“雙碳”目標背景下我國碳監測法律制度的完善路徑

潘曉濱 杜秉基

（作者單位：天津財經大學法學院；基金項目：國家社科基金青年項目“《巴黎協定》下國家自主貢獻遵約評估機制研究”，18CFX079）

碳排放交易市場是實現“雙碳”目標的重要手段。從國內法的角度來看，碳監測法律制度本質上屬于國家建立一個監測溫室氣體的管理體制，來監督本國減排政策的實施和國家義務的履行，能夠保證碳排放數據的真實準確，對碳交易監管以及碳交易市場的穩定運轉有著重要作用。為履行國際環境公約所規定的國際義務，實現減排目標，美國、中國、歐盟等國家和地區積極探索發展本國的溫室氣體監測法律制度。在這樣的國際環境下，通過分析面向碳排放交易的碳監測法律制度的重要意義、構成要素，借鑒歐盟等碳監測法律制度的先進經驗，結合我國的國情形成合理的、完善的碳監測法律制度，以此促進碳排放交易的發展。

碳監測法律制度在碳排放交易中的作用

初始碳排放額分配的重要依據

碳排放額初始分配是指政府主管部門在完成碳排放額的總量設定之后，按照法律規定的方式進行初始碳排放量的首次分配，將配額從政府主管部門賬戶分配給控排單位。它關系著控排對象從事碳減排活動的積極性、氣候效益的確定性以及碳交易市場的公平性，對碳排放交易的正常運行極其重要。其分配方式主要有“祖父分配法”和“基準分配法”兩種。不管是祖父分配法還是基準分配法，都離不開準確的碳排放數據的支持，也自然離不開完善公正的碳排放監測制度的保障。

構建全球碳交易市場的有力保障

由于空氣具有均質性、流動性的特點，碳排放交易要在全球范圍內實施才能有效應對全球氣候變化問題。碳排放交易是根據不同主體排放成本差異而設計的一種交易機制。國際碳排放交易是指各個國家基于生存和發展的需要，為了抑制全球變暖、減少全球碳排放總量各自享有一定的碳排放額度，在額度用盡或有剩余時，按照國際和國內法有關規定對碳排放額度進行有償買賣的行為。參與碳排放交易的主體必然需要付出一定的成本，而每個國家都希望自己的收益最大化，因此各國在應對氣候變化活動中很容易出現“公地悲劇”，而造成“公地悲劇”最重要的原因正是各國之間彼此缺乏信任。完善合理的碳監測法律制度所提供的準確的碳排放數據正是減少各國間的不信任，構建誠信的全球碳交易市場的有力保障。

應對碳泄漏問題的重要手段

碳泄漏是指沒有采取減排措施的國家碳排放增加量與采取了減排措施的國家碳排放減少量之比，具體來說就是一國實施減排政策導致其他國家碳排放量增加的現象。這個概念解釋了為什么會產生碳泄漏、碳泄漏的客體是什么以及碳泄漏的流向，但并沒有說明減排政策的不同是否一定會導致碳泄漏、碳泄漏率的大小、碳泄漏應當由哪一方承擔責任等問題。碳泄漏率是衡量碳泄漏程度的指標，是沒有采取減排政策國家增加的碳排放量與采取了減排政策國家減少的碳排放量的百分比。發達國家為了迫使發展中國家承擔減排義務不僅肯定碳泄漏一定存在，還故意夸大碳泄漏的嚴重程度。以歐盟、美國為首的發達國家認為只有發展中國家與發達國家承擔相同的減排義務，才能從源頭上解決碳泄漏問題。然而事實上根據不同的研究方法、不同的模型以及不同的行業，碳泄漏率也不同，目前還沒有實證證明碳泄漏一定存在。

從另一個角度講，即使碳泄漏存在，發展中國家也并非受益一方。由發達國家流向發展中國家的碳泄漏會增加發展中國家的碳排放量，如果這些排放量在國際碳交易中被算入發展中國家的碳排放量總量中會產生不公平的分配結果。因此在碳排放貿易中，應當關注各國碳排放總量的準確性，注意碳泄漏導致的排放量計算差異，從而實現公平的貿易。

制定減排策略的重要依據

政府間氣候變化專門委員會（IPCC）將碳減排策略劃分為3種：一種是歐盟國家采取的制定法規、征收碳稅、建立碳排放交易市場等政策與市場結合的策略；第二種是美國、日本等國家采取的法規與區域性碳市場并重的結合模式；第三種是中國等發展中國家采取的政府主導的減排策略。各國碳減排策略的制定和選擇要與碳排放總量相適應，同時考慮一些其他的影響因素。首先是平衡成本與效益的問題。減排策略的成本和效益可能會受到碳排放強度的影響，特別是對于通過碳市場交易的方式來進行碳減排的策略，消費者所付出的減排價格、可獲得的利益以及生產者獲得的短期利益會受到交易地區以及交易時間變化的影響，導致成本與效益的關系受到影響。其次是要根據不同的產業和部門制定不同的減排策略，策略的規劃也要分短期、中期與長期。最后減排策略的制定還需要構建誠信穩定的交易市場，碳排放交易市場不穩定會對減排成效產生一定的負面影響。

碳監測法律制度的具體機制設計

碳監測法律制度的設計理念

對于每個碳交易市場來說，都必須確保碳監測制度的公正透明。碳監測制度下監測的碳排放量是分配碳排放額度的基礎，并且控排單位應交排放權的總量也是由該排放量決定的。碳監測制度在確保碳交易公平透明的同時也不能過度復雜，增加控排單位的履約成本。碳監測制度的設計還應符合可比性原則，確保不同時間、行業、機構提供的信息是可以比較的。此外，碳監測還需要符合完整性原則，監測和報告應當完整，包含所有排放源和源流的所有工藝及燃燒排放。碳監測還需要貫徹透明性原則，運營人應以透明的方式獲取、記錄、匯編、分析和記錄監測數據，包括假設、參考、活動數據、排放系數、氧化系數和轉換系數，以便核對核證人和主管當局的排放量。

碳監測法律制度的監測計劃

對于參與碳交易的每個排放單位都需要根據自身排放水平和監測方法學，制定一份針對自身排放的監測計劃。監測計劃首先要經過主管部門審批，得到批準后才可以按照監測計劃進行監測。任何工業設施都需要按照監測計劃來監測才能得到準確的排放量。一份完整的監測計劃應當包括以下內容：（1）關于排放主體的簡介。其是指會產生碳排放、有明確獨立法人的企業或者視同法人的獨立核算單位。（2）關于核算邊界和主體設施的描述。碳排放核算邊界是企業內所有設施的碳排放，包括直接生產系統、輔助生產系統以及生產的附屬生產系統。（3）關于排放源的界定。其包括燃料燃燒排放和工業過程排放的二氧化碳，還包括了回收利用的二氧化碳以及能源的間接排放，其包括凈購入的熱力和電力消費造成的碳排放。（4）關于排放因子的確定。排放因子代表與碳排放及清除活動程度及水平相應的系數，通常在抽樣測量和統計分析過程中獲得，為特定條件下某一活動程度提供代表性排放率。（5）數據內部質量控制和質量保證相關文件。包括溫室氣體監測計劃制定、溫室氣體報告專門人員的制定情況，監測計劃制定、修訂、審批等管理程序，排放報告編寫、內部評估及審批等管理程序以及數據文件管理歸檔程序。

碳監測法律制度的監測方法

監測方法包括基于計算的方法和基于計量的方法兩種。基于計算的方法應根據通過測量系統獲得的活動數據和實驗室分析或默認值獲得的其他參數確定源流的排放量；基于計量的方法應通過連續測量煙氣中有關溫室氣體的濃度和煙氣流量，確定排放源的排放，包括監測二氧化碳在測量二氧化碳濃度和轉移氣體流量的裝置之間的排放。

基于計算的方法包括以下內容：（1）排放量的計算。經營者可以選擇標準方法或者質量平衡法來計算排放量。（2）適用層的選擇。經營者要對用于確定活動數據、有效載荷、計算系數、年度排放量和平均每小時排放量的設定要求進行選擇。（3）活動數據的確定。經營者可以根據以下兩種方法確定活動數據，一種是對排放過程的持續計量，另一種是對單獨交付數量的計量匯總。（4）計算因子的確定。操作人員根據使用的層確定計算因子為默認值或者根據分析確定以下內容：其一用所測碳濃度的每小時值乘煙氣流量的每小時值得到報告期內排放源的年排放量，其中每小時值為工作小時內所有單獨測量結果的平均值；其二每個參數的小時平均值包括濃度和煙氣流量，如果參數的連續測量設備在該小時內失去控制或無法運行操作，應計算該小時剩余數據點的每小時平均值，但條件是該參數的最大數據點數至少有80%可用。若是在一年中連續排放監測系統內的一臺測量設備連續5天以上不能運行，經營者應當不定期通知當地主管部門，并采取適當措施提高受影響監測系統的質量。如果由于技術原因導致暫時無法將經主管部門核準的監測計劃中的層用于活動數據或是燃料的計算因子，則經營者可以對監測方法做臨時修改，直到恢復可以適用監測計劃核準。經營者應當立即采取一切措施，恢復到適用原監測計劃的條件。

碳監測法律制度中的數據管理和控制

通過數據管理對影響碳排放量及配額的關鍵參數進行分析，從而減少排放量，增大碳排放配額，對一個企業來說十分重要。碳排放數據涉及燃料凈熱值、生物量分數、礦物分數、初步排放系數、轉化系數、氧化系數、排放系數等多項數據，如何從這些數據中選擇最優數據，是數據管理與控制的重要內容，具體包括以下內容：

（1）數據流活動的建立。經營者應當建立實施和維護監測、報告碳排放的數據流活動書面程序，確保數據流活動產生的年度排放報告不含有錯報，符合監測計劃、書面程序，監測計劃中關于數據流活動書面程序的說明至少包括數據源的確定，從原始數據到年度排放量數據流的每一步，處理每項數據流活動的具體步驟，用于確定排放數據的公式和數據，使用的相關電子數據處理和存儲系統以及數據流活動輸出方式的記錄。

（2）控制系統的建立。經營者為了確保年度排放報告不包含錯報并符合監測計劃，應當建立、實施和維護有效的控制系統。該控制系統應包括經營者對固有風險和控制風險的評估以及與管制活動相關的書面程序，來減少可見的風險。其中與管制有關的書面程序至少應該包括測量設備的質量保證、用于數據流活動的信息技術系統的質量保證、在數據流活動和控制活動中劃分職責、內部審查和驗證數據、糾正措施、控制來源外流程、保留記錄和文檔版本的管理。

（3）內部審查和數據核證。為了應對風險評估中確定的固有風險和控制風險，經營者應審查和核證數據流活動產生的數據。對數據流活動的審查和核證應檢查數據是否完整，比較經營者多年來獲得的監測和報告的數據以及由不同操作數據收集系統產生的數據和值，具體包括：將燃料采購數據與庫存變化數據以及適用來源流的消耗數據進行比較；通過分析、計算從燃料供應商獲得的計算因素與可比燃料的國際參考系數進行比較；比較從基于計量的方法獲得的排放量和通過計算得到的排放量；聚合數據和原始數據的比較。此外，經營者應在有關書面程序的文件中規定不合格數據的標準，以盡可能確保在審查和核證前知道不合格數據的標準。

（4）糾正措施。如果發現數據流活動或者控制活動的某個部分不能正常運作，在記錄這些數據流活動和控制活動的程序時，經營者應做出適當更正，并糾正不合格的數據，同時避免錯估排放量。為此，經營者應當評估數據流活動或控制活動中使用步驟的產出有效性、確定故障或錯誤的原因并且實施適當的糾正措施，以糾正排放報告中的所有受影響數據。

（5）針對數據不足的處理。如果缺少與確定裝置排放相關的數據，操作員應使用適當的估計方法確定相應時間段的代理數據和缺失參數。經營者沒有在書面程序中制定估算方法的，應當建立書面程序，對監測計劃進行適當修改，并上報批準。若是缺少與一次或多次經營者排放有關數據的，經營者應當按照監測計劃確定的替代方法，在相應期間內使用代理數據進行處理。

面向碳交易的我國碳監測法律制度的構建

建立起對企業溫室氣體的標準化管理規范

溫室氣體的標準化管理是通過制定共同使用和重復使用的條款以在溫室氣體管理范圍內得到最佳秩序，包括對溫室氣體測量和核查的共識；一致的溫室氣體數據登錄、注冊以及交易流轉形式；溫室氣體減排的執行指南和認證框架；對溫室氣體減排機制的績效考核準則。完善的標準化管理對我國實現碳中和目標以及氣候變化承諾具有重要意義：（1）對溫室氣體的標準化管理規范能夠降低企業碳盤查成本，簡化盤查程序，為企業制定減排策略提供更好的信息基礎，有利于企業制定科學合理的碳監測方案。（2）有助于對溫室氣體統計核算方法進行統一，提高碳排放數據報告的數據可比性以及信息的透明性，從而促進政府信息統計的效率，使得政府氣候決策信息更加真實可靠。（3）有助于對企業進行實時監測、掌控自身的排放，及時發現碳排放管理中的問題，在降低碳排放的同時贏得市場先機，提高自己的核心競爭力。（4）為政府控制碳排放提供了便利條件，確保不同行業、領域產生的碳排放配額和碳減排信用能夠擁有共同的衡量基礎，為監管擴散提供了條件，也奠定了市場化減排的技術基礎。

盡早形成國家統一的、與國際政策相一致的減排標準減排標準是由排放許可、排放報告、碳信用簽發等環節組成的管理系統，是國家碳排放監測制度的重要內容。成熟完善的減排標準可以保持交易市場的穩定、擴大交易的影響力，是碳排放貿易發展和市場擴張的重要保障。

目前國際上成熟的減排標準有多種，例如溫室氣體議定書、黃金標準等。美國、歐盟等為了提升自己在碳交易規則制定中的話語權，大力推廣自己的減排標準。我國目前有北京的熊貓標準、湖南湖北自己的區域性標準等多種標準，這種各自為戰的減排標準不利于全國統一碳監測制度的形成，更不利于對全球碳排放貿易的參與，因此，形成國家統一的減排標準對目前我國的碳排放交易十分重要。

盡快出臺相關的碳排放交易和監測法規

由于我國溫室氣體管理和監測統計水平仍然薄弱，直接出臺溫室氣體交易法的時機尚未成熟，但可以先出臺溫室氣體排放貿易促進法來對碳排放貿易進行管控。首先，在我國政策影響下，產業界已經達成共識，削減碳排放的自覺性大大增強；其次我國已經成立了多個地方碳排放交易中心，并且各個交易中心有了大量的知識儲備和管理實踐經驗，這就為我國溫室氣體排放貿易促進法提供了充分的物質基礎。目前我國的排放許可制度已經比較完善，但監測手段卻依然需要長期的發展，若要等待一切條件成熟可能會錯過碳貿易的最佳時機，因此我國可以引進美國、歐盟等的減排標準，將其轉化為我國的立法，再結合我國的排放許可制度，走出一條具有中國特色的碳排放交易發展道路。

當下，碳監測已經從一個技術問題發展為一個法律問題，反映出當今國際社會應對氣候變化所作的努力，也體現出不同陣容面對氣候變化的立場差異。作為一個負責任的大國，我國要積極主動履行減排義務，關注國際社會變化，另一方面，要做好經濟發展和碳減排的平衡。通過碳監測法律制度的構建來確定行業、企業、個人等各個主體的氣候義務，可以為社會層面實現有效碳治理提供合理完善的制度支持。