官員財產申報制度改革的財產私有權益保護

[摘 要]官員財產申報制度的普及實施將有助于形成官員的外部監督機制，從而規避官員的道德和行為失范問題。在全面依法治國、全面從嚴治黨時代背景下，加快建立健全官員財產申報制度，愈加緊迫而重要。當前，我們的官員財產申報制度已初步實施，取得了一定的積極成果，但尚未達到法律層面。平衡官員財產申報與財產私有權之間的關系，是司法實務中必須認真探討的理論與實踐問題，是完善相關法律體制過程中需要認真探討的問題。

[關鍵詞]財產申報;財產私有權;平衡關系

[中圖分類號]D923?? [文獻標志碼]A?? [文章編號]2095-0292（2021）04-0045-05

[收稿日期]2021-04-21

[基金項目]河南省科技廳軟科學項目“民法典時代公安執法中的民事權益保護問題研究”（2021-232）;河南省高等學校青年骨干教師培養計劃項目（2017GGJS159）;河南警察學院一流科研團隊建設項目“數據法治和合規研究”

[作者簡介]柴慧婕，河南警察學院法律系副教授，研究方向：民商法學。

腐敗是一個古老的歷史毒瘤，因此，財產申報制度被喻為黨政建設中的一縷陽光。所謂財產，指私有財產（包括有形財產、無形財產），這其中包括現有法律中關于“物”的所有總結，是將財產申報給特定組織并接受長期監督的一項制度[1]（P26-32）。按照辯證思維來講，同時還兼具通過上述制度，證明職務期間的所有經濟收入都是合法的目的。但同時，尊重個人隱私，限制執法以及情報機構對該國公民進行過度監督等呼聲也占有一席之地。

官員們對該項制度并不陌生，表明他們有很好的輿論基礎，但普遍對申報制度的未來發展持悲觀態度[2]。因為理論上講，作為制度的創新和改革打破了舊的平衡，容易對原政府成員產生更大的影響。在這場博弈中，受損的利益集團將加以抵制和阻撓。官員受到官僚的歷史文化影響，具有一定優越感，他們不愿意受到別人的監督，心理上有“保護個人隱私”的低調想法。面對這一阻力，當前我國官員申報制度還不能由“規定”升格為“法定”，譬如“公務員財產申報法”等規定，它伴隨著“個人隱私保護”、國家和社會穩定及其他諸多條件還不夠成熟的質疑。在完善的官員財產申報制度的進程中，如何平衡官員財產申報與財產私有權之間的關系是始終繞不開的課題。不難理解，盡管官員擁有一定的公共權力資源，但從憲法規定的角度來看，他們首先作為普通自然人，在民法中享有隱私權保護是合理的。因此，從法律體系設計上較為清晰地界定官員財產申報與財產私有權之間關系，是建立完善官員財產申報制度的關鍵。

筆者通過梳理我國官員財產申報制度的現狀及問題，分析其阻力因素并總結已經取得一定成效的優秀經驗，為未來該項制度更加完善奠定堅實基礎。具體阻力方面表現為，很難平衡官員財產申報制度與官員個人的財產、以及涉及個人隱私權益保護的博弈問題。有關財務信息、外匯等財產登記實名制、官員財產申報相關的過程手段是否完善，例如，申報系統和相關技術是否成熟，還是另有漏洞？實際上，目前與中國官員財產申報有關的一些系統和技術正處于逐漸完善進程中，因為我們已經意識到此項改進完善已成為制度構建的重要環節之一。在完善的制度保障下，即使官員的財產相對較多，也能很容易地獲得人們的理解和社會尊重，并受到國家和法律的保護。這顯然不能成為官員財產申報制度被阻止的核心原因。

一、申報制度現狀及影響因素分析

（一）制度現狀及尚存問題

梳理我國官員財產申報制度的進程，總結出已經取得一定成效的優秀經驗，通過分析尚存阻力因素為未來該項制度更加完善奠定堅實基礎。在財務信息、外匯、財產登記實名制等官員財產申報相關的支持系統和技術已趨于成熟的當下[3]（P109-113），制度完備進程正逐漸趨于成熟。然而，在完善進程中，我們也發現有關阻力方面的表征現象，很難平衡財產申報制度與官員的財產及個人隱私之間的博弈問題。

第一，文件形式比法律形式效率低。目前，由中共中央紀委和中共中央組織部聯合發布的《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》（以下簡稱《規定（試行）》）整體看來還屬于政策層面[4]（P57-59），缺乏法律法規的權威性及普及性。內容上也過于籠統，缺乏具體操作程序等細節方面的指導。我們通過批評與總結借鑒西方國家的諸多構建方式的做法，可以對比出如果將申報制度直接納入法規中，勢必達到很好的社會震懾及預防效果，并能針對一些違規行為進行有法可依的制裁，約束力等方面都比普通的政策法規更嚴格更規范，可以起到警鐘長鳴的效果。到目前為止，雖然我們早在1994年就已經看到了國家對“財產申報法”的規劃，但它仍然未形成完善的成型系統，反而導致繁冗的政府性文件積累，沒有清晰體系便于實際運用，就勢必會影響反腐治理的效果及進程。

第二，申報主體范圍不明確?！兑幎ǎㄔ囆校穼⒅黧w定為黨政機關和現任企事業單位領導干部。這些公務員序列人員固然是申報主體，但并不夠全面具體。例如，各省市級以及鄉鎮村等縱向問題沒有明確，甚至現實中很多基層政權機構存在更大漏洞和不良環境助長腐敗現象發生。有學者認為，部隊有必要對一定級別軍官進行財產申報，可以考慮內部進行單獨的監控申報機制。1997年《刑法》第三百九十五條規定的“巨額財產來源不明罪”的犯罪主體指國家工作人員。本國工作人員是指所有公務員，這與“條例”（審判）的主體不一致，不利于實務管理，實施制度會出現混亂現象。

第三，申報內容實際操作性差?！兑幎ǎㄔ囆校分械募彝ヘ敭a包括九種類別，內容上基本涵蓋了主要的財產內容，但實際操作中貴重物品、財物等不具備可查性，申報無法監控也自然可能成為一紙空文，另外近親屬財產狀況還有待明確申報范圍及具體內容，并未深刻剖析與財產私有權利沖突問題。

第四，申報公開問題?？v觀各國的立法中申報程序上大致包括三個環節，初始申報、日常申報和離任申報[5]?！兑幎ǎㄔ囆校吩谶@方面確實有了很大改善，表明中央紀律檢查委員會和中央組織部可以核實審查領導干部的家庭財產，并未考慮作為民事主體角色的當事人對自身財產等狀況的隱私權保護問題。

第五，申報無專門的受理與審查機構。目前，國內是向本單位人事部門報告，然后向上級組織部門和紀檢委員會報告備案。我國的財產申報似乎沒有相對獨立的專門接受和審查組織，缺乏系統的控制，極易受到人為干預，不利于信息的核查和管理。此外，受理過程及審查分部門進行，造成信息掌握的重復勞動，分散精力，并未起到相互補足監督的作用?，F實操作過程中極有可能停留在趨于表面的尷尬狀態。所以，通過實踐調查，筆者發現需要有專門的受理和審查機構，并根據不同層級可以做到確保申報財產過程的權威性，達到公平公正且有效信息保護目的。

第六，違反規定懲治法度問題?！兑幎ǎㄔ囆校分械奶幜P方式有三個要點：責令申報、批評教育、黨紀處分。在承擔行政責任、懲罰程度上，許多國家用到了更為嚴格的刑事責任，而我們可能會使制度實施的威懾力方面大打折扣。但另一角度上來看，大大避免了實施報告制度而導致官員財產隱私泄露的現象發生。我們需要綜合分析，尋找一個平衡點達到既實現執行效果又達到良好保護作用的結果。

（二）影響因素分析

現今財產申報制度對官員的普及程度較高，表明近30年來我國實施的領導干部申報制度已完成輿論基礎階段，通過現有財產申報制度實施狀態的問卷及調查分析得出結論：首先，財產申報涉及隱私權，主流群體認為隱私未被侵權。其次，財產申報是否有效預防腐敗的問題，普遍一致認可有效性的同時，但更多的人認為這種制度不是靈丹妙藥。認為只是在一定程度上加大了對官員的監督力度，并不是從根源解決腐敗的辦法，所以，我們應當對這一問題有更清醒的認識。大部分官員對該申報的未來發展前景并不十分樂觀，即使樂觀者也仍持謹慎的態度。綜合調查分析，導致以上結論的因素按順序依次為：缺乏相應的問責機制，導致大量虛假聲明或無效聲明;強制性立法和相關制度規定不充分，尚未完全普及;制度機制不完善，制度和法規不健全;監督體系乏力，社會監督不足;高水平的領導力不夠強大。當然，我們已經逐漸完成普及的國家征信體系、金融機構實名制認證及電子交易網絡化，這是很大利好。

近年來，我們可以明顯感受到這其中很多因素都在不同程度地改變著，例如，大力普及的金融實名制與征信體系的實踐運用;在互聯網+大數據的環境下，使得虛假申報和無效申報無路可逃;剛剛全面實施的稅收申報系統也無疑可以作為一項一舉多得的監督體系，達到申報內容的監督作用。這些舉措都不同程度體現了我國政府強勢的推動力和執行力，大大增加了廣大民眾的社會信任感和信心。

從監管機構的角度來看，首選需要建立一個專門的監管機構。引用原中央紀委副書記劉錫榮的話：“上級監督下級太遠，同級監督同級太軟，下級監督上級太難，組織監督時間太短，紀委監督為時太晚?！蹦壳埃矛F有的組織、紀檢和銀行部門加強協調，建立信息資源共享機制是一種較為可行的措施。同時，設立的專門監管機構主要進行核查和行使監督權的工作，同時督促并擴大輿論監督，提高社會上的監督范圍，目的是提高財產申報制度的監督機能。

二、申報制度改革應界定的幾個問題

要很好解決財產申報與財產私權之間的關系平衡，需要首先分析導致兩者權利博弈的本質影響因素。

（一）申報義務的邊界問題

完善官員財產申報制度，有必要從組織層面和制度層面探討官員財產申報義務的界限。官員比非官員承擔更多，這是他們運用公共權力資源的交換條件。在權利和責任互惠原則下，他們向組織公布自己的私有財產信息，這也反映了組織對相應公共權力資源的資格審查。因此，官員有義務提交財產申報，且其申報的目的是確定的：一是展示自己資格審查和確保自身廉潔的必要方式。二是為了達到有效的約束和規范公務員行為的目的[6]（P352）。

（二）申報信息的范圍問題

官員財產申報信息的現狀直接植根于官員財產申報的義務界限，并進一步植根于官員權利和責任的相統一原則。但是，在實踐中導致一些誤區，即官員在進行財產申報時傾向于擴大申報范圍，例如將配偶和子女的財產狀況一并申報[7]（P74-78）。關于近親屬財產申報范圍問題應該指出的是，雖然擴大財產申報的目的是為了防止裙帶關系的發生，但也涉嫌侵犯公民的隱私，兩者的平衡關系就很是重要，在《條例（試行）》中，已經做了很多改進。

（三）申報信息的歸口問題

官員財產的申報和公開是兩個制度環節，其中申報是前提，公開環節是體現公眾的知情權和監督權的。官員財產申報和披露的主要問題是申報對象和由監督的問題。有專家建議，接受公務員財產申報的機構，應當由全國人民代表大會通過專門法律設立代理機構對全國人大直接負責。“向誰公開”的問題比較簡單?！跋蛘l申報”的問題則復雜得多。例如，在中國香港特別行政區的法治框架下，各個政治機構體系分布相對清晰，廉政公署相對容易在政治和民主原則的基礎上獲得合理定位。但是，在大陸地區的政治結構中，權力結構之間的關系是繁冗的。

三、官員財產申報與財產私有權平衡關系分析

以上基于理性的視角從三個方面對官員財產申報做了梳理和分析，這也為我們分析“官員財產申報與財產私有權之間的平衡”創造了條件。

（一）申報邊界與財產私有權之間的平衡

從基本理論來理解“財產的私權性質”，應包括財產所有權，財產處置權和收益權等整體權利內容。這表明，財產私權賦予官員決定是否公布財產信息的權利，這一權利基本上是公民享有的“隱私權”。關于官員財產申報法有三個要點需要澄清：首先，是全面申報。關于這一問題，筆者通過相關政策性法律法規的梳理，提出一些具體實務面臨的問題。第一，近親屬財產申報范圍。申報主體“近親屬”范圍中包含配偶及子女財產狀況;第二，申報財產邊界問題進行厘清。結合民事法規婚姻家庭中財產歸屬權解讀，劃分婚前財產及子女婚后共同財產的申報外延范疇。其次，是公開申報。例如，可以盡量避免普通存款的公開，但對所有投資收益性質的都應做詳細申報及適當公開;包括理財性質的保險類等等。此外，例如房產等產權歸屬的申報要做到必要的隱私保護環節，避免多數申報主體顧慮的社會公眾影響力問題，在當下互聯網時代，網絡信息公開的同時容易帶來雙刃劍的正負兩面影響，且往往會是無法預估的輿論浪潮沖擊，容易被別有用心之人惡意利用或操控，因此，為避免私有權利的隱私被侵犯現象的發生，我們需要更細化公開申報環節的每個細節，做到周全周到。最后，是方便查閱。根據隱私權相關法律視角的分析，只要官員財產申報流程能夠盡可能地提高具體范圍，合理管理相關信息就可以達到平衡兩者的目的。查閱流程及管理部門等都可以做到在保證隱私的前提下，在完善管理機制下有條不紊地實施。

（二）財產私有權與申報歸口之間的平衡

官員財產信息的擴散與官員任期的有限期限之間存在矛盾。如上文所說，即使官員財產信息屬于合規范圍，隨著財產信息的發布，信息共振也將形成一個相對封閉的圈子。它對工作中官員的人際互動產生了微妙的影響。同時，這一影響并不會因官員任期的結束而消失。特別是在我國人際社會的特點下，這種微妙影響所積累的消極因素不容小覷。總之，財產申報管理必須嚴格，以防止信息丟失的發生。這與“陽光信息化”的報告要求之間必須保持微妙的平衡。

（三）申報審查與申報追責之間的平衡

私有財產權與申報認定之間的平衡在申報和登記的類型中，建立了三個階段的申報：初任、日常及離職申報，并在一定年限內離職后還應在一定范圍內增加跟蹤申報。同時，完善財產申報的檔案管理，包括轉出和轉入制度。兩個關鍵點是確保財產申報公示與責任追究。當前，我國還沒有獨立的受理與審查機構。在現行的“規定（試行）”中，單位的組織和人事部門負責接收，然后向上級組織部門和紀檢委員會報告備案[8]（P35-37）。這樣，財產申報似乎沒有相對獨立的驗收和審查機構。而且，如果接收的人事部門與審查監督機構分開，很難實現集中監督，這很容易導致各行其事的權利分散。另外，由于上級組織部門和紀律委員會只負責備案，并且不審查，似乎財產申報只是表面的工作，很難達到預期的效果[9]（P39-43）。筆者建議申報進行分層劃分，并且設立獨立的機構，不受任何部門的干涉，這樣可以保證財產申報的公正性和權威性。

四、平衡官員財產申報與財產私有權關系面臨的難題

（一）組織生態問題

要在兩者之間建立平衡的關系，就必須在黨組織內獲得制度保障。在黨管干部和制度約束干部的原則下，實行官員財產申報制度。只有在制度的保護下，我們才能避免申報范圍的擴大，信息的丟失和認定。因此，在建立兩者之間的平衡的同時，有必要長期優化組織生態，使官員財產申報活動能夠在正常軌道上運行。同時，在行政監督過程中，監管機構仍然不足，缺乏權威，導致 “形式”監督。縱觀普遍的行政監督方式，理論上應該是具有較高或同等法律地位的。但是，在具體的司法實踐中，大多數現象是監督權與行政權力混合在一起，往往由同級行政官員領導。申報財產時，在某種程度上作為執行領導者的官員既是申報者又是監督者。

（二）官員心態問題

黨的十九大以來，中央的反腐敗工作不斷加強。這種沖擊將深刻影響各級官員的心理感受和職業期望。隨著官員財產申報制度的實施，這將不可避免地導致一些官員的“聯想”，這將在申報過程中造成不必要的失范。為此，官員的心理干預和思想政治教育是各級黨組織需要開展的工作。在具體問題上，有必要正視財產申報制度的初衷，認識到它與法律保護私有財產并非沖突。本著這一原則，也安撫了一些官員的后顧之憂，也應正視財產問題。這些都需要社會各級正確、積極地理解它。

（三）輿論引導問題

這里的輿論引導包括組織內部的輿論引導和社會輿論的引導。隨著互聯網信息的不斷發展，人們對行政人員及其行政行為的監督更加及時、便捷。不難發現，如果輿論缺乏有效的積極引導，這將不可避免地干擾組織對官員財產申報信息的認同感，不可避免地給官員帶來不必要的心理負擔。如果官員成為 “高風險”的職業，那么這些官員如何能夠安心地為人民服務呢？

五、實務問題與對策

目前，沒有獨立機構負責實踐中的財產申報監督。在行政監督上更是模糊，所以，具體到司法中會遇到許多現實問題。例如：涉嫌雙規或貪污的官員在核查其財產狀況時面臨的規范及范疇問題;公安機關在調查取證“國家工作人員隱瞞不報海外存款的罪行”時涉及存款劃分及定性問題;已經初步實施的財產申報過程存在許多瞞報漏報現象，行政監督機關應如何采取對應措施去糾正去呢？

（一）充分掌握申報制度的法治精神

首先，各級組織需要全面把握官員財產申報的法治精神，從而對該項制度的實施背景、實施目的、實施預期等環節進行掌握。當前不少黨員干部在認識官員財產申報上存在誤區，即認為這是與當前的反腐倡廉相配套的監督機制。在這一認識下，必然就使得許多官員在進行財產申報時心存顧慮。由此，各級組織在思想政治工作中應教育廣大黨員干部，將其作為一項黨管干部的正常制度安排來看待。只有這樣，才能消除目前所存在的神秘色彩。從普及法律方式上著手，對申報主體進行教育和學習，充分了解財產申報的制度的具體內容。其次，針對司法實務中的行政監督職責，要求各司法機關認真學習相關制度內容，具體了解財產申報范圍，同時了解私有財產的物權性質及受保護狀態。對待犯罪嫌疑人，在調查取證、辦案、審案等司法活動中很好地把握財產制度及私有財產的平衡關系，劃分違規財產的界限，才可以準確定罪量刑，做到有法必依。

（二）合理并有序地促進政治生態文明建設

在履行官員財產申報信息歸口管理的同時，還應有序合理的推進組織政治生態文明建設。這里的政治生態文明建設，就是形成健康的組織監管環境和健全的制度規制環境。防止因個別領導的好惡來影響財產申報的范圍，以及對財產信息的處置。筆者建議，應對歸口管理的一把手進行責任意識教育，并在簽訂責任書的基礎上接受申報財產官員的監督。同時，可以采取多種行政執法監督渠道，開展內外部監督機制。只有在沒有監管盲點和缺乏監督的情況下，加強司法隊伍建設，完善行政執法，只有有效保護公民合法保護私有財產的權益，才能促進組織的生態文明。

（三）在制度實施之前建立動員和教育機制

官員財產申報在許多國家已經實施多年，且已成為一項正常的制度安排并被公民所認識。在我國同樣應當如此，官員財產申報制度應被看作為一項正常的制度安排，而不是僅僅與當前反腐倡廉相配套的監督機制。因此，黨委還需要針對這些官員的顧慮進行事前動員和思政教育，通過使官員擺正權力觀而正視財產申報的職能。筆者建議，可以通過比較國外財產申報案例，來消除官員們內心中對該項制度過度解讀的焦慮情緒。同時在制度上更完善私有財產權益的有效保護，以及申報財產內容的嚴格管理制度，以司法機關的行政手段實施監督和管理，為了消除顧慮，申請人必須積極配合完成財產申報制度。

（四）借助新媒體工具正確建立輿論導向

各級法治建設部門應借助互聯網、移動智能終端等新媒體工具，通過新聞、微博、短信等方式讓公眾知曉官員財產申報制度的現實意義，以及所應遵循的法理依據。輿論導向的中心應是，改變大眾過度解讀的娛樂心態，而是基于公民意識建設下對法律常識的普及。這樣一來，才能使全社會能嚴肅的看待這項制度安排。

[參 考 文 獻]

[1]呂朔.我國官員財產申報制度的困境與突破路徑[J].天水行政學院學報，2017（4）.

[2]邱安民.我國官員財產申報制度影響因素及實現途徑研究[D].南昌：南昌大學博士學位論文，2013.

[3]肖金明.通過完善官員財產申報制度治理腐敗——兼論利益沖突、財產申報、官員倫理的關聯及其意義[J].甘肅社會科學，2014（5）.

[4]邢益精.以制度保護精英：公職人員財產申報制度比較研究[J].中共鄭州市委黨校學報，2006（4）.

[5]高彥棟.我國公務人員個人財產申報制度研究[D].蘭州：西北師范大學碩士學位論文，2015.

[6]李綏州，袁忠.行政管理學教程[M].廣州：暨南大學出版社，2005.

[7]丁勝洪，楊瑜嫻.論完整構建我國公職人員財產申報制度—以各國的財產申報和財產公開的關系為視角[J].中共貴州省委黨校學報，2013（6）.

[8]馬率鋒.我國公務員財產申報制度實施面臨的問題[J].天水行政學院學報，2011（3）.

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Discussion on the Protection of the Official Property Declaration System

CHAI Hui - jie

（Henan Police College， Zhengzhou 450046， China）

Abstract：The experience of various countries shows that the popularization of the official property declaration system will help to form the external supervision mechanism of senior officials， and thus avoid the moral and behavior anomie of officials. Under the background of the era of comprehensive rule of law and comprehensively governing the Party with strict discipline， it is urgent and important to accelerate the establishment and improvement of the declaration system for officials and property. At present， our official property declaration system has been initially implemented， and has achieved certain positive results， but it has not yet reached the legal level. Balancing the relationship between the relationship of official property declaration and property private power is a theoretical and practical problem that must be carefully discussed in judicial practice， and a problem that needs to be carefully discussed in the process of improving the relevant legal system.

Key words：property declaration; property private right; balance relationship

[責任編輯 孫蘭瑛]