為基層治理插上“智慧”的翅膀

中共重慶市委黨校（重慶行政學院）公共管理學教研部副主任、教授、碩士研究生導師 閆建

中共重慶市委黨校（重慶行政學院）碩士研究生 黃可歆

近日，中共中央、國務院印發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（以下簡稱《意見》）指出，要“加強基層智慧治理能力建設”。加強基層智慧治理能力建設，是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀要求，是推進新時代基層治理體系和治理能力現代化的根本途徑，是推進現代社會“善治”與“善智”互構的強勁動力。

2021年8月23日，觀眾在2021智博會重慶永川館體驗“智慧醫療”。圖：王全超/新華社

一、加強基層智慧治理能力建設的重大意義

基層智慧治理作為新興治理模式，正逐步成為推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵動力。基層智慧治理將新興信息技術與現代社會治理相結合，有效彌補了傳統治理方式在基層社會治理中的不足，從而促進多元主體協同共治，推動整體性治理，優化完善治理水平，提升治理效能。加強基層智慧治理能力建設，對推進國家治理體系和治理能力現代化、新時代基層治理體系和治理能力現代化、現代社會“善治”與“善智”互構具有十分重要的意義。

（一）推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀要求

黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”這個重大命題，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，進一步提出其重大意義和總體要求。其中，基層治理作為國家治理體系的重要組成部分，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。推進國家治理體系和治理能力現代化，必須要將社會治理的重心向基層下沉。隨著中國特色社會主義進入新時代，社會轉型面臨一系列變革，一些隱藏于基層治理中的問題和矛盾也不斷顯現，治理理念滯后、治理手段不足、治理資源缺乏等一系列問題暴露，向新時代基層治理提出挑戰。加強基層智慧治理能力建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀要求。基層智慧治理有利于革新基層治理中的理念和手段，有利于解決基層治理中現存的問題，有利于實現從傳統社會管理向現代社會治理轉變。

（二）推進新時代基層治理體系和治理能力現代化的根本途徑

基層治理體系和治理能力現代化建設，是國家治理體系和治理能力現代化建設中的重要內容。基層治理能力現代化要充分協調政府治理、社會調節和居民自治之間的互動關系，抓好抓實黨建引領基層治理、民生福祉導向基層治理、權力清單規范基層治理和信息技術創新基層治理。《意見》要求，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持和加強黨的全面領導，堅持以人民為中心，以增進人民福祉為出發點和落腳點，以加強基層黨組織建設、增強基層黨組織政治功能和組織力為關鍵，以加強基層政權建設和健全基層群眾自治制度為重點，以改革創新和制度建設、能力建設為抓手，建立健全基層治理體制機制，推動政府治理同社會調節、居民自治良性互動，提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。推進新時代基層治理體系和治理能力現代化，要落實到面、細化到點，而加強基層智慧治理能力建設就是建立健全基層治理體制機制的重要一著，是提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平的根本途徑。

（三）推進現代社會“善治”與“善智”互構的強勁動力

當前，我國處于開啟全面建設社會主義現代化國家的新征程，全面建設社會主義現代化國家的重要維度之一便是社會治理的現代化。無論從解決發展中的問題出發，還是立足為了實現人民群眾對美好生活的向往，社會治理的重點都需要逐漸聚焦于基層治理精細化、精準化，不斷提升基層治理的效能，努力提升人民群眾的獲得感幸福感安全感。基層智慧治理以群眾需求為導向，以智慧治理為路徑，融入基層治理新理念，在技術與治理中探究一個平衡和諧的新模式。一方面，以技術賦能治理，加快治理過程中的數據資源整合和交互，促進“善治”的實現。另一方面，基層治理在變革中引入技術思維和手段，利用技術進一步釋放治理效能，讓治理變得更加智慧，促進“善智”的實現。現代社會的發展既需要“善治”，也需要“善智”，加強基層智慧治理能力建設就是推進現代社會“善治”與“善智”互構的強勁動力。

二、加強基層智慧治理能力建設的重要內容

2020年3月，習近平總書記在浙江考察時指出：“運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊。”要加快技術創新和體制機制創新，推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，為建設科技強國、質量強國、航天強國、網絡強國、交通強國、數字中國、智慧社會提供有力支撐。

（一）堅持以人民為中心

基層智慧治理能力建設要堅持以人民為中心。人民群眾是推動社會前進最本質的力量，要切實關注人民群眾的多元需求，充分調動人民群眾的治理主動性，整合公共服務效能，提升人民群眾生活質量，共同推進基層智慧治理。因此，基層智慧治理能力建設要圍繞以人民為中心的精神主旨，借助信息技術但不唯信息技術，以大數據為手段，實現技術與治理相互融合的和諧發展，推動政府服務向公開透明、開放共享、體現人文關懷的智慧治理模式發展。基層智慧治理必須要重視構建人與技術共生共發展的理想化生態，明確信息技術在基層智慧治理中的價值定位和工具屬性，推動技術與治理、與文化、與理念的融合互促，實現基層治理智慧化發展。基于以人民為中心的理念，將其貫穿落實到基層智慧治理的頂層設計和發展規劃中，推動價值互聯的社群關系的建立，促進基層治理凝聚力提升。在基層智慧治理場景中，技術與治理不是獨立存在的，基層智慧治理要借助信息技術突破社會主體間信息溝通、責任權限、價值觀念等諸多障礙，促進多元主體協同共治，培育共同體思維，開辟共建共治共享的基層智慧治理新局面。

（二）堅持科技賦能治理流程

基層智慧治理能力建設要堅持科技賦能治理流程。需要明確的是，基層智慧治理是借助新興信息技術優化政府行政過程的治理新模式，利用電子政務平臺等，將分散的獨立的社會各單元整合為具備包容開放、智能高效等特點的社會生態體系，以智能技術快速識別基層治理過程中的問題，增強對民眾需求的回應性，提升基層治理效能。在基層智慧治理能力建設的過程中，新興技術扮演著至關重要的角色，新興技術的迅猛發展為基層治理提供了新的思路和方式，催生了基層智慧治理的出現。科技賦能治理流程，就是依托互聯網、大數據、人工智能和物聯網等新興技術，在智能安防、智慧決策、綜治平臺、物業管理、社區公共服務等方面形成豐富的治理實踐，利用信息技術的普及化推動基層智慧治理的發展和建設。但是，在技術與治理進行耦合的過程中也不可避免存在一些問題，技術的實現會在一定程度上受到社會因素的影響和制約，導致技術與治理的融合產生一定偏差。故此，科技賦能基層治理需要考慮技術與治理的雙向作用。一方面，技術是推動基層智慧治理的重要因素，必須不斷加強科技在基層治理中的支撐作用，提升科技治理體系的建設和數據資源的搜集整合能力，強化數據在基層智慧治理過程中的知識供給作用，提供更加科學準確的決策數據，加深治理與技術的融合。另一方面，還需要重點關注如何正確處理“人治”與“技治”的關系，在挖掘技術優勢的同時，還要注重“人治”效能的發揮，兼顧好二者之間的關系，真正實現以人民為中心基礎上的科技賦能治理流程。

（三）堅持整體性與動態性融合

2021年8月24日，觀眾在2021中國國際智能產業博覽會上體驗“數字菜場”。圖：王全超/新華社

基層智慧治理能力建設要堅持整體性與動態性融合。伴隨著“放管服”改革工作的不斷推進，傳統科層制結構影響下的組織架構和權力分布得以改變，“一體化”與“網絡化”結構開始進入社會治理領域，整體性治理思維不斷得到認可和應用。換句話說，基層智慧治理也是在整體性思維下產生的治理新模式，基層智慧治理致力于打通各個部門之間的行政壁壘，在不同組織間建立起互聯互通的關系，加強行政機構間的交流互動，推動公共服務一體化的實現。而治理情境的不斷優化和完善，也提高了基層智慧治理的現實應用能力，在分散治理向整體治理轉變的過程中，增強了基層治理的智慧性。在動態治理的過程中，主體的主觀能動性得到極大挖掘和釋放。不同于傳統治理過程中各個主體間的分散協同，基層智慧治理在整體性和動態性思維的融會貫通下，盡力消除了空間分布和治理主體的碎片化，在借助新興信息技術的基礎上實現了政府與民眾的雙向賦權，提升了基層治理效率。基層智慧治理建構了一種新的社會治理生態，建立了非垂直獨立型的組織架構，希望在政府、社會、民眾等多元主體之間搭建一個共同參與、共同演化的智慧化治理結構，真正推動現代社會實現“善治”與“善智”的互構。

三、加強基層智慧治理能力建設的行動路徑

隨著社會治理環境日益復雜化、社會治理內容日益多樣化、社會治理主體日益多元化，基層智慧治理作為應對社會治理新格局的重要方式、推進新時代基層治理體系和治理能力現代化的重要途徑，關系著人民群眾日益增長的美好生活需要能否被及時滿足。為此，在厘清基層智慧治理內涵和意義的基礎上，要加強基層智慧治理能力建設，需要從做好規劃建設、整合數據資源以及拓展應用場景等三個方面切入，探究具體行動路徑。

（一）做好規劃建設，把握基層智慧治理能力建設前進方向

《意見》指出，市、縣級政府要將鄉鎮（街道）、村（社區）納入信息化建設規劃，統籌推進智慧城市、智慧社區基礎設施、系統平臺和應用終端建設，強化系統集成、數據融合和網絡安全保障。健全基層智慧治理標準體系，推廣智能感知等技術。

加強基層智慧治理能力建設，要加快推動基層智慧治理體制機制創新，促進基層治理與新技術革命之間的深度融合。從頂層設計層面而言，要繼續強化對技術發展的綜合研判，以整體性思維構建技術與治理之間融會貫通的長效機制，突破基層治理現存的難點與痛點，以基層智慧治理引領高效有序的社會發展。從法律層面而言，要不斷推動基層智慧治理相關法律法規的建立和完善，通過配套法律法規明確治理主體的責任和地位，推動基層智慧治理法治化。就評價體系層面而言，基層智慧治理是信息技術更迭背景下的動態治理模式，其內涵和要旨不斷發生變化，需要建立健全完善的評價體系和統一的評價標準，明確界定主體間權責分配，從而推動基層智慧治理長效健康發展。因此，加強基層智慧治理能力建設要以城市和社區數據中心、運營管理中心、公共能源中心和全域感知系統等為基礎，以大數據平臺、物聯網平臺、時空信息云平臺、人工智能平臺和區塊鏈平臺等為支撐，形成面向政務環境、城市治理、民生服務和產業提質的應用系統，以技術、管理、運行為核心組成安全保障體系，最終形成處處體現“新”的總體架構。

一是探索互聯互通、協同共享的信息治理新體系。在規劃指導下有秩序地統籌推進各個領域智慧項目的建設，通過構建一體化的大數據治理體系，實現對數據的收集、整理、存儲、分析和交互共享等，在數據挖掘與評估的過程中強化信息治理的效能。建成的綜合數據庫能夠實現對城市、鄉鎮（街道）、村（社區）等應用、安全、服務各個領域的全面覆蓋，促進數據共享在跨部門、跨區域間的實現。二是搭建綠色集約、開放共享的基礎設施新環境。加快推進物聯網、工業互聯網、5G等信息基礎設施的建設，構建“寬帶、無線、泛在、融合”的網絡基礎設施，完善基本數據庫的社會信息資源，創建基層智慧治理服務的公共平臺，加快社會治理數字化轉型，基本實現人與物之間的相互感知，充分提高信息基礎設施的承載能力和水平。三是建立以人為本、公平普惠的民生服務新標準。綜合應用云計算、大數據、物聯網等信息技術重點關注社會保障、醫療保健、文化教育、公共安全等領域的智慧建設，提升公共服務水平，形成高效便捷的新型公共服務體系。讓民眾積極參與到基層智慧治理的過程中，使其生活質量得到極大改善和提升。四是打造雙向互動、虛實融合的社會治理新模式。改善工作機制和技術手段，吸納更多社會力量參與到基層智慧治理的過程中。通過對各類政府數據和社會數據的有效收集、整合，以及深入應用，提高基層智慧治理的準確性和有效性，在市政管理、交通管理、公共安全、應急管理等領域形成智慧治理系統，提高信息交流和協同治理的水平，提升基層智慧治理效能。五是形成開放共享、萬眾創新的信息經濟新格局。按照“互聯網+”和“中國制造2025”的發展趨勢，充分促進信息和工業化的整合，加快現代農業設備、智能物流等相關產業的發展，鼓勵企業和民眾使用開放的政府數據資源，專注于突破一系列高性能智能產品、獨立品牌和領先企業的創新發展，不斷提高產業的主要競爭力。六是構建網絡安全、制度完善的保障措施新機制。構建重要的信息管理和安全評價機制，加強重要信息系統、關鍵工業控制系統的安全防護，重點關注公共安全和城市自動控制系統，確保城市、鄉鎮（街道）、村（社區）的網絡安全管理。在體制機制、政策規則、人才團隊、市場機制、廣告推廣等方面形成有效的組織保障體系，重點是加強數據管理、運營和技術監控，為基層智慧治理的規劃建設保駕護航。

（二）整合數據資源，搭建基層智慧治理能力建設溝通橋梁

《意見》指出，實施“互聯網+基層治理”行動，完善鄉鎮（街道）、村（社區）地理信息等基礎數據，共建全國基層治理數據庫，推動基層治理數據資源共享，根據需要向基層開放使用。完善鄉鎮（街道）與部門政務信息系統數據資源共享交換機制。推進村（社區）數據資源建設，實行村（社區）數據綜合采集，實現一次采集、多方利用。

讓數據資源實現整合和流動，是關乎基層智慧治理成效的關鍵因素。打通數據資源在政府部門之間、政府與社會之間的壁壘，釋放基層數字治理效能，構建系統安全的基層數據開放共享體系，通過整合共享信息，加強數字治理的制度約束和社會監督，降低技術治理的風險，確保數據資源的準確性與客觀性，有利于提高基層智慧治理能力。推進基層智慧治理，就是要立足大數據時代優勢搭建一個具有動態整合性和多元交互性的智慧平臺，實現基層治理由分散化向整體化邁進，從工具理性和價值理性層面促進基層治理新格局的建成。堅持標準統一，多領域融合。通過頂層設計，融合城市的社會治理、公共服務等多個領域，制定標準化運行機制，運用大數據等先進技術手段整合數據信息，通過科學分析進行決策，力求解決數據和信息難以統一利用、共享的問題。堅持以人為本，個性化服務。基層智慧治理要更加重視從公眾需求出發，以社會和居民為中心，“重服務、輕管理”。在系統建設過程中注重用戶感受，簡化流程、簡化操作、提高便捷度、開展個性化服務。堅持多方參與，多元化運營。基層智慧治理要更加鼓勵多元主體參與治理過程，政府、企業、社會、公眾等多方共同參與基層治理，既能解決政府治理壓力大、效率低等問題，也可以提高企業和社會機構等的參與度和積極性。在社會治理體制機制與信息技術手段相互融合、適配的過程中，使治理架構和治理過程更加扁平化、協同化、社會化。基層智慧治理堅持統一規劃、統籌推進信息基礎設施資源整合，打造信息共享通道，實現按需分配的資源服務，完善信息化建設運營管理體制，打破條塊分割，統籌信息資源的整合開放共享，促進不同行業、系統、部門的數據融合，促進業務系統互聯互通互操作，進一步明確數據資源占有、使用權限，建立數據權屬與使用權限基本架構，設計相應的約束機制。同時，要避免建設過程中有可能出現的重復建設、重復開發、各自為戰、條塊分割等問題，結合基層治理的實際，樹立一批示范項目，帶動基層智慧治理領域的應用系統建設。以技術賦能支撐精準治理，讓人民群眾擁有愈加方便舒適的生活。基層智慧治理在“互聯網+監管”、網格化管理、視頻安防等領域展現出新的活力，通過搭建公共基礎數據庫、公共信息平臺等對社會的公共資源進行高效配置，提高智慧應用在社會生活中的普及率和覆蓋率，加快基層政府職能轉變，使政務服務擁有新的展開路徑，創新基層社會治理方式，促進基層公共服務智慧化、精細化，加快構建共建共治共享的基層智慧治理格局。

具體而言，整合數據資源，推動基層智慧治理，可以從以下幾個方面著手。一是構建一個開放的架構。在系統建設規律的指導下，使用系統工程方法構建開放的架構，并且根據“強化共用、整合通用、開放應用”的理念指導基層智慧治理能力的建設和發展。二是構建共性“一張網”。通過建立一張一體化的信息服務網，強化基層智慧治理的基礎，進一步實現對社會運行的精確感知以及信息系統的互聯互通。三是構建一個通用功能平臺。通過該平臺建立和實施各類信息資源的分銷管理和服務包裝，支持社會管理和公共服務智慧化，有效管理各類信息資源，提升數據資源轉化效率。四是構建一個數據體系。通過集成整合數據，對既得數據進行規整和分析，建立開放共享的數據系統，有效提高決策支持數據的整合和應用，進一步提升基層智慧治理水平。五是構建一個高效的運行中心。加快城市、社區統一管理中心的建設進程，推動社會資源融合和跨部門協調，提供高效準確和安全可靠的管理，實現對城市基礎設施、公共安全、生態環境、宏觀經濟等情況的充分了解。六是構建一套統一的標準體系。標準化是基層智慧治理建設的重要要求，要在政府領導下對基層智慧治理的相關要素和建設內容進行劃定，建立起涵蓋建設、改革、評估等方面的標準體系。

（三）拓展應用場景，提升基層智慧治理能力建設實踐成效

《意見》指出，要加快全國一體化政務服務平臺建設，推動各地政務服務平臺向鄉鎮（街道）延伸，建設開發智慧社區信息系統和簡便應用軟件，提高基層治理數字化智能化水平，提升政策宣傳、民情溝通、便民服務效能，讓數據多跑路、群眾少跑腿。充分考慮老年人習慣，推行適老化和無障礙信息服務，保留必要的線下辦事服務渠道。

應用場景涵蓋政務、教育、衛生、家居、醫療、商業等各領域各環節，與群眾日常生活息息相關，對整個社會的功能品質都有一定的帶動和提升。利用多種信息化渠道提供便民服務，解決老百姓最關切的民生訴求，構建互聯互通的惠民機制，是基層智慧治理能力建設的客觀需求。伴隨著基層智慧治理建設的深入推進，要繼續加強政務微信、微博、APP等平臺在信息公開、用戶互動、公共服務等方面的效用發揮。同時，根據實際情況采取多種渠道，拓展提供公共服務的方式。

拓展應用場景，要注意幾個方面的內容。一是注重實效，惠及民生。拓展應用場景要以增進民生福祉、提高人民群眾的生活質量為出發點，通過技術、管理、體制等的革新，不斷促進社會高效平穩運行和公共服務穩步提升。二是發展應用，培育產業。通過鼓勵各類新興智慧產品的創新和研發，豐富和完善產業鏈，在發展應用的同時推動產業優化升級。三是政府主導，多元參與。在推進基層智慧治理的過程中，在政府主導的基礎上，加強多元主體之間的開放互動，充分調動各方積極性，吸納更多資源，促進整體共贏的實現。四是夯實基礎，保障安全。在優化信息基礎設施和應用規范的同時，強化對網絡與信息安全保障體系的建設，全面提高安全可控水平，保障基層智慧治理建設平穩有序推進。

基層智慧治理要強化治理智能理念、系統理念、規范理念。一是助力智慧社區建設，將智慧社區理念與服務群眾緊密結合，緊密圍繞構建“互聯網+政務服務”體系、社區居民生活服務這兩方面主題，依托社區組織和社區網格化，發揮信息技術的強大作用，幫助促進政務服務以及社區居民生活的智慧化。二是實施“實、合、防”三位一體的街道綜合治理中心規劃建設。突出“實用、實戰、實效”，增強綜合治理中心的實踐應用功能，充分發揮大數據在完善制度建設中的作用，扎根地區的實際情況，形成簡潔直觀且具有可操作性的樣本，實現名稱、功能、辦公場所、上墻內容“四統一”，組織結構圖、工作職責、工作制度、任務清單、網格網絡圖要素“五上墻”。同時，要積極打造“整合、融合”的協同體系，將公安、司法等部門的資源充分整合到一起，形成聯動力量，充分發揮綜合治理工作平臺在基層治理中的引領作用。此外，還要注意“人防、物防、技防、智防”相結合，對基層苗頭性、傾向性問題做到“第一時間發現、第一時間處置、第一時間上報”，盡量把各類風險防范在源頭、化解在基層、消滅在萌芽狀態。三是注重智慧治理圈的基層“毛細血管”建設，做到宏觀治理到位、基層服務到家，全方位推進基層智慧治理建設。堅持黨建引領基層智慧治理，通過搭建綜合服務平臺，為農民工、信訪人、老年人、殘疾人等弱勢群體及時開展三大基礎服務，結合基層社區打造多個服務品牌，堅持和發展“新時代楓橋經驗”。同時，在積極推進人民調解與司法調解、行政調解有效銜接的過程中，積極打造與信訪辦、法制辦等部門的聯動工作平臺，通過該平臺，廣泛吸納具備專業背景的能人賢人參與到和諧社區的共建共治中，讓多元調解在解決矛盾、化解糾紛的過程中發揮重要作用。與此同時，不斷加強普法宣傳教育、矛盾糾紛化解等基礎服務，努力打造全民學法、懂法、知法、守法、愛法、用法、護法的良好社會氛圍，確保按照“設施齊全、功能完善、運行高效、服務規范”的標準，建設公共法律中心，開展從咨詢到調解的一整套法律服務。

討論題：

1.加強基層智慧治理能力建設的重大意義是什么？

2.加強基層智慧治理能力建設的行動路徑有哪些？