國家儲備林建設PPP模式引發的思考

李華興

摘要：國家儲備林建設可以緩解木材緊張，促進人工林建設發展。林業局在發布的儲備林制度方案當中給出“PPP”模式。基于此，文章就國家儲備林建設PPP模式展開詳細分析，希望能對儲備林建設創新提供新的思路。

關鍵詞：國家儲備林;PPP模式;風險管理

0? 引言

國家儲備林主要為利用人工建造起的多功能森林。國家儲備林建設可以緩解木材過度需求情況，但具體建設期間，國內仍存在很多問題，面對這一現狀，本文提出了PPP模式，希望能有效緩解建設資金等方面問題。

1? 國家儲備林建設PPP模式現狀

1.1? PPP模式含義

PPP模式即政府和私人部門間用特許權協議的方法進行合作，共同建設城市基礎設施項目的過程。結合國內相關政策文件看，PPP模式即社會資本與政府間的合作，其并非是私人部門，社會資本包含社會中的民營、民間、國企等企業資金，社會資本的存在可以有效擴大政府資金來源。

1.2? PPP模式主要模式

（1）外包;外包主要是政府投資，其他部門管理項目中的多項職能，比如在項目中管理工程建設或者維護等方面，接著經由政府付費獲得收益，這種項目周期較短，通常在5年以內。

（2）特許經營;該經營模式在國內十分常見，具體而言，可以分為TOT、BOT、PFT三種。其中TOT：也就是經常說的移交、經營、移交。該方法常在國際上應用，政府部門將建好項目中的產權在某一時間內，有償轉給投資者，讓其進行管理經營，;投資者則在相應時間內獲得回報，待到合約到期后，投資者再將項目還給政府部門。BOT：主要為建設、運營、移交等過程，國內多用在高速公路與軌道交通等方面項目中。社會資本投資建設，主要向用戶回收投資，從而從中獲利。該方法常在國內園林建設中使用，即由社會資本投資建設，待項目完成后交給政府，讓政府部門向社會資本付費的過程。PFI：即民間主動融資。這一模式主要是BOT項目融資優化的結果，政府結合社會需求建立基礎設施項目，然后利用招投標工作，讓獲得權限的部門開展公共基礎設施建設，并在特許期限內及時歸還經營項目，私營部門則在其中回收成本，費用收取方法多是按年收取。

（3）私有化。通常可分為部分和完全私有兩種。其中，完全私有主要為在國內儲備林建設期間不具有操作性特點的方式。部分私有化，主要為私人部門包郵國有企業股權，私人參與項目建設中，政府部門主要發揮監督作用。

1.3? 國家儲備林建設存在的問題

國家儲備林建設期間的問題主要是資金缺口較大，引起這一問題的原因則是政府部門沒有大量資金獨自支持項目進行。2015年國內林業項目申報數據就已經顯示，國內儲備林建設項目中的人造林指標投入應在30000元/hm?，再者，改造當前儲備林投資標準應在1500元/hm?，這在無形中增加了政府部分壓力。此外，建設期間建設主體籌資問題也一直困擾著政府部門，因自籌建設項目資金只有銀行貸款這一條渠道，這不僅會增加貸款壓力，還會對借款方帶來較大壓力。

2? 國家儲備林建設中PPP模式應用注意事項

2.1? 國家儲備林建設合理劃分利益

儲備林項目建設期間，政府收益較為直接，結合保護天然、人工林等方面情況，有必要提升木材供應力，保證國家木材與生態安全。再者，社會資本也參與到儲備林項目中來，直接獲利。PPP項目作為全壽命周期合作，結合林業木材生產情況，儲備林項目建設PPP模式應用，并非是在生長周期內進行合作，比如，在中短倫工業原料林，生長采伐周期一般是10年以上，投資方由建設階段開始，進行種植并投資，這一過程中要一直進行養護，指導樹木成材;接下來才能進行采伐銷售，最終獲得實際回報。由于木材為市場化產品，銷售價格及收入多會受到市場影響，本期銷售能否將投資成本收回很難預料，加上社會資本投資多是盈利為主，若長期內沒有獲得有效收益，很難吸引到社會資本投入。大經級樹種和材料成材需要更長時間，這種項目建設期間，如何回收成本，政府能否只收取生態效益仍有待深入研究。

2.2? 國家儲備林建設合理評估風險并制定最佳風險分擔原則

PPP項目風險種類很多，一般情況下，主要包含運營、技術、建設、政治、財務等方面風險，儲備林項目當中還包含自然災害風險。各項風險發生都會影響PPP項目，因此，有必要確定職責，合理控制風險，全面降低損失，制定最佳風險分擔原則，如此方能將風險損失降低到最低。

2.3? 加大政府監管

簽訂項目合作合同，社會資本主要負責儲備林維護與建設，政府應以監管工作為主，比如使用樹種、苗木選擇、病蟲害防治、伐期控制、輪值補種、采伐額度限制等，保證林木質量、資源總量不斷提升，木材供應不斷增加。

2.4? 保有協商空間與啟動條件

政府及社會資本應積極開展合作，對未來階段項目出現風險與收益進行協商，保留相應的協商時間與條件。比如，項目收益較高期間，則表明沒有合理評估項目公共利益，因此合同制定期間應合理設置收益控制值，確保這一數值達標后，雙方開啟啟動談判，對超額收益進行合理分配。具體操作期間，可利用縮短特許期和降低補貼標準等方法實現。相反，若林木已經成熟，且到木材銷售以后，由于非主觀因素影響，通過降低銷售收入補充成本，則會導致社會資本虧損，故而在合同中應設立虧損控制值，便于在數值達標后，開啟相應談判機制。

3? 防范國家儲備林項目風險的方法

3.1? 主體變更和適應性變更風險

（1）政府方主體風險變更;PPP項目合同生命周期在10年以上，這一過程中經常會遇到政府機構撤離等情況，所以，合同簽訂期間，應對未來智能繼承進行約定。

（2）社會資本主體風險變更;為了防止社會資本中標后出現融資難題，從而使得項目難以落地，最終變為爛尾工程。采購社會資本期間，應提前設置競標條件。合理評估社會資本財務情況，讓其提供金融機構項目貸款意向書。同時還應讓其繳納投標保函，約定中標之后，認真履行保函，在不斷提高違約成本期間，減少社會資本違約情況出現。

（3）社會資本主體適格性風險防范。當前，很多銀行就PPP項目貸款條件中的是否有國企成員存在很大爭議。以內，很多大型國企都不愿意加入縣級政府項目中來。各地方逐漸使用本地區融資平臺當做聯合體成員，從而不斷提升融資貸款信譽。為了防止政策風險出現，很多都要求遵照儲備林制度方面規定。將政府和企業間債務分割開來，確定日后不同承擔地方政府融資智能，便于創建現代化企業制度。

3.2? 項目建設與運營風險防范

PPP項目建設和運營維護多是由項目公司進行的，所以項目公司應承擔項目運行中的主要風險。項目公司應加大管理，不斷提升運營及建設水平，同時遵照項目合同標準全面開展項目運營建設。項目公司可借助下面措施提高風險防控水平：加強前期預算和造價處理;加強內部管理，合理控制成本;完善災害預警系統，加強病蟲害與火災防控;購買保險，設計最佳險種配置。

3.3? 不可抗風險防范

一般情況下風險分擔基本原則為下面幾點：

（1）最有能力;項目中的某個風險需要讓合作方中有能力的一方來承擔，例如，政治風險及政策決策等交給政府來承擔，項目技術與建設風險則交給社會資本進行承擔。

（2）成本最低;項目發生風險會對成本支出造成影響，這部分支出由解決風險花費少的一方來承擔。

（3）收益最大。收益最大的一方承擔相應風險，一般情況下財務與收入風險都交給社會資本承擔。但是，仍有部分風險需要雙方共同承擔。為了轉移和分擔風險，可以選擇購買商業保險。

4? 結語

綜上，為了緩解森林資源匱乏與木材進口方面問題，積極開展國家儲備林建設，有利于解決當前問題。國家儲備林建設期間，PPP模式應用作用明顯，為了充分發揮PPP項目應用價值，國家儲備林建設期間，應合理選擇PPP項目，確保建設期間認真遵照風險分擔與收益份額原則積極開展相關工作，此外，還應加大政府監督，如此方能確保國家儲備林建設順利開展。

參考文獻

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