農村土地流轉助推農民增收：機理、問題及實現路徑

2021-09-18 23:59:11彭小霞

理論探索 2021年4期

彭小霞

〔摘要〕農民自發型、村集體推動型以及政府主導型等不同的土地流轉模式在促進農民增收方面的作用機理各不相同，但都有不同程度的增收效果。在實踐中，各地實施土地互換、采用土地股份合作、設立農村土地銀行等不同的土地流轉方式助推農民增收，成效顯著。然而，農村土地流轉在助推農民增收的同時，也面臨著農村土地流轉相關法律和制度不完善、現行農村土地流轉模式助推農民增收的效應有待提高、農民參與農村土地流轉存在障礙、農村土地流轉助推農民增收的服務與監督體系存在缺失等一系列現實問題。應從完善農村土地流轉相關法律制度、完善現行土地流轉模式、促進農地流轉中的農戶參與、完善農地流轉的服務與監督機制等方面探索其實現路徑。

〔關鍵詞〕農村土地流轉，農民增收，土地流轉模式，農戶參與

〔中圖分類號〕F061.3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2021）04-0091-09

近年來，隨著我國農業經濟現代化的發展，農村土地經營分散化與農業生產區域化、現代化的矛盾越來越突出，現行農地分散化的經營方式限制了農村經濟的可持續發展，不利于農民收入的增長。2016年12月26日，《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》提出，農村承包土地經營權流轉交易是增加農民財產性收入的主要手段。由此可見，加快農村土地流轉以促進土地的規模經營，對于增加農民收入有著重要的現實意義。目前學界關于農村土地流轉與農民增收關系的研究，主要聚焦于土地流轉對農民增收的影響方面，而對于土地流轉助推農民增收存在的現實問題及相應解決之策的研究則較為缺乏。本研究通過對我國農地流轉的農民自發型、村集體推動型以及政府主導型三種模式助推農民增收的作用機理分析，總結與這三種土地流轉模式對應的新疆沙灣的土地互換、廣東南海的土地股份合作與陜西楊凌的農村土地銀行的實踐經驗，探究農村土地流轉助推農民增收存在的現實問題，進而提出農村土地流轉助推農民增收的實現路徑。

一、農村土地流轉助推農民增收的作用機理

按照土地流轉主體和規模的不同，農村土地流轉可以分為農民自發型、村集體推動型以及政府主導型三種模式。從內涵上看，農民自發型土地流轉模式指在沒有第三方參與的前提下，農民以戶為單位，發生在熟人之間小規模的土地流轉，其特點是流轉的土地比重小、效率較低，但符合農民的意愿和利益訴求;村集體推動型土地流轉模式指村集體經濟組織參與到農地流轉中，由村集體確定流轉的方法和流程，帶領農民參與土地入市流轉，其特點是土地流轉規模適度、易受到政治經濟雙重因素的影響;政府主導型土地流轉模式是由各級政府運用政策、行政權威等方式動員農民進行土地流轉，以滿足農業專業大戶、農業企業等土地經營主體的用地需求，其特點是土地流轉的規模大、效率高、周期長、交易成本較低。這三種土地流轉的模式不同，對農民增收的作用機理也有所不同。

（一）農民自發型土地流轉對農民增收的作用機理

農民自發型土地流轉主要是指農民將自己無力或不愿經營管理的土地流轉給本村農戶，一般以彼此的信任為前提。從農村實際來看，為了提高經濟收入，當前越來越多的農戶進城務工，而將土地流轉給留在農村務農的農戶。如果將留在農村務農的農戶分為經濟狀況較好的農戶和貧困農戶，則外出務工者留下的土地，主要流轉給了經濟狀況較好的農戶;而貧困農戶，由于人力、財力、技術等方面的匱乏，土地流向他們的規模一般比較小。不過值得注意的是，貧困戶由于經濟收入來源的有限性，即便他們在土地流轉中獲得的耕地量較少，也會在某種程度上提高其務農收入，有助于其脫貧。對于經濟狀況較好的農戶，隨著土地流轉面積的增加，他們將形成適度規模經營，獲得較高的土地規模經濟效益，很快成為農村社會的“新中農”或“中間階層”。又由于農民自發型的土地流轉方式簡單，特別是沒有中介的參與，也就節省了大量的經營管理成本，而發生在熟人之間的這種土地流轉還降低了經營風險，因此農民自發型土地流轉具有很高的成本收益率。另外，農民自發型土地流轉的時間較短，多為口頭非正式合同，轉出方隨時可以收回流轉出去的土地，從而給土地流入方的長期投資和規模經營造成不穩定性，但對于沒有固定職業和穩定收入的外出務工農民而言，這種不穩定性卻有助于其抵御市場風險，從而保障這部分農村弱勢群體農民的基本生存權。總之，農戶自發型的小規模土地流轉相對于傳統農村一家一戶的分散經營而言，不論是對土地轉出方還是對土地轉入方來說，都能在一定程度上增加其收入。

（二）村集體推動型土地流轉對農民增收的作用機理

村集體推動型土地流轉是在村集體牽頭下，依托地方龍頭企業、中介組織將土地集中整合，以解決土地碎片化經營而效率低下的問題。村集體推動型土地流轉的規模可大可小，流轉的時間可長可短，所以其適應性較強，土地流轉的形式較為多樣。實踐中，各地方的村集體探索出連片耕種、反租倒包和股份合作等較為典型的土地流轉形式。由于股份合作形式下文會進一步討論，在此僅分析連片耕種和反租倒包的土地流轉形式。連片耕種指在村集體推動下，農戶在保持耕種面積不變的前提下，通過村民小組內部互換并地的方式形成按戶耕地連片，以實現土地最大經營效益的目的〔1〕。實踐證明，連片耕種后，農民在農業資金投入和農技服務投入上大幅度減少，農業生產成本下降;與此同時，一些分散的、零碎的土地在連片耕種之前全靠人工耕種，連片耕種為實施機械化作業提供了可能，勞動強度得以減輕。另外，連片耕種對于貧困農戶也十分有利。連片耕種前，貧困農戶由于缺乏勞動力難以支撐數量較多的碎片化土地的耕種，致使務農收入較低;而連片耕種之后，貧困農戶就能以較少的勞動力高效耕種數量較多的土地，務農收入得到很大的提高。反租倒包是指村集體將承包到戶的土地返租回來，進行統一規劃與整理，再將土地的經營權通過市場重新承包給農業經營者，由該農業經營者支付土地承包費用。通過反租倒包，不僅可以高效整合土地流轉供需信息，降低交易成本，而且為剩余勞動力提供在當地就業的機會，特別是給有勞動能力的貧困戶提供了基本生活保障。此外，反租倒包中，村集體主要將土地轉包給有資金、技術和經營能力的大農戶，大農戶通過規模經營也能獲得較高的收益。因此，從總體來看，村集體推動的規模適度的土地流轉能促進農民收入的增長，盤活農村經濟。

（三）政府主導型土地流轉對農民增收的作用機理

近年來，各地方政府都大力推動土地的大規模流轉，政府主導型土地流轉在實踐中應用最為廣泛。其顯著特點是流轉土地規模非常大，動輒幾百畝，其做法大多是由政府推動的整村、多村的土地全部流轉，而且這種土地流轉模式的流轉周期還特別長，一般都在5年以上，也有超過10年的。對于土地流入方而言，他們一般屬于資金充裕的種田大戶或涉農企業，這些農村新型經營主體往往承包的土地面積大，在承包地上主要種植經濟作物，能夠實施規模化、機械化種植，而且他們借助農業生產新技術的運用，使得農業生產效率大大提升，增加了農業種植大戶的家庭經營純收入。對于土地出讓方而言，他們將土地流轉出去后，不僅可以憑入股、出租的土地獲得固定的租金，增加財產性收入，而且有了更多的時間和精力從事第二、第三產業的經營性活動，如從事餐飲、代銷小商品等，獲得家庭的經營性收入。另外，大面積的土地流轉出去后，農民無地可種，農村出現了大量的剩余勞動力，他們或受雇于這些農業大戶和企業，或到城市打工，獲得工資性收入。此外，從2016年起，我國13個省開展了土地流轉財政支持試點工作，政府通過以獎代補的方式扶持具有一定流轉規模的土地流出方，提高了農業適度規模經營水平，也增加了農戶流轉土地的收入來源〔2〕。還有些地方政府在推動土地流轉中增加了對農業的投資，特別是增加了對農村基礎教育、農民職業技能培訓等方面的投入，提高了農民素質和農業勞動生產率，從而提高了農戶收入。

由于農民的異質性，三種土地流轉模式對不同農民會有不同的增收效果，但是它們相互之間并不矛盾，而是互為補充和相互融合的關系。而且三種土地流轉模式的適用條件不同，各地可以根據自身具體情況，對其分層級或者疊加應用。

二、農村土地流轉助推農民增收的實踐探索與面臨的現實問題

（一）農村土地流轉助推農民增收的實踐探索

1.新疆沙灣的土地互換。土地互換是農民自發型土地流轉模式的地方實踐創新。所謂土地互換，是指農村集體經濟組織成員之間為了耕作的便利，在自愿和平等的基礎上通過交換承包經營地和經營權的形式以實現分散的農用地集中連片經營的土地流轉方式，目前我國較具典型性的為新疆沙灣模式。從實踐來看，新疆沙灣縣土地互換模式的運行機制是：一是宣傳動員與擬定初步方案。為讓更多村民親身體驗到滴灌種植技術的好處，村民代表和村黨員多次自發組織農戶到鄰近兵團農場進行參觀學習，現場感受滴灌種植技術對節約用水和增產增收的效果。由于滴灌種植技術的運用要求土地必須規模化經營，村兩委在全面征求黨員和村民代表的意見基礎上，形成了初步的土地互換方案。二是表決通過方案。組織召開村民代表大會，就土地互換具體事宜以“一事一議”的方式由村民舉手表決。根據超過70%村民投票生效的原則，決定方案是否被采取，以確定最終方案。三是丈量土地。在村民代表的監督下，全面丈量各家各戶的土地，并如實記錄各塊土地的質量狀況，以便在土地互換時根據土地質量不同在面積上有所調整，達到農戶滿意，體現公平。四是簽訂土地互換協議。要求所有參與互換的農戶在自愿的前提下簽字并按手印，以避免土地互換后產生家庭糾紛。新疆沙灣的土地互換方式節約了耕地資源，優化了土地資源的配置，有利于農業生產合作，且充分尊重了農民的意愿，為促進農民增收作出了貢獻。

2.廣東南海的土地股份合作。土地股份合作是村集體推動型土地流轉模式的地方實踐探索。土地股份合作制是村集體將農民承包的土地以股份形式集中起來，吸納農戶入股，把農戶的土地承包權轉化為股權，土地使用權流轉給村集體或企業統一經營，年底按照成員股份進行分紅〔3〕。土地股份合作方式在實踐中最具代表性的為廣東南海模式。廣東南海模式的運行機制是：一是設立由本村民組成的資產評估小組，對農戶承包經營地和村集體公共財產進行清產核資，按照約定的比例折成股本，確定總股本。二是確定股東范圍，只要是戶籍在本村的村民就當然成為股東。三是進行股份的分配。將入股的土地按照一定的標準折合成股份，以 16 歲為年齡分界線對股份進行分配。16歲以上的每人可分得總股數中的一股，16 歲以下的每人半股。股份一旦確立，不再改變。四是土地運營的總體方向和具體方式由股東大會決定，所有收支向全體村民公開。廣東南海模式帶動了土地、資金、技術和信息在農村的合理流動，有利于促進農村剩余勞動力的轉移和農民非農收入的增加〔4〕。

3.陜西楊凌的農村土地銀行。農村土地銀行的流轉方式是政府主導型土地流轉模式的地方實踐舉措。土地銀行是指經營土地存貸及與土地有關的長期信用業務的金融機構。農村土地銀行一般在堅持土地農業用途不變的前提下，由政府推動農戶將閑置的或不愿耕種的土地集中存入土地銀行，由土地銀行將農戶存入的土地整合后再貸出。土地銀行在土地流轉實踐中較為典型的代表是陜西楊凌模式，其運行機制如下：一是確立土地銀行的發展目標。地方政府及相關部門對土地銀行的設立和運行進行扶持、審批以及監督，確立土地銀行的發展目標，即根據市場需求有效調節土地資源，促進土地交易的公平性以及提高其效率。二是開展土地的存貸業務。農戶將土地存入銀行后，銀行根據一系列指標科學評估土地價值，并定期支付農戶利息;同時，土地銀行將土地貸款給農地經營者，收取相關費用，要求農地流轉后依然保持農業用途。三是建立農戶信用檔案，收集農戶在土地流轉中的信用信息并及時錄入相關信息平臺，據此評定農戶的土地流轉信用級別，并根據該信用等級決定農戶是否能享受相關優惠政策。四是進行土地跟蹤監管。銀行對農戶存入的土地開展定期跟蹤管理，便于及時將土地的最新動態提供給需求者，促進土地供需的有效對接〔5〕。陜西楊凌的農村土地銀行運用市場機制促進土地規模經營，盤活了農村土地市場，同時流轉土地所獲得的租金直接發放給村民，這項土地流轉的固定收益成為農民收入的穩定來源，促進了農民收入的增加。

（二）農村土地流轉助推農民增收面臨的現實問題

通過對上述三個試點區的個案分析發現，三地在探索農村土地流轉助推農民增收的方式上都形成了各自的特色，并且取得了一定的成效。但無法回避的是，農村土地流轉在助推農民增收方面仍然面臨著一些現實問題，制約著農村土地流轉助推農民增收整體效能的提升。

1.農村土地流轉助推農民增收的相關法律和制度不夠完善。（1）我國土地流轉助推農民增收的法律依據缺失。國家層面，盡管我國《憲法》《物權法》《土地管理法》等規定了土地使用權可以依法轉讓，《土地承包經營法》也規定了土地承包經營權流轉的方式，但上述規定較為零散，未形成系統化，有關農村土地流轉的專門立法尚未出臺。土地流轉立法的分散和滯后，導致農村土地產權不清晰、土地承包經營權不完整，土地流轉實踐中亂象叢生，直接損害了農民的利益。盡管各地出臺了大量的地方性政策以促進農村土地流轉，如新疆沙灣出臺了《土地互換分配方案》，廣東南海出臺了《關于推行農村股份合作制的意見》，陜西楊凌出臺了《楊凌區土地銀行章程》，但由于未對土地流轉的具體范圍、用途、期限、價格等進行明確規定，更沒有從頂層設計高度將促進農民增收納入農村土地流轉制度及政策體系之中，致使各地方性政策在發揮推動農民增收積極作用的同時也產生了一些負面影響，如新疆沙灣的土地互換合同由于缺乏規范性，導致糾紛常常發生，而且土地互換只發生在本村內部，導致其適用性不強。再如，廣東南海土地股份合作在運行中需要將土地承包權由實物形態轉化為價值形態，完成這項工作的專業性要求比較高，在缺乏上位法規范和政策的指導情形下，也容易發生不公平的現象，造成對農戶利益的侵害。（2）農村土地流轉助推農民增收的社會保障制度不完善。城鄉二元經濟結構導致了我國社會保障制度的二元制，農村社會保障水平遠遠低于城市。又由于城鎮化所發揮的吸納效應十分有限，使得土地的社會保障功能更加突出。從農業生產的特點來看，農業生產屬于弱質型產業，盡管農業大戶擁有資金和技術，但也很容易受到自然災害等不確定因素的影響而出現經營虧損，因而轉出土地的農民的收益就會減少。在土地流轉收益不穩定、特別是缺乏二三產業支撐農民非農收入的情形下，某些農民寧愿將土地撂荒、閑置也不愿將土地流轉出去，這不僅阻礙了土地流轉進程，也犧牲了其土地流轉收益。如陜西楊凌的農村土地銀行，在運作中融資渠道狹窄，資金主要來自農戶、村集體和政府，其中農戶的出資最多，但其收益卻低于出資較少的村集體。當出現土地轉入方破產而無力支付租金時，農戶要承擔全部風險，這嚴重打擊了農戶流轉土地的積極性，導致這部分農戶選擇不參與或退出土地銀行。

2.現行農村土地流轉模式助推農民增收的效果有待提高。（1）農民自發型土地流轉助推農民增收的效果有限。毫無疑問，這種發生在農民之間的小規模土地流轉模式對推動農民增收雖具有一定的積極作用，但作用較為有限。其原因在于，土地互換只是解決了農戶之間地塊分散零碎的問題，土地依舊由各個農戶分散經營，小規模的家庭經營決定了現代化的農業機械、設備以及先進的耕種技術難以充分利用，無法形成土地規模經營效應，農戶的收入必然處于較低水平。對于流入土地的小農戶而言，由于資金、技術等方面的限制，大多依然保留傳統的生產與經營方式，有區別的是他們的土地由分散轉為成片而已。盡管這些農戶的收入比以前有所增加，但增加幅度不會太明顯。事實上，在新疆沙灣的土地互換中，由于農戶采用先進的滴灌種植技術，使得每畝棉花平均增產14.29%，但參與互換的農戶人均收入僅增加了500 元〔6〕。（2）村集體推動型的土地流轉也存在一定的負面影響。當前村集體推動的適度規模的土地流轉盡管能夠形成規模經濟效應，但要求有一定的人力資本和經濟基礎作支撐。因此，這種土地流轉模式實際上更有利于農業大戶，他們通過土地流轉獲得較大規模的土地，在先進技術和雄厚經濟實力的加持下能夠獲得較高的經濟收入，并成為鄉村新精英群體和鄉村治理新的骨干力量。然而，對于普通農戶而言，這種土地流轉模式卻對他們存在一定的不利影響。在廣東南海的土地股份合作中，普通農戶作為土地流轉的轉出方，由于村集體的推動，他們在是否入股上不享有完全的自主決定權，而土地股權的福利性質決定了其不能轉讓或繼承。由于農民不參與土地經營企業的經營管理，其土地流轉收益取決于該企業的經營狀況。當經營狀況良好時，企業盈利的大部分收入被工商資本及規模經營者獲取，普通農戶獲得的收益較少;而當企業由于經營失策等原因破產時，農民由于土地入股所負債務比農戶分散經營所負債務要大得多。（3）政府主導的大規模的土地流轉蘊含著生存風險。研究表明，土地規模經濟效益受多種因素的制約，而超過適度規模，農業耕種的收益往往會遞減〔7〕。從陜西楊凌土地銀行的運行結果來看，它雖然在一定程度上提升了農戶收入，但也存在一定風險，如楊凌區政府統一制定了20年的地租價格和每4年遞增 10%的租金增長率〔8〕，但是未考慮該期限內物價上漲等原因會造成出租方實際地價的貶值，從而影響農民的實際收益。另外，該類型土地流轉的時間較長，會使農戶在較長時期內難以耕種，而且由于產業結構的低端化，大部分外出務工農民難以獲得穩定的收入，這就造成了農戶陷入回農村無地可種、去城市又無法生存的尷尬處境，從而出現生存危機。

3.農民參與農村土地流轉存在障礙。土地流轉助推農民增收效果的發揮，一個重要的前提是農民積極而廣泛的參與。然而從土地流轉實踐來看，農民參與土地流轉存在如下障礙：（1）農民參與農村土地流轉存在信息不對稱。農村土地流轉涉及的主體有農戶、土地經營企業和村集體，他們對流轉的土地所掌握的信息價值存在差異。與其他兩者相比，農戶處于信息弱勢地位。在廣東南海的土地股份合作模式中，企業在承包土地之前科學評估了該土地的品質和優勢，掌握了該地塊及其所在區域的未來發展狀況，持有該地塊最核心的信息。村集體作為企業和農戶之間的橋梁，對土地信息和土地未來發展的規劃也具有較強的信息優勢。而農戶對所流轉土地價值的認知僅來源于相鄰土地流轉價格的參考以及村集體提供的相關數據。很顯然，一些企業為了自身利益最大化，即使處于高收益狀態仍會對農民宣稱處于低收入狀態;而一些村集體為了自身的利益，給出的土地流轉價格也不會高于周邊土地流轉的價格。農戶在土地流轉中的信息獲取渠道非常有限，在企業和村委會隱瞞流轉土地關鍵信息的情形下，農戶會降低對他們的信任度，從而制約其在土地流轉中的參與意愿。據統計，南海的土地股份制在實施過程中信息透明度較差，其參與度僅為50%。（2）農戶在農村土地流轉市場的議價能力弱。農戶在土地流轉市場上議價能力的大小是影響他們增收的重要因素。目前來看，無論是村集體推動型還是政府主導型土地流轉市場都明顯呈現“買方強，賣方弱”態勢，農戶一旦流轉土地，只能被動接受由村集體或企業事先擬定好的格式合同，單個農戶面對作為組織形態存在的村集體或企業，無論是議價能力還是話語權都不具備優勢。其主要原因除上述農戶在土地流轉市場處于信息弱勢地位，無法準確獲知所流轉土地的價值之外，還取決于國家對農村土地產權的保護程度。換言之，土地產權保護程度與農民在土地流轉市場上的議價能力成正比。從法律規定來看，我國當前農地產權制度存在集體土地所有權虛置、農地產權的各項權能邊界不清、土地使用權不完整等問題，反映了我國當前農地產權保護程度較低，也導致農民在土地流轉市場上不能按照自己的意愿自由流轉土地，進而限制了農民在土地市場上的議價能力。議價能力弱的客觀現實，降低了農戶參與土地流轉的積極性。（3）農戶難以承擔較高的土地流轉交易成本。土地流轉交易成本是指為促成土地流轉所產生的談判、簽約與監督等成本。經濟學家威廉姆森提出，如果交易中同時存在專門性投入、不確定性以及高頻率，則交易成本會很大〔9〕。在新疆沙灣的土地互換中，就存在較高的土地流轉交易費用，主要是農戶將分散的土地連片經營后，就要進行前期投資，如購買節水灌溉設備，引進滴灌先進技術等，而且在大量的經濟投入之后，農戶還面臨著土地政策改變和土地承包經營期的不確定性帶來的風險和損失。另外，由于沙灣縣規定土地互換必須征得98%以上村民的同意，在農戶多元化利益訴求存在沖突的情形下，為保證土地流轉順利開展，農戶之間必然會進行多輪溝通與協商，談判頻率高，所需時間長，也即意味著交易成本的提高。當然，值得一提的是，新疆沙灣的土地互換由于得到國家基金項目的扶持，農民所承擔的土地交易成本有限，所以農民參與度比較高，但在其他地區的土地流轉中，由于沒有相關的經費支持，在農民風險承受力有限的前提下，農戶對土地流轉的參與積極性必定會受到較大影響。

4.農村土地流轉助推農民增收的服務與監督體系存在缺失。（1）農村土地流轉助推農民增收的服務體系缺失。首先，部分基層干部在農村土地流轉助推農民增收上缺乏服務意識。在上述三種類型的土地流轉實踐中，部分基層干部沒有從戰略高度認識到土地流轉助推農民增收既是新形勢下農村土地流轉市場發展的重要契機，也是推進城鄉一體化目標的必經之路，對土地流轉政策的宣傳推廣力度不大，對農民參與土地流轉缺乏引導和服務，影響土地流轉助推農民增收的效果。其次，農村土地流轉助推農民增收缺乏相應的信息服務平臺支撐。土地流轉的順利實施，既要求土地需求方的需求信息精準，也要求土地流轉方的流轉信息精準，只有實現土地需求信息和流轉信息的精準對接，以土地流轉助推農民增收才有可能實現。但在上述三種類型的土地流轉實踐中都缺少土地流轉網絡化、信息化交易的平臺，土地流轉信息的發布基本都是依靠村委會，導致土地流轉的范圍較為封閉，無法進行較大范圍的流轉供需雙方信息的共享，極易出現土地資源被閑置和浪費，對流轉雙方都不利的后果。最后，農村土地流轉助推農民增收缺乏相應的金融服務系統的支持。土地流轉后，規模經營的農戶最大的困難是資金需求大，而現行金融機構針對性的農業貸款品種少，貸款額度低，還款期限短，導致土地流轉的資金缺口大。楊凌區的土地銀行在運行中就存在資金嚴重不足的問題，其資金主要來源于村集體和土地經營企業，遠不能達到土地銀行在土地的收集、整理和利用中所需的資金量，而專門性的金融服務系統的缺失，制約著土地銀行的發展。（2）農村土地流轉助推農民增收的監督體系缺失。由于缺少有效的制度約束，土地流轉領域經常出現村集體違法強制收回農民土地，再通過轉租獲得高額差價，使農民的承包經營權受損的案例;還有些地方政府為了政績，不顧農民的流轉意愿和實際需求，“一刀切”地強制農民訂立土地流轉合同，損害了農民的合法利益，嚴重影響政府在農村土地流轉市場的整體形象。廣東南海的土地股份合作制和陜西楊凌的土地銀行在運作中都不同程度存在農村集體和基層政府違背農民意愿強行流轉的現象，引起了部分農民的不滿和對立情緒。在監督機制缺失的情形下，實踐中還有一些領導干部、基層工作人員在土地流轉領域挪用公款、職務侵占、貪污受賄，不僅造成國家大量財政資金的損失，而且給農村土地流轉帶來嚴重的負面影響;一些地方土地經營企業為了利益還隨意改變土地用途，如在楊凌的土地銀行運行中，盡管政府規定流轉后的土地保持農業用途不變，但一些企業還是借基礎設施建設之名改變土地形態，導致農民回收土地后無法再耕種，直接降低了農戶對農村土地流轉市場的信任度，也對農民增收效果產生消極影響。

三、農村土地流轉助推農民增收的實現路徑

（一）完善農村土地流轉的相關法律和制度

為更有效發揮農村土地流轉助推農民增收的功效，應完善農村土地流轉法律制度。首先，國家層面應制定出臺農村土地流轉法，加強對全國農村土地流轉工作的規范。農村土地流轉法應對下列事項進行規定：明確規定土地流轉的目標、性質、范圍及相應的法律后果，以規范農地流轉行為;明確規定土地使用權的物權性質，切實保障農民的土地財產權;明確規定土地流轉由承包方自主決定，禁止強制流轉農民的土地;明確規定土地流轉的收益歸農戶所有，不得以任何名義侵占、截留。其次，建立土地流轉程序制度。土地流轉程序是否規范直接影響著土地流轉助推農民增收效果的公平性，因此，土地流轉應建立規范化的程序制度，嚴格遵循宣傳動員→提出申請→資格審查→價格確立→信息發布→簽訂合同→合同備案等流程。要特別指出的是，土地流轉過程中要嚴格貫徹物權的公示原則，建立土地流轉網絡信息庫，使土地流轉過程接受公正的監督。最后，建立土地流轉價格評估機制。農民在土地流轉中增收的程度與土地流轉價格的高低有著直接關系，因此建立公平的土地流轉價格評估機制至關重要。鑒于各地經濟社會發展水平和流轉項目存在差異，難以制定全國統一的土地流轉價格，國家可以參考全國土地市場價值均價，制定“土地流轉基準價格”，并以此為基礎，結合各地的經濟發展水平、土地收益和市場行情，由中立的價格評估中介機構確立土地流轉價格，若雙方對土地評估價格不服，可以向相關行政部門申請裁決。

此外，農村社會保障制度作為維護土地流轉后農民基本生存權的托底之策，是推進農村土地流轉的重要助力因素。首先，盡快建立健全土地流轉后農民的社會保障體系。土地流轉后農民的社會保障牽涉面廣且內容復雜，涉及養老、醫療、失業、工傷等方面。為消除農民土地流轉的后顧之憂，考慮到我國經濟發展的現實情況，應以土地流轉后農民市民化為目標，根據年齡、就業及需求等情況循序漸進地推進，從最初將流轉土地的農民與城鎮職工的社會保障相銜接到最終建立城鄉一體化的社會保障體系。其次，以村集體為單位設立土地流轉專項補助資金，在土地流轉后針對無勞動能力或者不具有完全勞動能力的農戶提供一部分經濟補貼，減輕其經濟負擔;對于積極流轉土地的農戶可給予部分獎勵，提高農村社會保障水平。最后，對于已在城鎮定居或者不依靠土地生存而將土地長期閑置的農民，可采取一次性補貼形式鼓勵他們自愿退出土地承包經營權，同時也支持長期在城鎮務工的農民以土地承包權來換取城鎮的社會保障。農民自主放棄土地承包權而在城鎮創業的，與城鎮居民享有相同的社會保障政策。

（二）完善現行土地流轉模式

基于農民自發型、村集體推動型以及政府主導型土地流轉模式在促進農民增收方面都存在一定的弊端，致使其增收效應參差不齊。因而，在當前推動鄉村振興、實現城鄉一體化的新形勢下，完善現行土地流轉模式以發揮其助推農民增收的合力成為一種必然選擇。

1.完善農民自發型土地流轉模式。農民自發型土地流轉主要適用于受現代化、城市化沖擊還不大、經濟較為落后、農民小農意識和鄉土觀念依然比較濃厚，特別是進城務工人員大多難以在城市立足的農村地區。為發揮農民自發型土地流轉模式對農民增收的推動作用，首先要進一步規范農戶的互換行為。制定出與本區域土地流轉需求相適應的土地互換章程和規定，明確土地互換的原則、程序和手續，嚴禁村干部以各種手段強制和阻礙農民流轉土地。其次，正確引導農民流轉土地。各地要成立互換指導小組，加強土地互換的政策宣傳，帶領農戶實地測量和平整田地，整合現有土地資源，推廣以家庭農場為代表的土地流轉方式，尤其要注重引導農戶轉變農村“守土、戀土”的傳統觀念，推動農村剩余勞動力向城市轉移。最后，大力培養涉農企業。要為涉農企業提供政策、資金、技術、稅收、合同等方面的服務，提升農業的規模化經營水平，為農戶創造和擴大就業機會。

2.完善集體推動型土地流轉模式。集體推動型土地流轉主要適用于工業化、城市化程度較高，城鎮化的推進對土地的需求量比較大，農業人口大量非農化的農村地區。為減少村集體推動型的土地流轉對農民增收的負面影響，首先要提高村集體的市場參與能力與經營管理水平，加強村集體的民主建設和民主決策能力，形成一支專業化的管理團隊，以科學有效地推進土地流轉。其次，村集體在土地流轉中要充分尊重農民的意愿。土地是否流轉應由農民自主決定;同時，在土地流轉中要節制資本，加強對工商企業租賃農民承包地的監管，防止工商資本的擴張對農民土地的不當和長期兼并，以維護農民的土地權利。最后，設立土地風險基金，對因不可抗力等原因造成不能履行流轉合同的，可用風險基金支付農民租金，以避免農戶和土地經營企業的利益受損。

3.完善政府主導型土地流轉模式。政府主導型土地流轉主要適用于城市化的急劇發展，對土地的需求量激增，而當地政府財政赤字較為嚴重，迫切需要土地財政支撐的農村地區。為消除政府主導型土地流轉給農民增收帶來的風險，一方面要明確政府在土地流轉中的職能定位。為避免政府過度干預土地流轉，保障土地流轉市場的健康發展，政府在土地流轉中應發揮引導和服務的功能。具體而言，政府從宏觀層面應做好調控和監督工作，從微觀層面應履行提供制度供給、投入保障與組織領導等職能。另一方面，以市場為導向，加強農民的職業技能培訓，提升農村剩余勞動力的轉崗就業率，幫助農民從農地之外獲得更高的收入，實現非農收入對土地社會保障功能的替代，以降低農民對土地的依附性。

（三）促進農地流轉中的農戶參與

1.促進農村土地流轉的信息公開與信息反饋。在農地流轉之前，地方政府、村委會應該對土地轉出者、轉出地塊及其權屬、轉出的方式、期限和用途、土地轉入方基本情況，尤其是流轉資金的流向、流轉資金的用途等具體信息以公告形式張貼于本村或借助于互聯網平臺公布，實現土地流轉信息在村委會、農民和土地流入方等主體間的共享，以解決土地流轉信息不對稱的問題，提高農戶的參與積極性。同時，針對村民在土地流轉中提出的問題和意見，政府和村委會作為土地流轉的監管者和服務者，應該認真聽取并及時進行回應，對村民有質疑的地方進行解釋說明。通過土地流轉的信息反饋，有利于政府和村委會對村民的流轉意愿、流轉要求的全面把握，既能促進土地流轉的科學決策，又能推動村民對土地流轉的支持與參與。

2.加強國家對農地產權的保護。安全的農地產權強化了農民地權的排他性，使農民土地使用權的穩定性增強，從而提升農民在土地流轉中的談判信心與議價能力。農地流轉中產權的安全還能消除交易的不確定性，提高農戶參與土地流轉市場的積極性〔10〕。因此，針對我國現行法律和制度在農地產權保護中存在的問題，應從如下兩方面采取措施：一方面，明確集體土地所有權主體。為改變當前立法對作為集體土地所有權主體的“農民集體”的模糊規定，應以村民委員會為集體土地所有權主體的人格化代表，賦予其完整的法人產權地位〔11〕，由其承擔穩定農地承包權的職責。另一方面，強化農民土地承包權的用益物權性質，賦予村民完整的涵蓋占有、使用、收益和處分在內的土地承包權〔12〕，從而有效抗衡公權力對土地承包權的不當干涉。

3.設立農地流轉的中介服務組織。對于農民而言，在農地規模化流轉以后，為提高農地流轉的效率和降低交易費用，設立中介服務組織，既可以縮減農戶對土地流轉信息搜尋的費用、節約時間成本，也可以對潛在的風險作出準確的預測與合理的規避，降低交易雙方的風險，從而消除不確定性對農地流轉的影響，還可以監督流出方和流入方履行合同，從而降低違約頻率。在具體的組織形式上可以借鑒陜西省高陵區成立農地流轉服務中心，也可參考河南省羅山縣設立農民專業合作社。在設立主體上，根據各地實際需要，既可以由政府組織設立，也可以由農民自發成立。在具體職能上，土地流轉中介服務組織主要承擔流轉的政策法律咨詢、流轉審核、信息服務、價格指導、典型經驗的宣傳推廣、化解糾紛等職責〔13〕。

（四）完善農地流轉的服務與監督體系

隨著農業發展水平的提高以及城鄉一體化的推進，農地流轉規模將越來越大，要發揮農地流轉對農民增收的推動作用，完善農地流轉的服務和監督體系成為一項迫切的任務。

1.在服務體系的完善方面，應從以下三方面努力。首先，基層組織在土地流轉中應樹立服務意識。基層組織應積極發揮第三方作用，為鄉村引進外資，從而促進農村經濟的發展，增加村集體財富積累。與此同時，基層組織在擔當中介的過程中應充分保障、維護農民利益，并積極輔助相關承包企業做好流轉工作。此外，土地流轉后應積極促使農民再就業，培養更多的新型職業農民，促進農業產業化的發展。其次，要支持有條件的地區設立土地流轉平臺。可以借鑒湖南省長沙市岳麓區的先進做法，該區通過購買社會化服務，確定湖南土流信息服務公司為本區土地流轉服務機構，依靠該公司開發的“土地流轉管理服務系統軟件”提供有關土地流轉信息發布、土地經營權估價和抵押、合同簽訂、土地流轉網簽審批、土地流轉檔案歸檔整理等服務，提升了土地流轉服務質量，促進農地流轉有序開展〔14〕。最后，完善土地流轉的金融服務體系。針對土地流轉中日益增長的金融服務需求，除依托傳統的信用聯社和農商銀行外，應積極開拓村鎮銀行、農村資金互助社等小型農村金融機構參與土地流轉，提高土地流轉的金融服務質量;涉農金融機構在保證信貸安全的基礎上，應降低金融借貸門檻，加大對土地流轉中的農戶和土地經營主體的創業貸款額度，縮短審批時間與延長貸款期限，并豐富抵押物的種類，從根本上解決土地流轉中的資金短缺問題。

2.在監督體系的完善方面，政府部門要加強對土地流轉活動的監管，為土地的合理有序流轉創造良好的條件。首先，在監管內容上，涉及土地流轉的價格、形式和期限是否由雙方協商確立，土地流轉過程是否合法，土地流轉規模是否符合實際等。其次，在監管主體上，建立縣、鄉、村三級土地流轉監管體系。縣級政府負責土地流轉監管的組織協調工作;鄉級政府負責土地流轉監管的具體工作，將土地流轉中的違法違紀現象向有關部門報告;村委會監督受讓方是否履行合同。依法成立農村土地流轉爭議處理委員會，主要負責處理農村土地流轉過程中的各種爭議和沖突，促進土地流轉糾紛的有效解決。最后，在監管手段上，建立土地流轉動態巡查監管制度。為有效遏制土地流轉中的違法違紀現象和及時了解掌握已有違法違紀信息，縣、鄉兩級政府應不定期開展巡查工作，村委會對土地流轉進行實時監控，并將發現的土地流轉中的違法違紀現象保留證據，及時上報。各級政府對巡查中發現的問題要嚴肅處理，嚴格問責〔15〕，促進土地流轉的規范化。

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