國有企業設置總審計師制度的研究

楊嵐

摘要：2021年5月6日，國務院原副總理李克強在首都北京親自主持審議召開第十八屆中央國務院行政審計法制委員會常務五次工作會議座談，明確設置國有企業總審計師制度是對國家審計全方位覆蓋的響應，也是順應現代企業制度完善的客觀要求，同時加強國有企業管理水平的重要依據。本文著重分析設置國有企業總審計師的必要性及可行性，以及可能存在的問題。

關鍵詞：國有企業;總審計師;制度

一、國有企業設置總審計師制度的重要性

（一）設置國有企業總審計師制度是規范現代企業制度

由于傳統制度下，內部審計機構負責人負責企業內部審計工作效率低下，且無法真正發揮出相應的治理效果，因而希望通過推動總審計師制度的發展，讓其以高級管理人員的身份來組織領導內部審計工作，并擔任報告工作。通過選擇總審計師，能夠有效增強內部審計工作的獨-立性與權威度，以此來充分發揮內部審計工作的功能。因此，設置國有企業總審計師制度能夠完善公司的治理結構，進一步促進現代企業制度的規范。

（二）推動國有企業總審計師制度設置是響應國家審計全方位覆蓋戰略

2015年3月2日，全國政協經濟委員會常務會議副主任、國家審計署前任副處級審計長董大勝（2014）再次提出：對中央國有企業、國有資本重大事項預算實行財務審計和行政監督全方位覆蓋。目前，部分邊遠地區的一些國有企業已經開始出現了戰略決策上的重大戰略失誤，尤其特別是在國有企業的破產重組或者破產改制，招投標，采購設備物資等各個環節，導致企業增加交易成本，同時造成資源浪費和國民經濟發展速度緩慢。究其根本，是對國有企業監督的力度不大和覆蓋面不廣，以至于企業存在的問題沒有及時發現和解決。而國有企業作為國家審計監督的對象，應該從自身做起，推動企業內部審計邁向更高的臺階。因此，國有企業設置總審計師制度，讓總審計師對企業的審計進行全方位、深層次的組織領導，一方面可以保證為企業帶來高效資源，另一方面成為國家審計機關監督國有企業的好幫手。

（三）實施國有企業總審計師制度是提高管理水平的重要舉措

習近平總書記于十九大的一份重要報告中首次明確提出，我國的國民經濟正從高增長速度的較快增長初期階段逐步轉型進入發展到了一個高質量的快速增長階段時期。而且這些國有企業也更需要積極響應相對于上個時代的改革號召，健全自己的經營管理體制，推動其實體經濟的高效和質量持續地健康發展。推進總審計師制度的設置，一是總審計師處于管理層的最高級別，這一制度可以制約同等級別的其他管理人員和基層各個部門管理人員的行為，從而使管理層作出符合企業長期發展戰略的決策，減少“劣幣驅逐良幣”的現象。二是國家提出經濟高質量發展，不僅是停留在減少短期成本，提高利潤上，而應當更多關注長遠發展目標。總審計師是在內部控制與風險管理方面的實踐者，能夠有效的幫助企業建立并維護內部控制，及時發現潛在風險并實施相應控制措施。因此，國有企業設置總設計師無疑是能夠高效提高企業的管理水平。

二、國有企業設置總審計師制度的可實施性

（一）國有企業改革為國有企業建立總審計師制度提供良好的組織體系

自我國國有企業深入的改革和國家企業社會主義現代化制度的不斷完善以來，截至目前，中央企業的公司制度結構性改革已經基本全面完成，同時，國有企業不斷完善的公司治理制度體系與黨的領導有機融合，基本做到將黨建工作的要求編寫入新的章程，把黨組織的討論工作發展成為董事會、管理人員和決定層所要做的重大工作和決定等重要問題的前置性程序，黨委書記和執行董事長實現一肩挑，這一系列政策和改革舉措的不斷完善，對于提高我們國有企業的競爭力和市場地位，完善上市公司內部治理具有深遠意義。

（二）國有企業內審的長遠發展為建立總審計師制度提供良好的條件

十八大以來，國有企業內部的審計工作進一步加強了內部的控制與對風險的管理，并在改革中進一步完善了組織機構體系，建立健全制度，加強質量管控等方面都取得了進步，從而為國有企業設置總審計師提供了充分的內在條件。一方面，國有企業內審組織結構進一步完善，大部分采用董事長直接領導內部審計，各部門，層級之間實現統一管理和分層管控，為國有企業設置總審計師制度，強調其獨立性提供了基礎。另一方面，國有企業通過探索建立內部財務審計的規章制度，明確其總監和審計師的工作職責，規定其審計權限和職責范圍，并對其審計行為方式進行嚴格規范。

（三）總審計師制度的發展為國有企業設置總審計師制度提供可參考經驗

設置總審計師制度不是一個新鮮的事物，他發展有二十余年，在這期間，經過不斷摸索與實踐，總審計師制度漸漸凸顯出部門領導、國資委委派制的缺點，而讓高層管理人員成為總審計師的方法逐漸達成共識。目前，在商業銀行，國家電網等大型國企中已經推行總審計師制度，并且取得了不錯的效果，為進一步推行總審計師制度提供了良好的基礎。除此之外，總審計師制度在其他國家也在積極運行，為我國國有企業設置提供了一定的借鑒基礎。因此，從國內外總審計師制度運行的條件上看，國有企業設置總審計師制度具有一定的可操縱性。

三、國有企業設置總審計師制度應關注的問題

目前，設置國有企業的總審計師制度雖然已經具備了一定的條件，但從長期發展角度來看，仍然是處于研究和探索的階段，因此，要重點考慮以下幾個方面的問題。

（一）國有企業總審計師的職責權限問題

國有企業的總審計師能否高效率地展開工作是關鍵，就要具備明確的工作職責。但是，在實際工作中，多數采用了總審計師資格考核制度的大型國有公司將總審計師的工作崗位職責分別限定為財報審計，內部風險控制的審計及內部風險管理的控制等各個方面，而對于業務往來上的監督管理則比較少。而設置了一個總審計師的制度，責與權限缺一不可，沒有了權限，總審計師就難以履行自己的義務，沒有了權，不能對其進行約束，可能造成濫用權力的現象。因此，設置總審計師制度時要平衡責與權。因此，為了讓總審計師盡職盡責，在設置總審計師制度時就要考慮對其賦予權限的大小，明確內部審計的權限包含了參加有關會議，檢查相關人員和事宜、建議獎懲機制的十一項具體權限。

（二）國有企業總審計師定位問題

在設置總審計師制度以前，國有企業內部審計部門負責人專門管理內部審計相關工作。那么，已經有專人進行管理，為何還要設置總審計師制度呢？因為內部財務審計管理部門的主要負責人知識層次比較低，其所負責進行的內部財務審計工作的法律獨立性和法律權威度難以做到從根本上使其得到有效保證。部分大型企業沒有及時制定一套相應的規章制度對總高層審計師職級做出了具體規定，導致大部分的總高級審計師并不是企業管理層的核心人物，在管理監督上沒有充分發揮其職能。因此，在制度設置方面如何保證總審計師工作的獨立性與權威感，是我們設置總審計師工作制度時一個重點問題。

（三）國有企業總審計師勝任能力問題

為總審計師能夠勝任有關工作，選擇能力相匹配的人才是設置總審計師的又一關鍵問題。然而，目前對于總審計師的選拔，更加注重外在資質，如教育背景，工作年限，資格證書等容易量化的。但是，專業的勝任能力才是從事總審計崗位所需要的，其中包括對專業知識，技能的掌握程度。由于總審計師是負責企業全方位的內部審計工作，是一個專業性比較強的職位，因此，保證總審計師的專業水準十分重要。目前，研究總審計師專業勝任能力需要結合實際崗位需求來進行考量。比如：考慮總審計師是否具有專業背景時，可以將專業范圍擴大一些，不要局限于會計和審計專業上。而總審計師的學歷，是否擁有CPA等資格證書，需要斟酌下大環境中的情況。所以，具備自己的企業領導管理能力和企業團隊合作組織力和管理綜合能力，以及同他人之間能夠進行信息溝通和業務交流的本本技巧和業務能力。總之，設置怎樣的總審計師制度才能保證選拔出企業需要的人才，需要進一步研究。

（四）總審計師進出機制問題

早期，國有企業的總審計師由國資委進行委派，但這種委派制逐漸暴露出其中的問題，由高級管理層指定，從外部直接調任等方式不適宜總審計師制度的長久發展，不能做到委派專業能力強的人員，影響了設置總審計師制度的預期想要達到的效果。從對國有企業長遠發展的角度和層面上來進行研究，企業在高級管理層，黨組織的領導下能夠做出一切符合國有企業長遠發展的目標，從而將國家對于產業結構的調節政策，供給側的結構性改革政策等都落實到位。從政策落實與企業目標結合上來看，我國國有企業是有相應的能力作出聘任和解聘總審計師的決策，而讓董事會等作出決策更符合國有企業內部管理和控制的實際情況，能夠彌補國資委直接進行委派的缺陷。因此，國有企業在向國資委進行備案時，需提交總審計師任免情況等哪些相關材料，需要在實踐中進行進一步摸索。

四、國有企業設置總審計師制度建議

（一）加強對專業人才培養力度

總審計師制度的設置，最后要落實到實踐上，因此，總審計師的專業素養與能力的重要之處不言而喻。為解決這一問題，應當從審計人才培養方面入手。近年來，審計市場對總審計師能力的關注點也逐漸發生轉變，開始側重于總審計師的應變風險能力，戰略能力等方面。而公司的利益相關者更希望總審計師具有應對市場環境變化，協調企業內部外部有限資源，與管理層進行及時有效溝通的能力。從當前我國對審計人才的培養方案上發現，目前高等教育對于審計人才的培養存在很多不足之處，且能夠培養碩士以上學位的學校少之又少。加強高層次審計人才的培養，從而在教育中不斷提升自己的專業素養與綜合素養，提高解決實際問題的能力，提升對周圍環境變化的靈敏度，為總審計師的培養做有力的支撐。

（二）完善總審計師制度

從總審計師制度設置上看，部分設置總審計師制度提出了原則性導向，但對于總審計師的地位，職責權限，專業勝任能力等問題都沒有提出明確的方案;其余對總審計師的指責等做出了明確的規定，但并沒有將總審計師進入高級管理層納入考量范圍。考慮到審計機關的專業性，可以由審計署組織各個專家制定總審計師制度條例，也可以根據國有企業的管理機制，由國資委組織制定國有企業總審計師制度設置辦法，從而從制度層面讓設置總審計師制度得到可靠保證。

（三）加強與國資委管理部門溝通

為了讓我們的國有企業能夠更好地設置一個總審計師的制度，審計部門和機構應于及時與國有資產的監督行政管理相關部門進行溝通發現存在的問題并及時提出解決的方案，同時，明確當前國家設置總審計師的必要性、目標，并進一步研究如何在推進該制度的實施過程中，審計部門和相關的行政主管部門在里面扮演什么角色、執行步驟等內容。爭對當前國有企業管理體制改革的實際情況，建立一個由董事會直接領導和負責的總審計師管理制度，這樣既能夠保證了總審計師的專業獨立性和決策的權威性，又能夠通過在參與整個決策過程中，全方位地了解到一個企業當下最真實的經營情況，快捷查找各方面營運資料，從而對企業作出的決策進行可靠評估，更有利于找出存在的風險，進行分析，提出相應的解決措施。

（四）牢記黨對審計工作的高度

中央審計委員會本身是由各級地方人民政府直接引導中央支持而獨立組建的，體現了黨共中央對地方審計重要事項的高度重視。在國有企業設置總審計師制度時，要牢記黨的領導，發揮黨組織對各部分工作的指導作用，一是有利于提升總審計師的政治素養，堅定政治立場與方向，能夠始終與國家政策保持高度統一，切實落實國家政策，讓國有資產得到保值增值。二是不同行業的國有企業其性質不同，規模不同，所處發展階段不同，治理結構也會存在一定的差異，因此設置總審計師制度不能統一制定，需要從幾個點開始推行，逐漸覆蓋全部國有企業，而這就需要政府在中間推動和支持。

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