基于行政監督理論的領導干部職務消費紀檢工作研究

福州大學經濟與管理學院 徐鵬

一、概述

治國之要在于管黨，管黨之關鍵在于吏治，官吏廉潔則能生威。近年來黨中央高度重視黨風廉政建設和反腐敗工作，與時俱進地將反腐斗爭不斷引向深處。習近平總書記曾在2013年中央紀委二次全會講話強調指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制，既要堅決查處領導干部違紀違法問題，又要切實解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題。”

黨中央持續高調反腐，堅決“打虎”“拍蠅”，自2012年以來我國反腐成效顯著，廣大人民群眾有目共睹，但目前腐敗形式多樣、藏深藏精，特別是部分領導干部，不良作風依然存在，職務消費引發的“微腐敗”問題層出不窮。這就要求各級紀檢機關充分發揮專業優勢、職能震懾和協調各方的作用，將行為上的“不敢腐”、體制機制中的“不能腐”、意識覺悟層面的“不想腐”推向深處。結合對領導干部職務消費監督工作實際來看，在權力制約這塊主要依靠黨紀規章、制度性的設計與執行促進被監督單位對領導干部的職務消費行為進行內部制約與制衡，目前較為缺乏的是對權力監督手段的多樣化和形式的有效性。

本文基于行政監督理論，重點研究國有企業領導干部職務消費情況和存在的問題，提出多維度、立體化的完善路徑，以期為領導干部職務消費紀檢工作提供可借鑒的意見和建議。

二、內涵界定和理論研究

（一）內涵界定

從廣義上講，職務消費是指為保證領導干部正常生活和履行職責、完成工作任務，由政府和領導干部所在單位按照規定為其提供和報銷的費用，分為兩大塊內容，一種是領導干部個人自主支配和使用的以貨幣形式表現的這部分費用，譬如工資、津貼、生活費等，另一種是領導干部為開展其崗位工作而投入的成本，以及領導干部在履行職責和公務活動過程中所產生的費用，現階段這些費用暫不采用貨幣形式發放，而是以正規財政稅收發票報銷的形式從單位支出，如會議活動與公務接待、辦公用品、公務用車、差旅費等。職務消費是組織行為，是為了更好地服務人民而設計的，表現在職務上而不是個人上，個人消費只是個人行為，不足以反映組織要求和組織希望。當然，職務消費者的消費行為應當表現到財務管理上，其每筆消費單行列支在財務報表中，利于政務公開和監督管理。

（二）理論研究

美國的馬歇爾·E·迪莫克認為，行政監督是行政機關中一部分人對另一部分人的工作指導，讓受指導者知曉自己應該做什么、怎么去做。凡德色爾則認為，行政監督不僅能讓被指導者明白做什么和怎么做，還能動員行政人員怎樣在最佳情況下一同協作完成組織指派的一系列工作或任務。

行政監督實際分為以行政機關為主體的監督和以機關為客體的監督，這里指的行政監督主要是狹義的行政監督，即機關系統內部的監督，它主要涵蓋行政督察、行政糾錯、行政防護，是各級行政機關及公職人員執行國家制定的各項法規政策，糾正和懲處違反行政法規、規章與紀律的行為。行政監察不僅能提高工作效率，維護正常的行政秩序，更是維護國家整體利益的有效措施。因此，以行政監督理論為基礎進行國有企業領導干部職務消費的紀檢工作探究，具有扎實的理論基礎與實踐指導意義。

三、福建省國有企業領導干部職務消費現狀

部分領導干部由于年齡偏大，感覺在政治方面上升空間不大，于是不思進取，放松了對自我的廉政要求。雖然主觀上沒有想謀取私利、貪圖享受，但是如果客觀上在實際工作中忘記了首要是“對黨忠誠”“清正廉潔”，然后是“治企有方”“勇于創新”“興企有為”等要求，就會逐漸迷失奮斗的方向，放松自我要求，直至愈演愈烈出現主觀上想在職務消費領域貪圖享受、謀取私利的行為。有的領導干部認為自己現有的崗位是通過自己多年努力拼搏得來的，在領導崗位上也應該享受應有的待遇，輕松地工作，過上體面的日子，把單位提供的培訓機會當作是休假福利，把單位公務用車當作是自家的車辦起私事，把單位提供的辦公場所和配置當作顯示自己權位的象征，把私人交際活動當作是單位的會議與接待操辦。權力與責任從來就是一把雙刃劍，領導干部如果不能以身作則，將很有可能使廣大職工在廉潔自律方面引發“蝴蝶效應”“破窗效應”，這時我們要做好風險預判，防微杜漸采取措施。

四、福建省國有企業領導干部職務消費紀檢工作存在的問題及原因

（一）消費額度標準泛化,沒有細化的標準與實施細則

2012年12月4日，中共中央出臺了《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》，接著各地方也出臺了一系列貫徹“八項規定”的文件。但實際上不論是“八項規定”還是這些配套出臺的法規政策，其內容主要是禁令性的法規，只作一些原則性的要求，缺乏具體的懲戒標準。因為很多具體規定沒有統一標準，國有企業只能參照政府機關制定的管理辦法，所制定的辦法僅能設置范圍或上限，部分職務消費領域的細則制定存在滯后性，從而導致職務消費監督效果不理想。

（二）消費方式隱性化,“八小時”外監督手段有限

當領導干部面對外部監督時，可能會選擇在保持原本或者適度降低公款消費水平的情況下采用費用歸類操縱的手段。具體表現為企業不將公款消費計入敏感會計項目，而是將其計入相對隱蔽的非敏感會計項目。主要原因有：一是部分紀檢人員履職能力未與時俱進，既未有針對性地主動參加有關業務部門組織的培訓，也缺少自我學習的動力以及自我加壓的主觀能動性，對被監督對象有關業務活動內容掌握不透徹，對電子化的業務流程不熟悉，不能及時有效地辨識出職務消費領域中的廉潔風險點，無法針對消費方式隱蔽性等特點采取有力的監督檢查。二是未能有效利用上級單位的資源優勢，通過推廣已有的個人工作智能終端軟件，來獲取有關地理信息系統授權，利用大數據分析等高新信息技術手段實現對領導干部“八小時”外的持續監督。三是紀檢隊伍的履職能力與方式有待改進。基層單位對領導干部“八小時”外接待工作的真實性、必要性審核把關不嚴，監督手段比較有限，對本單位領導干部存在監督無力的現象，遇到問題不能及時、向上級反映。

（三）消費意識的隨意性,政治站位有待提高

部分領導干部對職務消費問題認識不足，普遍存在從眾心理和僥幸心理，往往在職務消費時不考慮費用成本，為了“面子”不管是否與經營管理行為有關就產生消費行為，常常違反規定公款私用、超標準接待，導致部分消費項目金額被拆解和虛報。

職務消費的發生與監督都在于人的執行，有的領導干部認為“花點招待費、親朋使用一下公車是小事，吃吃喝喝、用點公款，只要沒有往自己口袋里裝就不會出問題”，殊不知這已經因職務消費的問題漸漸造成了貪污腐化與墮落。黨的生命力在基層，但基層又必須站在“在黨為黨”講政治的高度，將“兩個維護”落葉生根，充分發揮廣大紀檢工作者的智慧，重視思想、講究原則是關鍵。

五、領導干部職務消費紀檢工作優化路徑

一是可以通過運用行政監督理論的有關指導監督內容，完善領導干部職務消費的紀檢工作，提升紀檢人員各項素質，提高督察、糾錯的履職能力。重視行政文化建設，對領導干部常態化開展廉潔教育，提升他們遵規守紀的意識，營造濃厚的廉潔文化氛圍，將部分行政倫理內容運用到問卷調查中，以了解行政人員的道德自律情況。

二是可以運用行政監督理論的有關評價監督內容，通過明確架構的原則、相關指標的選取、確定評價方法的流程，構建領導干部職務消費的職務消費考核評價體系，并以其為依托，對領導干部職務消費行為進行考核，追究不當行為引發的相應責任，以期加強該領域的監督。加大職務消費領域監督檢查力度，加強信息公開，鼓勵群眾參與監督，最終達到純潔干部隊伍、凈化干部隊伍的目的。

三是可以運用事前監督的方式，開發或依托已有信息系統及軟件，開展大數據與信息系統的智慧監督，創新推出廉潔教育新模式，常態化開展廉潔教育（圖1）。讓黨性教育在實踐中被檢驗與升華，讓黨風教育抓實抓出新氣象，讓黨紀教育產生心靈敬畏。運用事中監督的方式，建立問題線索移交機制，定期進行信息公開并鼓勵群眾監督舉報。運用事后監督的方式，建立黨委工作巡察工作制度，對自身進行體檢或治病。

圖1 廉潔教育常態化