。評估單位可以邀請有關行政機關、事業單位、高等院校、科研機構、社會評估機構、行業協會等單位參加立法前評估。

3 地方有軌電車管理辦法主要涵蓋的有關內容

通過分析南京和淮安有軌電車管理辦法，總結辦法中職責分工、通用管理、安全管理和法律責任等內容如下：

3.1 職責分工

3.1.1 政府職責

市人民政府：統籌協調本市有軌電車交通規劃、建設、運營中的重大事項。

市規劃行政主管部門：組織編制有軌電車交通規劃，報市人民政府批準后公布實施。并按照有軌電車交通規劃，對有軌電車交通線路、車站、停保場、變電站等設施用地以及配套換乘樞紐用地予以控制。

國土資源行政主管部門：按照有軌電車交通規劃，依法辦理土地出讓或者劃撥手續。

住房和城鄉建設行政主管部門：負責有軌電車交通建設的監督管理。

交通運輸行政主管部門：負責有軌電車交通運營的監督管理，所屬的運輸管理機構負責日常管理。

公安機關交通管理部門：負責有軌電車交通道路交通安全管理;公安機關公共交通治安管理部門負責有軌電車交通客運治安秩序維持和突發事件處置。

發展和改革、財政、規劃、國土資源、城市管理、價格、衛生、環境保護、園林、安全生產監督等有關行政主管部門：按照各自職責，負責有軌電車交通的相關監督管理。

3.1.2 有軌電車交通建設單位、經營單位職責

（1）有軌電車交通工程建設期間。建設單位：對施工沿線建（構）筑物和設施進行調查、記錄和動態監測，并采取措施保護建（構）筑物以及其他設施的安全;工程建成后，應當按照國家規定組織初步驗收，驗收合格后組織試運行;試運行期滿經專家評審具備試運營條件的，報市人民政府批準后試運營，試運營期不得少于一年。

經營單位：試運營期滿后，經營按照有關規定組織竣工驗收。驗收合格的，交付正式運營。

（2）有軌電車交通工程運營期間。交通運輸行政主管部門：制定運營服務規范;制定乘客守則，并向社會公布;建立運營服務評價標準和質量考核制度;督促運輸管理機構依法履行職責。

運輸管理機構：督促經營單位建立運營管理制度并落實;督促經營單位加強對有軌電車交通設施日常巡查養護;對運營服務進行評價、考核。

經營單位：建立運營管理制度，公布服務承諾，保證服務質量;加強設施巡查、維護和保養，保證車輛和設施符合國家規定的安全運行技術規范;對從業人員進行教育和培訓，保證從業人員具備相應的安全運營知識;統計、分析運營數據，定期函告運輸管理機構;法律、法規、規章規定的其他義務。

3.2 通用管理

有軌電車行駛應當遵守道路交通安全管理規定，同時有軌電車駕駛人員應當依法取得相應駕駛證件。

3.3 安全管理

建設單位、經營單位：分別承擔建設期間、運營期間的安全責任，設置專門的安全管理機構，建立健全安全管理制度，加強安全管理;對保護區施工活動進行安全監督，必要時對施工方案組織論證。

住房和城鄉建設、交通運輸、公安、安全生產監督等部門：將有軌電車交通建設、運營安全納入重點指導、監督和檢查范圍，發現安全隱患的，應當責令建設或者經營單位限期消除隱患。

保護區作業單位：作業單位在有軌電車交通設施安全保護區內進行下列活動的，應當制定符合相關標準和要求的有軌電車交通設施保護方案，函告建設或者經營單位。

3.4 法律責任

該部分內容各地方規定不同。如，南京管理辦法中對違反保護區、運營服務、運營安全和行政管理等內容的行為，均做出了具體的處罰規定。

4 結語

通過對有軌電車規劃、建設、運營和立法現狀進行分析，同時對比南京、淮安兩個城市的有軌電車管理辦法，建議地方政府參照當地立法程序，設立專門的有軌電車管理辦法，通過規范有軌電車的規劃、建設、運營等條款對有軌電車進行管理，并授予有軌電車運營單位的行政處罰權，對乘客在車廂內吸煙、便溺、飲酒等不文明行為和逃票行為等進行處罰。

參考文獻：

[1]中華人民共和國主席令第二十號《中華人民共和國立法法（2015修正）》.

[2]中華人民共和國國務院令第695號《規章制定程序條例（2017修訂） 》.

[3]《南平市人民代表大會及其常務委員會立法條例》.

[4]南政辦[2016]106號《南平市人民政府地方性法規草案和政府規章制定程序規定》.

[5]南京市人民政府令第306號《南京市有軌電車交通管理辦法》.

[6]淮安市現代有軌電車交通運營管理辦法.