“放管服”背景下加強油氣監管的思考與建議

文雅萍，劉啟鵬，張永興，曲俊利，韓亞琴，葉 晗

(1.自然資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100860；2.中國地質科學院鄭州礦產綜合利用研究所，河南 鄭州 450006)

“放管服”是簡政放權、放管結合、優化服務的簡稱，深入推進“放管服”改革是黨中央、國務院的重大決策部署，也是全面深化改革的重要內容，旨在推動政府職能轉變、激發市場活力，其本質是通過政府行政管理機制改革與創新，不斷優化營商環境，發揮市場在資源配置中的決定性作用。我國油氣資源勘查開采監督管理(以下簡稱“油氣監管”)職責由自然資源部承擔，近幾年自然資源部在油氣領域不斷落實“放管服”改革，取得了一定進展，伴隨著自然資源領域全面深化生態文明建設，油氣體制改革深入推進以及監管領域全面推進信用監管的意見出臺，油氣監管面臨諸多新形勢和新要求，厘清新形勢下加強油氣監管的工作思路，在實踐中調整適應新要求，對鞏固提高“放管服”改革要求下油氣監管工作水平具有重要作用。

1 油氣領域“放管服”改革現狀

1.1 油氣領域“放管服”改革主要內容

審批環節中精簡審批要件，取消開發項目計劃任務書和資金證明文件、設立石油公示批準文件等要件，合并土地復墾方案和治理恢復方案核準意見，針對非油氣礦業權重疊問題，除油氣、煤層氣和地下開采的非油氣礦業權需要簽署協議外，取消以往油氣探礦權人申請延續時需要提交的避讓已設非油氣礦業權的承諾書。不斷優化審批流程，提高審批效率，建立審批系統形成了自然資源部政務大廳接件，支撐單位初審，信息中心完成配號的網上審批登記程序。

監管環節中推行油氣信息公示制度，依據《中華人民共和國礦產資源法》和《企業信息公示暫行條例》(國務院令第654號)等法律法規的有關規定，原國土資源部印發《礦業權人勘查開采信息公示辦法(試行)》(國土資規〔2015〕6號)[1]，2017年油氣礦業權人勘查開采信息公示工作正式啟動，開始在油氣領域全面推行“雙隨機、一公開”監管，即檢查項目隨機、檢查人員隨機、檢查過程公開的監管方式。

部分省級自然資源主管部門提供協調服務，針對油氣礦業權和生態保護紅線重疊問題，科學評估提出優化調整思路和辦法，重點保障油氣增儲上產區域，聯合環境保護部門合理調整調出生態保護紅線面積，兼顧資源高效利用和生態環境保護。

1.2 監管環節“放管服”改革進展

1.2.1 “雙隨機、一公開”成為最主要的監管方式

建立信息公示制度，推行“雙隨機、一公開”監管是油氣監管環節落實“放管服”改革的最主要舉措。信息公示之前，油氣礦業權年度報告備案、油氣督察是最主要的監管方式，年度報告備案始于2000年，油氣礦業權人每年通過離線報盤方式向原國土資源部提交年度勘查開采報告，油氣督察在2001年油氣督察員制度建立后開始實施，由原國土資源部組織油氣督察員，對礦業權人勘查開采過程中履行法定義務的情況進行檢查。2017年之后信息公示成為最主要的油氣監管方式，油氣信息公示主要環節包括：油氣礦業權人每年在規定時間內，在信息公示系統填報年度油氣勘查開采信息并對社會公示，自然資源部通過隨機方式和專項抽查結合的方式抽取礦業權項目并委托礦業權所在省級自然資源主管部門隨機選取檢查人員開展實地核查，核查結果向社會公示，符合列入異常名錄條件的礦業權人將被列入異常名錄，并向社會公示。2017年隨機抽取加專項抽查油氣礦業權87個，26個省(區、市)參與實地核查，有32個油氣礦業權被列入異常名錄[2]。2018年隨機抽取加專項抽查項目合計100個，24個省(區、市)參與實地核查。2019年隨機抽取加專項抽查項目合計247個，24個省(區、市)參與實地核查，2019年在自然資源部抽查基礎上，山西省、福建省、江西省、湖北省、貴州省、新疆維吾爾自治區等六個煤層氣礦權審批試點委托省、自治區增加煤層氣抽查項目。

1.2.2 油氣信息公示監管內容以法定義務履行情況為主

信息公示實地核查是核對油氣礦業權人公示的勘查開采年度信息的真實性和準確性，公示信息以油氣礦業權人勘查開采過程中法定義務履行信息為主，包括：應持有合法有效許可證實施作業，在批準的范圍內進行勘查和開采，按規定報告開工情況，繳納相關費用，按要求完成最低勘查投入要求，按勘查和開采方案實施作業，按要求匯交資料，辦理相關許可、登記、備案手續，合理開發油氣資源、土地復墾和礦山地質環境恢復治理等。

1.2.3 監管主體由部一級向部省兩級聯動轉變

監管方式轉變帶來監管主體的變化，在油氣信息公示開展之前，油氣勘查開采上游主要采取自然資源部一級審批和一級監管的管理模式，自然資源部是主要的油氣監管主體，油氣信息公示實施后，省級自然資源主管部門開始參與油氣監管，監管主體逐步從自然資源部一級向部省兩級轉變，部省間通過分工協作，自然資源部在油氣信息公示工作中負責確定抽查名單和發布全國油氣信息公示工作啟動通知，省級自然資源主管部門負責組織本省行政區內實地核查工作，具體內容包括：制定工作方案，選派核查人員，現場核查，通過公示系統上報核查情況，提出異常名錄建議等，部省兩級聯動為推動油氣信息公示工作順利實施奠定了重要基礎。

1.2.4 保障措施逐步完善

自然資源部在信息化、培訓、經費和工作機制等方面為部省兩級監管提供相關保障，通過建設信息公示系統[3]為部省聯動監管搭建工作平臺，系統向部省兩級管理機關、油氣礦業權人同時開放，實現年度勘查開采數據、抽查、實地核查和異常名錄等工作信息的共享；組織培訓班定期向省級油氣監管工作人員介紹油氣監管法規政策和做法，為部省監管人員提供學習工作方法、交流基層經驗的平臺；轉撥工作經費并委托自然資源廳財務部門統一管理使用，用于油氣監管和組織工作差旅、勞務等支出；組建工作交流群，實時發布相關法規制度、工作通知，保證各項監管業務工作的執行效率。

1.3 監管環節“放管服”改革效果

1) 監管過程更加公開。年檢方式下監管過程相對封閉，信息公示下油氣礦業權人年度勘查開采信息填報、隨機抽查和專項抽查名單、實地核查情況、異常名錄等監管過程都通過公示系統對社會公開，管理機關、礦業權人、社會公眾都可以查詢監管過程信息，監管過程更加公開透明，提高了監管的公正性，更有利于營造公開競爭的市場環境。

2) 油氣礦業權人誠信自律程度加強。年檢方式對油氣礦業權人提交時間和數據準確性上約束不夠，油氣信息公示下公示系統對提交時間和數據格式自動記錄和校對，提高了礦業權人按期填報數據準確率。年檢結果一般不對外公開，企業履行法定義務信息只有管理機關掌握，而每年公示信息和異常名錄都對外公示，加大了監管的嚴肅性，促進了油氣礦業權人主動自律。

3) 政府監管效能得以提高。監管過程對外公開是對主管部門和油氣礦業權人的雙重約束，通過隨機方式確定檢查項目和檢查人員，有效避免了管理機關檢查的隨意性，杜絕了任性檢查，同時公民、法人或其他組織可通過公示系統提供舉報線索，被舉報礦業權及明顯存在問題的礦業權是專項抽查的重點，隨機加專項的監管布局更加規范，有效提高了監管效能。

1.4 存在的問題

油氣信息公示有效解決了以往油氣監管方式相對封閉、約束性不夠的問題，但仍有其他問題未得到解決。 首先，一級監管方式下省級主管部門積累的油氣監管力量較少，作為主要技術力量的油氣督察員分到每個省份的數量有限，尤其對于油氣礦業權集中的省份，每年的實地核查任務多集中在7月至9月，完全選派檢查組成員難度較大，只能采取隨機兼顧直接指派方式組建檢查組。其次，油氣探礦權以考核勘查投入為主，未完成法定最低勘查投入不足情況比較突出，單純以年度勘查投入考核的局面沒有改變，由于中國石油天然氣股份有限公司、中國石油化工股份有限公司、中國海洋石油有限公司(以下簡稱“三大石油公司”)油氣礦業權數量基數較大，并且石油公司所有的礦業權都登記在集團總部而非下級勘查單位，這造成在任何一個勘查單位由于履行義務不到位時，所屬集團總部都將被列為異常名錄，因而造成目前油氣異常名錄礦業權人相對集中分布在三大石油公司。此外，信息公示系統與礦業權審批、費用繳納和資料匯交等自然資源部內部管理信息共享不夠，影響了檢查人員獲取管理信息的效率。

2 油氣監管面臨的新形勢與新要求

2.1 生態文明建設下油氣綠色勘查開采納入事中事后監管事項

組建自然資源部并賦予“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”的“兩統一”職責定位，是中央進一步加強生態文明建設的重要舉措，節約優先、保護優先、自然恢復為主[4]的方針要求油氣礦業權人應當注重油氣資源保護和合理開發和節約集約利用，在物探、鉆探作業后按要求完成環境恢復和土地復墾，油氣資源綜合開發利用和恢復環境成為重要監管指標。

2.2 油氣上游有序放開帶來監管對象多元化

《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》針對油氣上游勘探開發提出要“完善并有序放開油氣勘查開采體制”，自然資源部有序推進探礦權勘查區塊競爭出讓，山西省先后完成了10個煤層氣探礦權區塊的全國公開出讓，其中2個區塊采取了招標方式競爭性出讓，貴州省完成了正安頁巖氣探礦權區塊公開拍賣，新疆維吾爾自治區完成一輪和二輪分別4個和5個油氣探礦權區塊競爭出讓，更多獲得資質并且符合準入條件的市場主體參與到油氣上游勘探開發，油氣監管對象面臨從原有的高度集中向以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分主體共存轉變。

2.3 油氣礦業權探采合一制度要求注重油氣勘探開發過程監管

2019年12月31日自然資源部發布《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見(試行)》[5]，規定了“油氣探礦權人發現可供開采的油氣資源，在報告有登記權限的自然資源主管部門后即可進行開采”，油氣探采合一啟動實施，減少了以往探礦權轉采礦權的審批環節，油氣礦業權人只需報告備案后即可開采生產，并在5年內依法辦理采礦權登記。探采合一有助于企業實施勘探開發一體化，更加符合生產實際，但隨之而來對監管環節如何規避和鑒別“以采代探”情況，督促及時轉采，且有效監督油氣礦業權人按方案開展勘查開采活動帶來更高要求。

2.4 國務院不斷深化“放管服”加快推進信用監管的要求

2019年7月，國務院辦公廳發布《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》，圍繞信用監管，進一步提出信用監管相關要求，明確了各級部門制定信用監管的政策措施方向，要求按照事前以信用準入和承諾，事中以建立信用檔案和注冊機制，事后以加強懲戒和督促整改的思路，建立全流程的信用監管機制，這對管理和使用信息公示成果、建立礦業權人信用檔案提出新的要求。

3 油氣監管問題和差距分析

油氣監管落實“放管服”改革推行信息公示制度后，油氣監管仍存在問題，監管現狀與新要求間還有差距，問題和差距主要體現在三方面(圖1)。

圖1 問題和差距分析Fig.1 Problems and gap analysis

3.1 法規制度層面

油氣綠色勘查開采納入事中事后監管要求將油氣資源綜合開發利用和恢復環境納入重點監管，現有公示信息中包含“資源合理利用、土地復墾和地質環境恢復”履行義務情況，但在實地核查中由于缺乏國家油氣勘查開采作業標準，資源保護和合理利用指標等在法律法規層面的依據不足，礦業權人一般以公司內部開發利用標準進行作業，資源合理利用多以行業自律為主，土地復墾和環境恢復情況一般以當地環境保護部門驗收報告為評價標準，缺乏諸如油氣壓裂液和地下水等油氣勘探開發專業領域環保監管指標。油氣上游放開多主體進入，這對監管部門引導新進入主體按規范實施勘查開采作業提出了要求，也對建立國家油氣勘查開采作業標準提出了要求。探采合一管理要求加強勘探開發過程監管，現有監管程序仍以探采兩證分立為基礎，針對勘查開采方案變更是否及時備案、開采前是否備案、是否及時轉采等過程監管的程序和規范仍有待建立。現有單純以勘查投入考核探礦權人較為片面，異常名錄列入移出細則有待完善。

3.2 監管力量

油氣資源合理利用監管和油氣勘探開采過程監管專業性較以往更強，目前除行政管理人員之外，承擔油氣監管技術支撐的一是自然資源部系統內事業單位，多以管理支撐為主，技術支撐力度有限，油氣監管人員專業性整體不高；二是全國油氣督察員，督察員中油氣專業人員雖然占比高，但近年來多以兼職形式參與信息公示實地核查，監管人員數量也存在差距，導致部分省份在密集檢查工作期無法實現人員隨機。

3.3 監管成果使用

構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見出臺對油氣信息公示成果使用提出了要求，2017年油氣信息公示開展至今積累了豐富的油氣礦業權人勘查開采年度信息數據庫和檢查記錄，為信用監管奠定了良好基礎，但目前尚未建立礦業權人信用檔案，核查結果和異常名錄等監管結果還未納入市場主體的社會信用記錄，信息公示成果使用有待進一步加強。多主體進入也對監管部門根據信用等級高低采取差異化和分類監管提出了要求，目前信息公示中信用機制尚未建立，所有礦業權人均采用常規比例和頻次抽查。

3.4 信息化支撐

油氣信息公示系統還需進一步完善，現有系統中主要包括礦業權人年度信息、隨機抽查和專項檢查結果、異常名錄等監管數據，但是自然資源部系統內其他部門管理信息還未實現數據互通，這造成實地核查中管理機關已經掌握的信息需要礦業權人重復提交證明材料。

4 加強油氣監管的幾點建議

4.1 完善油氣監管制度體系頂層設計

整合現有監管規范性文件，建立科學合理的工作制度和技術標準體系，完善監管體系頂層設計，建立適應油氣探采一證式管理的監管框架(圖2)，加強對新進入油氣上游主體的引導和監管，明確油氣監管目標任務、監管主體及職責、監管依據、手段措施、保障條件等；研究制定油氣資源勘查開采作業標準，特別是油氣綜合利用和保護開發指標、明確破壞性開采油氣資源的鑒定標準，注重油氣開采地下水和泥漿處理等專業領域環保監管，厘清與環保部門在環保監管的邊界與職責；修訂信息公示辦法，制定抽查、實地核查、異常名錄管理等關鍵環節工作細則；制定監管信息化和裝備配置要求，以鼓勵科技監管和數字監管為目的，推動管理機關與油氣企業進行數據共享；建立油氣督察員工作考核評價指標、經費使用等保障措施相關標準。

圖2 監管框架Fig.2 Regulatory framework

4.2 加強探采合一制度下勘查開采過程和重要節點的監管

制定適應探采合一管理的監管程序和規范，重視勘探開發過程監管(圖3)，通過報告和備案等手段對油氣勘查開采方案執行情況進行監管，包括鉆井開工報告、壓裂備案、鉆井和壓裂過程中的廢棄物處理、排放等環節備案[6]，在報告和備案方式不增加礦業權人審批負擔的前提下，管理機關能夠收集更多的勘探開發過程數據；通過開采報告、階段產量報告、儲量評審和備案等加強勘探開發關鍵節點的監管(圖3)，杜絕以采代探和未及時轉采現象。

圖3 節點和過程監管Fig.3 Nodes and processes regulation

4.3 培育專門的監管機構，加大科技手段使用

除油氣督察員之外，嘗試通過購買服務的方式，由第三方專業機構開展監管，能夠有利補充油氣監管專業技術力量，提高油氣實地核查的科學性、公正性和客觀性。購買服務可有效促進政府職能向組織、監督和評估角色轉變，自然資源部應重點做好技術規范制定，第三方機構遴選程序制定、監管監督和效果評估，確保第三方機構遴選信息公開、監管過程公開、監管結果公開。加大遙感監測、無人機、移動督察系統等科技手段在油氣監管中的運用。

4.4 推進信用監管與分類監管

建立礦業權人信用等級評價標準，推進油氣監管與社會信用體系相銜接，促進企業自律。基于信息公示結果，建立礦業權人企業信用檔案，根據信用等級實施分類監管，對信用等級高的礦業權采取免檢、減少隨機抽查、減少資料查閱、簡化檢查程序，對等級低的礦業權采取必檢、專項檢查，提高失信行為的失信成本，鼓勵守信誠信的行為。引導和鼓勵油氣資源保護和合理開發利用按照不同油氣田類型，遴選油氣開發利用示范區，通過審批綠色通道、分類監管等激勵政策，鼓勵同類型油氣田企業提高開發利用水平，遏制礦業權人粗放開采，促進資源的合理綜合利用。

4.5 構建聯合監管與服務相結合的新模式

持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，以維護好礦業權人合法權益為出發點，不斷加強服務保障，做好協調服務工作，積極轉變服務思路和方式，對實地核查中礦業權人反映的合法權益加以維護，為礦業權人營造良好的勘探開發工作環境。在油氣保障重點地區，建立自然資源部、財政部、工業和信息化部、公安部、生態環境部、水利部等多部門聯合監管和統籌協調機制，明確各個單位職責，在用地、安全、環境影響評價等方面為礦業權人提供保障。

5 結 語

自然資源領域“放管服”改革不斷推進，更多事項被納入事中事后監管，應立足油氣資源合理利用的監管目標，完善現有信息公示制度和配套細則，鞏固油氣信息公示監管成效，在此基礎上加快制定相關標準和規范，逐步推動信用監管、分類監管，不斷提高政府監管工作水平。