征地補(bǔ)償安置制度透視

楊拴

摘要：在《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》的第二十五條中規(guī)定，縣人民政府需要對(duì)所轄進(jìn)行征地方案的批準(zhǔn)，同時(shí)把征地的補(bǔ)償安置方案與鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行溝通。具體的征地補(bǔ)償安置方案需由市（縣）人民政府進(jìn)行批準(zhǔn)，由市（縣）人民政府土地管理部門負(fù)責(zé)具體的實(shí)施，對(duì)征地補(bǔ)償有異議的，需要通過(guò)縣級(jí)以上的土地管理部門進(jìn)行調(diào)解，如果調(diào)解失敗，則需要經(jīng)由人民政府進(jìn)行處理。但是征地補(bǔ)償安置中的異議或者糾紛對(duì)征地計(jì)劃的落實(shí)不產(chǎn)生影響。安徽省率先出臺(tái)了國(guó)家第一批《征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議裁決辦法》號(hào)文，為農(nóng)民糾紛提供了新的救濟(jì)方式。

關(guān)鍵詞：征地補(bǔ)償制度;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);安置方式

引言：中國(guó)征地農(nóng)戶社會(huì)保障制度雖然建立較早，但難以充分滿足被征地農(nóng)戶長(zhǎng)期生計(jì)需求，因此對(duì)征地制度進(jìn)行了改革，全面、多分層新保障機(jī)制是現(xiàn)行征地制度改革的關(guān)鍵，成為中流砥柱，儲(chǔ)備用地的定位和安置方式也是重要的實(shí)踐探索。

一.征地拆遷、補(bǔ)償程序與安置的流程

1.對(duì)土地征收的計(jì)劃進(jìn)行批準(zhǔn)后，由地級(jí)人民政府負(fù)責(zé)機(jī)進(jìn)行落實(shí)，需要對(duì)征地的權(quán)限、批準(zhǔn)文號(hào)、用途、范圍、面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行核查。請(qǐng)等待征地公告，如何安置農(nóng)業(yè)人才，以及征地補(bǔ)償?shù)怯浀慕刂谷掌凇?/p>

2.被征收土地的所有人、使用權(quán)人需要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，持土地所有權(quán)證到相應(yīng)的土地管理部門進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)怯洝Ｈ绻麤](méi)有按時(shí)進(jìn)行登記的，必須經(jīng)土地行政管理部門調(diào)查確認(rèn)。

3.縣土地行政主管部門需要結(jié)合批準(zhǔn)的征地計(jì)劃以及相關(guān)法律政策，對(duì)征地的拆遷、補(bǔ)償和安置計(jì)劃進(jìn)行合理的制定，并通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì)，征詢被征地鎮(zhèn)、村組織以及居民的意見(jiàn)。征地拆遷補(bǔ)償安置方案通過(guò)縣人民政府的批準(zhǔn)后，有縣級(jí)的土地管理部門負(fù)責(zé)進(jìn)行落實(shí)。被征收土地的單位和個(gè)人，對(duì)土地購(gòu)買補(bǔ)償安置方案持有不同意見(jiàn)的，需要通過(guò)縣土地管理部門進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解失敗的，由人民政府進(jìn)行判決。征地拆遷、補(bǔ)償安置糾紛不影響征地實(shí)施。

4.對(duì)購(gòu)買土地的單位和個(gè)人，將按照征地拆遷計(jì)劃的規(guī)定及時(shí)拆遷，必要時(shí)向土地管理部門收取補(bǔ)償安置費(fèi)。

二. 土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)

土地補(bǔ)償費(fèi)以及安置補(bǔ)助費(fèi)不能放在一起進(jìn)行計(jì)算。土地補(bǔ)償費(fèi)是根據(jù)批準(zhǔn)的征地土地總面積進(jìn)行計(jì)算的，需要結(jié)合土地的類型或面積進(jìn)行補(bǔ)償，基數(shù)是每人15000元。而安置補(bǔ)助費(fèi)主要是根據(jù)農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量進(jìn)行計(jì)算的，每人的安置補(bǔ)助費(fèi)基數(shù)是36000元。

土地補(bǔ)償費(fèi)是購(gòu)買土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收到的報(bào)酬，征收的土地補(bǔ)償費(fèi)總額的80%都是用于人口的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中。由土地行政部門代為劃撥給勞動(dòng)和社會(huì)保障部，其余20%支付給被要求發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和安排生產(chǎn)的土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

安置補(bǔ)助金的支付基于被征地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化者的年齡。 對(duì)于征地人員的安置補(bǔ)助費(fèi)需要一次性進(jìn)行全額支付。基本捐贈(zèng)保險(xiǎn)總費(fèi)用的50%由土地管理部門從安置補(bǔ)助費(fèi)中撥付給勞動(dòng)保障部門，用于土地基本捐贈(zèng)保險(xiǎn)。接受的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化和剩余的安置補(bǔ)助金支付給個(gè)人，用于為生產(chǎn)和生活做準(zhǔn)備。

個(gè)人繳納的土地補(bǔ)償費(fèi)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的與被征地的農(nóng)戶基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要求不相符的，其差額由征地部門承擔(dān)。被征地農(nóng)民很高興能夠加入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，需要為保險(xiǎn)提供必要的資金。

三.征地補(bǔ)償制度存在的缺陷

1.征地補(bǔ)償范圍過(guò)窄

該范圍基本上是對(duì)被征地土地直接使用損失、預(yù)期收益損失、周邊地區(qū)損失的補(bǔ)償，可量化。從某種意義上說(shuō)，中國(guó)征地補(bǔ)償不是對(duì)征地?fù)p害的賠償，而是決定了征地者損失的賠償范圍。

2.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

以耕地價(jià)值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不能反映農(nóng)村的實(shí)際收入。 1986年《土地管理法》頒布時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以單一種植為基礎(chǔ)，而今天，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)制度以充分參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的土地多元化項(xiàng)目為基礎(chǔ)。 “產(chǎn)值倍數(shù)法”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，不符合現(xiàn)實(shí)，這些標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有考慮到農(nóng)民對(duì)土地的初始投資，也沒(méi)有考慮到可以創(chuàng)造的更高產(chǎn)值通過(guò)種植經(jīng)濟(jì)作物。

3.征地補(bǔ)償?shù)膯我环绞?/p>

中國(guó)大部分地區(qū)以一次性安置為主。在缺乏合理指導(dǎo)的情況下，以貨幣補(bǔ)償為基礎(chǔ)的征地補(bǔ)償方式容易導(dǎo)致土地受讓方在使用補(bǔ)償方面的短期行為。如果所獲得的補(bǔ)償不能作為附加值得到充分利用，即使補(bǔ)償金額增加，也難以長(zhǎng)期維持創(chuàng)業(yè)開(kāi)發(fā)用地受讓人的一定生活水平。

4.征地補(bǔ)償款的分配不合理

由于中國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)主體混亂，法律對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的分配缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致土地補(bǔ)償費(fèi)分配出現(xiàn)不合理現(xiàn)象。研究表明，在目前的大規(guī)模征地中，實(shí)際上只有5-10%的土地補(bǔ)償費(fèi)給農(nóng)民，村組留下20-30%，其余60-70%是政府的各部門進(jìn)行留存。尤其是在城市的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中，政府或開(kāi)發(fā)商從土地增值中獲益巨大，而農(nóng)民得到的補(bǔ)償卻很少。結(jié)果，中國(guó)部分農(nóng)民“無(wú)地可耕，無(wú)工作，無(wú)社會(huì)保障”，淪為新的弱勢(shì)階層。

四.完善中國(guó)征地補(bǔ)償制度的措施

征地補(bǔ)償制度關(guān)系到農(nóng)民的重要利益和社會(huì)穩(wěn)定，為了在不降低受征地農(nóng)民生活水平的前提下保障長(zhǎng)期生計(jì)，更加規(guī)范和完善征地補(bǔ)償制度。

1.確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法是改革征地補(bǔ)償制度的關(guān)鍵。考慮到征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問(wèn)題，已經(jīng)就增加對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償達(dá)成一致，但究竟是提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還是在現(xiàn)有方案的基礎(chǔ)上改變補(bǔ)償方式，如何增加補(bǔ)償，是當(dāng)前討論的重點(diǎn)。近期應(yīng)要求綜合地價(jià)，以確保政策的連續(xù)性。被征用地綜合地價(jià)不僅考慮土地類型、產(chǎn)量、耕地等級(jí)、土地位置、當(dāng)?shù)厝司亓康纫蛩兀€需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況、土地的供需關(guān)系、居民的最低生活保障等，確保征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。

2.農(nóng)民具有農(nóng)村集體土地的主要所有權(quán)地位，被征收土地農(nóng)民需要得到合理的補(bǔ)償。堅(jiān)持公開(kāi)原則，提高征地補(bǔ)償費(fèi)支付透明度，確保被征地農(nóng)民知情權(quán)和公開(kāi)權(quán)，定期接受農(nóng)民土地使用管理。村級(jí)民主財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍和農(nóng)民民主監(jiān)督、進(jìn)行相應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督，避免出現(xiàn)截留、挪用土地補(bǔ)償費(fèi)的情況，有效地保護(hù)被征收土地者的利益;

3.探索集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，改革現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度和移民安置制度，要同步推進(jìn)各項(xiàng)保障制度改革，特別是要加快集體建設(shè)用地使用制度改革。在實(shí)行目前最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下，要迅速建立集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)化發(fā)展模式，建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)，以集體建設(shè)為重點(diǎn)將土地出讓收入分配與征地拆遷補(bǔ)償收入分配掛鉤。

4.積極鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，支持農(nóng)戶就業(yè)創(chuàng)業(yè)是解決征地矛盾的根本途徑。鑒于中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償金額短期內(nèi)不會(huì)增加。所以，如果農(nóng)民想在未來(lái)維持生計(jì)，與其依賴，不如有一份穩(wěn)定的工作。關(guān)鍵是農(nóng)民受教育程度低，專業(yè)就業(yè)能力不足。如果到城市找工作，就業(yè)機(jī)會(huì)縮小，好工作緊缺，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)專業(yè)就業(yè)能力培訓(xùn)。例如，政府建立了一個(gè)公開(kāi)的信息招聘平臺(tái)，以確保失地農(nóng)民能夠及時(shí)收到招聘信息。特別是可以設(shè)立多個(gè)教育機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)失地農(nóng)民進(jìn)行分類，幫助農(nóng)民工自主就業(yè)，根據(jù)自己的特點(diǎn)找到自己的對(duì)口，鼓勵(lì)這樣做，同時(shí)也激勵(lì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)這樣做。通過(guò)資金支持，更愿意招募獲得土地的農(nóng)民，照顧失去土地的農(nóng)民。

5.保留土地安置法律的制定和完善，實(shí)施儲(chǔ)備安置具有重要意義，因?yàn)楣ぷ麟y度大，政策力度大，在改革農(nóng)村征地制度、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、增加農(nóng)民收入等方面采取了措施。制定關(guān)于重新安置保留地的綜合法律法規(guī)，需要具體的管理措施以及原則性的激勵(lì)和支持條款。預(yù)留安置、分配、分配限制、資金監(jiān)管等內(nèi)容。

6.鑒定人、鑒定原則、鑒定程序和鑒定方法都缺乏專業(yè)要求和技術(shù)指導(dǎo)。在土地估價(jià)行業(yè)，要打破城鄉(xiāng)地價(jià)分割的局面，修訂城鎮(zhèn)地價(jià)法規(guī)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償，是指補(bǔ)償承包人因土地不可再承包而遭受的損失。依地補(bǔ)償是對(duì)土地上的綠化苗木和建筑物的補(bǔ)償，需要對(duì)土地所有者進(jìn)行全額補(bǔ)償。同時(shí)，要確保土地承包經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的土地租賃補(bǔ)償、干預(yù)補(bǔ)償、經(jīng)營(yíng)損失補(bǔ)償?shù)取?/p>

結(jié)束語(yǔ)：

公平的征地市場(chǎng)補(bǔ)償制度被許多發(fā)達(dá)國(guó)家普遍接受，因?yàn)榉虾侠淼纳鐣?huì)所有制規(guī)則，促進(jìn)公共和私人利益的雙贏關(guān)系。而中國(guó)的土地征收則堅(jiān)持近三年平均年產(chǎn)值不完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t。中國(guó)土地資源保護(hù)、糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定，是中國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)以及實(shí)現(xiàn)全民小康社會(huì)目標(biāo)的重要保障。我國(guó)需要結(jié)合實(shí)際，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)出具有中國(guó)特色的征地市場(chǎng)補(bǔ)償制度，解決土地征收中存在的問(wèn)題，提高征地社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉邦凡、王宏禹、甄華英.我國(guó)農(nóng)村征地補(bǔ)償制度的缺陷及其解決途徑[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2009，（1）.

[2]林其玲.我國(guó)征地補(bǔ)償制度問(wèn)題分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2009，（10）.

[3]廖明輝.中外征地補(bǔ)償制度比較分析[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2008，（10）.

[4]李大清.論征地補(bǔ)償制度的完善[J].行政與法，2008，（10）.

[5]郭佰宇，李軍.完善我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度應(yīng)做的一些工作[J]社科論壇

[6]中央黨校課題組.當(dāng)前我國(guó)征地制度存在的主要問(wèn)題及對(duì)策建議[J]發(fā)展研究 2009年第4期

[7]張曉芳，陳龍乾，張曉冬.基于土地發(fā)展權(quán)的征地補(bǔ)償機(jī)制淺探[J]經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊.2010年第13期

[8]陸遷，葉小雯.關(guān)于我國(guó)失地農(nóng)民的安置和補(bǔ)償問(wèn)題的思考[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2005（2）.