百色市“公建民營”與“民建民營”養老服務機構發展策略研究

岑指昊

（右江民族醫學院公共衛生與管理學院，廣西 百色 533000）

廣西壯族自治區（以下簡稱“廣西”）現已進入典型的老齡化社會。截至2019年末，廣西境內常住人口4960萬人，其中65歲及其以上人口496萬人，占總人口10%，是繼2018年來首次突破10%的關口；當年人口凈增長34.8萬人，是繼2017年人口凈增長峰值50.1萬人后連續第二年下跌。區域人口與勞動力形勢不容樂觀。

近年來，得益于國家、自治區政府資金和政策的支持，廣西在支持區內養老服務機構的發展工作上取得了一定成效，尤其在構建我區以“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”的養老體系方面取得了顯著成績。

在農村地區，通過籌措區本級福彩公益金、向中央申請專項資金等方式，自2013年起大力發展“農村幸福養老院”建設，重點向農村老人提供日間照料服務和組織精神文化活動，截至2020年底，已建成4421家“農村幸福養老院”；在城市地區，廣西區政府積極爭取中央資金支持，重點推動、打造居家養老和社區養老、機構養老。例如，2016年，南寧市、柳州市為全國首批居家和社區養老試點城市，經過數年發展，一些如“長者食堂”“預約上門服務”“醫養結合”等新模式、新服務相繼而出。

一、概念釋義

1.“公建民營”養老服務機構

是養老服務機構的一種運營模式；“公建民營”是指在新建養老服務機構時，各級政府按照管辦分離的發展思路，由政府出資，招標社會組織或服務團體去經辦或管理運作，政府負責管理和監督。社會組織、機構、公民個人負責日常運營和提供相關的養老服務，“公”與“民”之間通過契約、協議、法律來約定雙方的權責利。

2.“公辦民營”養老服務機構

是養老服務機構的一種運營模式；該概念強調了養老服務機構的所有權為政府或國家，但實際運營由非政府的組織、機構、個人負責，“公”與“民”之間通過契約、協議、法律來約定雙方的權責利。是社會主義公有制養老服務機構（如福利院）市場化轉型的一個方向。

3.“民建民營”養老服務機構

養老服務機構的一種運營模式；該概念強調了養老服務機構的規劃、興建、所有權的主體是非政府的社會組織、機構、公民個人，多以營利為目的。

二、百色市人口指標概述

2015年，百色市戶籍總人口413.19萬人，60歲及以上人口59.93萬人；2016年，百色市戶籍總人口417.17萬人，60歲及以上人口61.85萬人；2017年，百色市戶籍總人口417.57萬人，60歲及以上人口60.79萬人；2018年，百色市戶籍總人口420.96萬人，60歲及以上人口62.72萬人；2019年，百色市戶籍總人口422.68萬人。

2015年至2018年，百色市60歲及以上人口占戶籍總人口比重分別為：14.5%、14.8%、14.6%、14.9%；2015年至2019年，百色市人口自然增長率分別為：11.51‰、6.39‰、7.49‰、5.73‰、4.13‰3。

隨著區域社會經濟的發展，人口老齡化與少子化是到一定階段會出現的客觀現象.但我國仍屬于發展中國家，處于著力向“建成富強民主文明的社會主義現代化強國”邁進的重要歷史階段，“老齡化與少子化”現象應予以警惕。

2013-2019年廣西四市財政收支對照表 單位：億元

三、百色市政府收入與涉養老支出情況

按照中央和地方政府權責劃分，地方政府工作主要負責區域的經濟、教育、民政、衛生等具體事務。本研究將統計年鑒中的“社會保障和就業”“醫療衛生”定為“涉養老支出”。通過縱向和橫向的對比，試圖確定地方政府對“社會保障和就業”“醫療衛生”領域的重視程度。

百色市政府十分重視與“社會保障和就業”“醫療衛生”有關的事業發展，僅2019年“涉養老支出”就占全市財政收入的69.29%。

但因百色市位于老、少、邊、山地區，屬典型的資源型城市，工業上以發展鋁工業及其上下游產業為主，目前，鋁期貨現貨市場價格平緩，無新設大型工礦企業；第三產業以民生相關行業為主導，尚未發展出以高新技術為驅動的產業群，地方政府財政收入在增速、增幅上遠低于區內其他主要城市。而“社會保障和就業”“醫療衛生”屬于政府剛性支出，且與當年物價有極強的相關性，有效的應對措施還是需要政府多方謀劃，大力提升當年政府財政收入。

四、百色市“公建民營”與“民建民營”兩類養老服務機構發展現狀

1.兩類機構數量與規模

據公開資料整理，截至2020年3月，百色市共有養老機構和設施973個。其中：全市“公辦”機構有福利院12家、敬老院141家、五保村528個、農村幸福院259個、日間照料中心2個、居家養老服務站7個；“公建民營”機構2家；“公辦民營”2家；“民建民營”機構9家4。城市社區居家養老服務設施覆蓋率為13.15%，農村社區居家養老服務設施覆蓋率為14.4%。

2.兩類機構發展的特點

（1）收住對象單一化

當前，兩類養老服務機構主要收住對象為城市和農村的“三無”“五保”“特困”人員。

機構所有制結構單一化

從全市養老服務機構數量看，絕大多數機構為公辦，僅有少數縣份存在民辦或公辦民營模式的機構；從“兩類”機構數量看，全市“公建民營”機構2家，“公辦民營”2家，“民建民營”機構9家，反映了養老服務市場的市場化程度不足。

（3）民間力量參與度微弱

一是民間力量參與民辦養老服務機構的數量微小；二是從事養老服務的人數不足。

（4）民辦資金來源有限

全市養老服務機構的運營資金主要來源于地方政府的財政撥款、自治區政府福利彩票公益金、中央政府專項轉移支付；補貼資金額度與實際開支存在巨大缺額。

五、兩類養老服務機構發展的瓶頸與問題

1.“醫養結合”發展滯后

當前的“公建民營”與“民建民營”養老服務機構在醫養、康養結合方面建設推進緩慢，從環境、床位、設施和技術上，與新型“康養結合”“醫養結合”的養老服務要求相差甚遠。目前，各機構主要還是以簡單生活照料為主，沒有內設醫護單元。醫養結合協議主要是提供簡單的治療，無法為老年人提供疾病預防、治療、康復、護理等專業醫療保健服務，僅有城區1家“公建民營”養老服務機構與所在社區的醫院簽約了“醫養協議”。

2.規劃設計面臨新壓力

隨著經濟社會和老齡化現象的不斷發展，現有的養老服務機構大部分凸顯供需不平衡、建設規劃不合理、不科學的等問題，亟須根據新趨勢選址建設或進行升級改造，但建設規劃需兼顧文化交流、項目選址、空間布局等諸多方面，加之百色處于老、少、邊、山、窮地區，多為山地丘陵，村屯分散，間隔較遠，給城鄉養老服務機構建設規劃設計帶來新的壓力，面臨新的困難。

3.扶持政策面窄力薄

目前，各級政府對養老服務機構的扶持政策主要是運營補貼和公共事業費減免，而在房屋租金、員工稅收、融資貸款等方面的扶持政策尚無涉及，補貼資金杯水車薪。另外，由于存在養老服務設施建設的政策支持力度不夠，在涉及養老機構用地、選址、人員配備等方面難于妥善落實，發展相對緩慢。特別是縣域及偏遠農村，養老服務設施覆蓋率低，服務功能單一，城市與農村養老服務差距大，發展不平衡。尤其在市場、社會運作作用方面沒有充分發揮，民辦養老服務機構建設發展緩慢。

4.資金投入存在“短板”

因資金投入不足，導致部分養老服務設施建設項目進度緩慢，建設周期長。部分養老服務機構房屋年久失修，陳舊破損、線路老化等，難以維修改造，存在較大安全隱患。部分養老服務機構只能提供基本的住宿、餐飲服務，缺少活動場所、閱覽室等其他生活服務功能。

5.養老設施利用率不足

“居家養老”依然是區域養老模式的主流；同時，一些民建民營的養老服務機構存在基礎設施薄弱，機構規模小、檔次低、功能單一，服務質量不高。與老年人日益增長的物質、文化需求不相適應，多數老人不愿選擇機構養老，導致養老機構“閑置”，造成資源浪費。

6.養老服務隊伍薄弱

基層養老機構服務隊伍薄弱，專業技術人才緊缺，管理人員整體素質偏低，只能開展照顧老人生活起居、注意日常安全等護理，缺乏管理經驗和專業護理能力，難以滿足當前社會養老服務需求。百色市縣級以上養老機構養老護理人員只有218人，其中31人獲得養老護理員職業資格證書，持證上崗率僅為14.2%，多數護理人員未經過專業的養老護理業務培訓。

六、對策與建議

1.加大政策扶持力度

一是進一步健全基本養老服務財政轉移支付機制，完善基層養老機構基礎設施設備，提升養老服務能力水平；二是積極探索將政府購買養老服務制度向鄉鎮地區延伸，加大政策扶持力度，充分撬動民間資本和社會力量參與養老服務；三是給予加大農村養老服務設施建設更大政策傾斜力度，出臺相關措施，指導地方開展基層養老服務機構建設的研究規劃設計，加強基層養老服務機構設施設備配套建設，逐步縮小城鄉差距；四是加大對民辦養老機構在建設、用地等方面的政策支持力度，為養老服務多元化發展提供政策支撐。

2.加強服務隊伍建設

建議暢通養老護理員職業發展通道，深化養老服務機構工資收入分配制度改革，建立健全職業技能等級與養老護理員薪酬待遇掛鉤機制，吸引養老專業人才向基層流動。

3.構建多元化養老服務體系

一是大力打造集養老、醫療、保健為一體的區域性養老服務中心，實現醫療資源和養老資源的有效銜接；二是依托區域性養老服務中心，建立居家養老服務中心（站），推行互聯網+智能養老，實現醫療資源共享；三是鼓勵地方盤活現有資源，探索推進中高端農村養老服務模式，以適應不同層次老人群體需求；著力構建“疾病預防、治療、康復、護理”等多元化養老服務體系。

4.完善養老法律體系

建議完善養老優待政策和法律援助制度，加大執法監督檢查，加強基層地區養老法律制度宣傳，形成敬老、愛老、助老濃厚氛圍。

5.拓寬設施建設與資金渠道

一是鼓勵全面放開鄉鎮養老服務市場，推動社會資本參與農村養老機構改革，實現農村養老服務投資主體多元化；二是政府招商引資，鼓勵推進市場化經濟運作，吸引各方社會經濟力量積極參與養老服務設施建設，破解鄉鎮敬老院面臨的缺人、缺錢、缺機構等難題。