全球高層級數(shù)字經濟政策協(xié)調新趨勢
——經合組織《2020年數(shù)字經濟展望》解讀

□ 文 王夢梓

0 引言

2020年11月27日，經濟合作與發(fā)展組織（以下簡稱OECD）發(fā)布《2020年數(shù)字經濟展望》，全景展現(xiàn)了OECD數(shù)字經濟演變及當前面臨的新機遇、新挑戰(zhàn)，通過梳理OECD國家和合作伙伴國家利用數(shù)字技術和互聯(lián)網實現(xiàn)公共政策目標的舉措，為決策者提供了監(jiān)管和政策選擇，以最大程度地發(fā)揮數(shù)字經濟作為創(chuàng)新和包容性增長驅動力的潛力。同時，報告還特別關注了新冠肺炎疫情為各領域數(shù)字化轉型帶來的機遇和挑戰(zhàn)。OECD代表了當今數(shù)字經濟領域研究的前沿，其對數(shù)字經濟戰(zhàn)略框架的思考對我國制定相關戰(zhàn)略規(guī)劃具有較大的參考價值。

1 OECD“走向數(shù)字化綜合政策框架”簡介

設計和實施適合數(shù)字時代的政策是一項復雜的挑戰(zhàn)，OECD構建了“走向數(shù)字化綜合政策框架”（The Going Digital Integrated Policy Framework），幫助OECD各國制定政策以實現(xiàn)包容性數(shù)字化未來。該政策框架包括七個相關維度：訪問（Access）、使用（Use）、創(chuàng)新（Innovation）、工作（Jobs）、社會（Society）、信任（Trust）和市場開放（Market openness），以及對應的37項關鍵政策領域和指標（表1）。除此以外，還要考慮跨領域問題，例如性別、技能、數(shù)字政府和數(shù)字治理，才能使數(shù)字化轉型成為實現(xiàn)經濟發(fā)展和社會福利的驅動力。同時還應該認識到，新冠肺炎疫情加劇了各個領域數(shù)字化需求，隨著健康和經濟危機的發(fā)展，政策目標之間的權衡可能已經改變。總體來說，制定數(shù)字化轉型戰(zhàn)略應該涉及建立統(tǒng)籌協(xié)調的機制體制、確定戰(zhàn)略遠景并保持連貫一致、監(jiān)控趨勢并評估當前政策的有效性、制定全面而協(xié)調的戰(zhàn)略、發(fā)布行動計劃并成功實施。

表1 走向數(shù)字化的綜合政策框架

2 OECD國家數(shù)字戰(zhàn)略制定向高層化、國家化、長效化發(fā)展

基于“走向數(shù)字化綜合政策框架”，報告分析了各維度政策制定的熱點與趨勢，數(shù)字政府、數(shù)字基礎設施、數(shù)字技術成為各國數(shù)字戰(zhàn)略優(yōu)先選項，同時這些國家也面臨人口地理分布不均衡、預算和資金限制、跨部門間協(xié)調不足、有效監(jiān)管手段缺位、無法適應技術快速發(fā)展等挑戰(zhàn)。數(shù)字戰(zhàn)略制定呈現(xiàn)以下新趨勢：

2.1 各國加緊制定國家數(shù)字戰(zhàn)略，更多政府啟動最高層負責數(shù)字政策協(xié)調

數(shù)字化轉型以復雜且相互關聯(lián)的方式影響經濟和社會，需要更多的戰(zhàn)略方法。37個OECD國家中有34個制定了國家數(shù)字戰(zhàn)略，加強政府最高層（最常見的是總理或總理府或專門的部委或機構）的政策協(xié)調。在新興技術的背景下，這種戰(zhàn)略方法尤為明顯：到2020年中期，共計24個OECD國家制定了國家人工智能戰(zhàn)略，并高度重視應用和技能；2017年以來，許多OECD國家發(fā)布了國家5G戰(zhàn)略；大多數(shù)OECD國家具有全面的數(shù)字安全戰(zhàn)略。大多數(shù)OECD國家由一個部門或機構負責戰(zhàn)略制定和戰(zhàn)略協(xié)調，但是值得注意的是，在2016年至2019年期間，戰(zhàn)略制定責任分配給高級政府機構（總統(tǒng)、總理或總理領導的協(xié)調辦公室）的國家數(shù)量從4個增加到8個，此外，奧地利、比利時、希臘、以色列、斯洛文尼亞、瑞典和英國等專門設立了負責數(shù)字事務的部門。

2.2 數(shù)字政府、數(shù)字基礎設施、數(shù)字技術成為數(shù)字戰(zhàn)略優(yōu)先制定選項

政策目標的優(yōu)先級從高到低排列分別為：加強數(shù)字政府建設、發(fā)展電信基礎設施、促進數(shù)字技術創(chuàng)新、培養(yǎng)數(shù)字化轉型技能、改善數(shù)字安全性、加強數(shù)據(jù)治理、推動企業(yè)數(shù)字化轉型、提高民眾數(shù)字素養(yǎng)、加強在線消費者保護、加強互聯(lián)網治理。所有的OECD國家和伙伴經濟體都增加了對公共部門數(shù)據(jù)的訪問和共享，但只有其中少數(shù)（澳大利亞、德國、日本、新加坡、美國）國家采取措施促進私營部門之間的數(shù)據(jù)共享。數(shù)字基礎設施也是政策制定的重點，在過去的三年中，包括澳大利亞、奧地利、哥倫比亞、法國、德國、韓國、西班牙、英國和美國在內的許多國家已經發(fā)布了國家5G戰(zhàn)略。數(shù)字技術創(chuàng)新成為OECD新興趨勢，到2020年中期，超過60個國家實施了國家人工智能戰(zhàn)略，有限領域包括AI技術研發(fā)（加拿大、美國、歐盟）、AI應用（芬蘭、德國、韓國）和AI技能（澳大利亞、芬蘭、英國、美國）。區(qū)塊鏈和量子計算正在全球范圍內吸引越來越多的政策關注，中國、澳大利亞、德國、印度、瑞士等已經發(fā)布了區(qū)塊鏈策略，美國、中國和歐盟在量子計算研發(fā)支出方面處于領先地位。

2.3 大數(shù)據(jù)創(chuàng)造新機遇的同時帶來安全隱私挑戰(zhàn)，政策制定成為各國關注重點

大數(shù)據(jù)為企業(yè)和消費者創(chuàng)造了新的機遇，數(shù)據(jù)的使用已成為企業(yè)業(yè)務模型不可或缺的一部分，2017年，平均12%的OECD企業(yè)執(zhí)行了大數(shù)據(jù)分析，大型企業(yè)的比例則高達33%。但同時大數(shù)據(jù)對隱私和安全也構成新的風險，并可能歧視婦女、少數(shù)民族等弱勢群體。早在2019年，超過80%的OECD國家都將AI和大數(shù)據(jù)分析視為隱私和個人數(shù)據(jù)保護的最大挑戰(zhàn)。因此，大數(shù)據(jù)相關政策重點集中在數(shù)據(jù)價值的挖掘和隱私權與數(shù)據(jù)保護。所有接受調查的OECD國家均采取了一項或多項舉措，加強政府數(shù)據(jù)訪問和共享。在37個OECD國家的205項數(shù)據(jù)訪問和共享的政策倡議中，有126項（61%）旨在增強對公共部門數(shù)據(jù)的訪問，44項（21%）旨在幫助開發(fā)私營部門數(shù)據(jù)，24項（12%）專注于提高整個社會的數(shù)據(jù)分析能力。同時，與隱私和個人數(shù)據(jù)保護有關的國家監(jiān)管活動也顯著增加，被調查的29個OECD國家/地區(qū)均制定了隱私和個人數(shù)據(jù)保護立法，并且大多數(shù)國家都明確參考了國際法，包括OECD隱私準則、GDPR、APEC隱私框架以及歐洲理事會第108號公約等，在提高人們對隱私和數(shù)據(jù)保護共識的同時加大數(shù)據(jù)控制者的責任。

2.4 全球共享和協(xié)作達到前所未有的水平，人工智能領域國際合作倡議激增

在新冠肺炎疫情危機和經濟危機的雙重壓力下，各國積極在市場開放、數(shù)字安全、數(shù)字技術等領域尋求國家合作，以達成基于共識的全球解決方案。特別是人工智能領域，跨界研究意義重大，OECD、G20、歐洲委員會和聯(lián)合國等框架下的國際合作倡議相繼開展。OECD國家2019年5月通過《經合組織AI原則》，提出可信賴AI的原則和建議，2020年啟動經合組織AI政策觀察站，提供有關AI的數(shù)據(jù)和多學科分析。2019年9月，歐洲委員會部長委員會（CoE）成立人工智能特設委員會，并于2020年4月發(fā)布了一套準則，呼吁各國對算法系統(tǒng)的開發(fā)和使用采取預防措施。2020年G20沙特輪值期間將AI推向“為所有人實現(xiàn)21世紀的機遇”的政策目標。聯(lián)合國秘書長在《數(shù)字合作路線圖》中呼吁建立一個有關全球AI合作的多利益相關者咨詢機構，聯(lián)合國教科文組織發(fā)起了關于人工智能倫理的全球對話。

2.5 新冠肺炎疫情加速各領域數(shù)字化轉型，應對疫情的社會經濟影響成為數(shù)字領域政策重點

遏制新冠肺炎疫情蔓延的措施深刻影響了OECD國家與數(shù)字技術的關系。從教育到健康，人們對數(shù)字技術的依賴性開始觸及社會各個方面，遠程辦公、在線學習和電子商務在OECD中迅猛發(fā)展，企業(yè)對數(shù)字工具的使用也在增加。各國政府、企業(yè)和學術界迅速開發(fā)AI技術應對危機，并力爭實現(xiàn)及時、安全、可靠地訪問國家和跨境數(shù)據(jù)。英國、美國等快速開發(fā)了預測和跟蹤疾病傳播的AI系統(tǒng)。歐盟數(shù)據(jù)保護委員會和歐洲委員會發(fā)布了有關收集、處理和共享與新冠肺炎疫情有關的個人數(shù)據(jù)的指南。加拿大、捷克、美國等的數(shù)字安全機構通過提高認識、監(jiān)控威脅和提供援助來應對新冠肺炎疫情危機。荷蘭、英國等考慮向受經濟危機打擊最為嚴重的平臺從業(yè)人員支付最低工資，以緩解他們受疫情和經濟危機的沖擊。并且所有OECD國家都制定政策以支持疫情期間企業(yè)，尤其是初創(chuàng)企業(yè)數(shù)字化轉型以及新業(yè)務的創(chuàng)建。盡管如此，疫情對數(shù)字化轉型的長期影響才剛剛開始顯現(xiàn)，當前的數(shù)字經濟政策環(huán)境僅僅是政府決策者塑造更強大、更具包容性的數(shù)字未來的起點。

3 對我國制定數(shù)字經濟戰(zhàn)略的啟示

數(shù)字經濟在全球范圍內都尚處于發(fā)展初級階段，世界各國都在積極探索數(shù)字經濟發(fā)展理論與實踐。為進一步推動我國數(shù)字經濟規(guī)范有序健康發(fā)展，提出如下相關對策建議。

3.1 建立高層級數(shù)字經濟統(tǒng)籌協(xié)調部門

報告指出跨部門間協(xié)調和互動不足、有效的監(jiān)管手段和監(jiān)督框架缺位是OECD國家在實現(xiàn)其數(shù)字政策目標方面面臨的主要挑戰(zhàn)，這也是阻礙我國數(shù)字經濟發(fā)展的共性問題。針對這一挑戰(zhàn)，要打破利益固化藩籬，著力解決整體設計缺失、資源統(tǒng)籌不足、統(tǒng)籌協(xié)調薄弱等問題，加快破除制約數(shù)字經濟發(fā)展的體制機制障礙，充分發(fā)揮數(shù)字技術的擴散效應、溢出效應和普惠效應，釋放數(shù)字紅利。

3.2 加強數(shù)據(jù)開發(fā)利用與安全治理

隨著數(shù)據(jù)收集和存儲的數(shù)據(jù)量逐年增加，數(shù)據(jù)泄露的發(fā)生率也隨之增加，各國正在開發(fā)新的數(shù)據(jù)治理框架、創(chuàng)建新的機構，或制定針對特定技術的指南，以應對當前挑戰(zhàn)。我國應把握并用好大數(shù)據(jù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略機遇期，提升數(shù)據(jù)管理能力，推廣DCMM數(shù)據(jù)管理能力國家標準，引導行業(yè)加強數(shù)據(jù)治理。加強大數(shù)據(jù)產業(yè)核心關鍵技術研發(fā)，推進云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術的融合創(chuàng)新。加快數(shù)據(jù)相關法律法規(guī)和標準體系建設，推進跨部門、跨行業(yè)、跨地域數(shù)據(jù)流動，營造規(guī)范有序、開放共享的發(fā)展環(huán)境。

3.3 加大數(shù)字經濟國家合作支持力度

隨著全球化不斷向縱深發(fā)展，數(shù)字安全、數(shù)字技術、數(shù)據(jù)治理等領域政策制定越來越需要信息共享和跨境合作。我們應以“一帶一路”“中國-東盟”等機制為依托，拓展我國與周邊國家在電子商務、科技創(chuàng)新、基礎設施等領域的合作。構建我國數(shù)字經濟“朋友圈”，積極參與數(shù)字經濟國際規(guī)則制定，利用多雙邊機制，開展《電子商務法》《網絡安全法》等相關法規(guī)的解釋工作，加強數(shù)據(jù)治理等關鍵問題的基礎性研究，建立與國際接軌的法律法規(guī)體系。

3.4 把握后疫情時代數(shù)字經濟發(fā)展契機

后疫情時代，數(shù)字經濟將為經濟復蘇提供強勁動力，成為促進經濟發(fā)展的必然選擇，同時將迎來前所未有的發(fā)展新機遇。我們應從培育數(shù)字經濟新業(yè)態(tài)、完善數(shù)字化“新基建”、壯大數(shù)字經濟新產業(yè)、加快產業(yè)數(shù)字化新轉型、打造數(shù)字社會新環(huán)境等方面來謀劃數(shù)字經濟的發(fā)展。同時，還要充分吸收防疫抗疫過程中數(shù)字治理的經驗教訓，全面提升我國數(shù)字經濟的治理水平，形成多平臺、多領域協(xié)同治理的新局面。

4 結束語

當前，數(shù)字經濟已經成為推動全球經濟和社會發(fā)展的重要力量，全球主要國家和地區(qū)均將數(shù)字經濟作為發(fā)展重點，搶抓數(shù)字轉型發(fā)展機遇，搶占更多數(shù)字經濟發(fā)展紅利，特別是新冠肺炎疫情加劇了數(shù)字化需求，機遇和挑戰(zhàn)都有了新的變化。站在新的歷史起點上，我國應充分借鑒發(fā)達國家的先進經驗和發(fā)展理念，在創(chuàng)新機制體制、數(shù)據(jù)開發(fā)和保護、數(shù)字經濟國際合作等方面制定合理的發(fā)展戰(zhàn)略和政策框架，以更加包容、更加積極、更加負責任的態(tài)度推動數(shù)字經濟高質量發(fā)展。