PPP模式在小浪底北岸灌區工程中的應用

康鳴雷

(河南省水利廳，河南 鄭州 450003)

0 前言

水利是國民經濟的命脈。作為工農業發展與城鄉人民安全的保障，作為社會發展與國民經濟發展的基礎，水利工程建設歷來受到黨和國家的高度重視，然而，隨著水利事業的快速發展，社會發展對水利工程建設的需求量持續走高，傳統的建管模式和融資模式已經不能滿足社會急速增長的發展需求，升級管理方式，創新融資模式，顯得非常迫切。文章以小浪底北岸灌區為例，從項目全生命周期的視角分析了PPP模式在水利工程建設中的應用。

1 工程概況

此工程是國務院確定的172項節水供水重大水利項目之一，是河南省首批采用PPP融資模式的省管水利工程之一。該工程涉及焦作市的沁陽市、溫縣、孟州市、武陟縣和濟源示范區，控制土地面積624 km2。工程引水水源為小浪底水庫，屬大(2)型灌區，設計灌溉面積3.40萬hm2，補源面積1.33萬hm2，工程布置灌溉渠系32條，總長325 km。工程建成后，將對打造河南省黃河北岸清水走廊、提升區域水資源配置能力、減少地下水開采、發展灌溉、改善區域用水緊缺等方面的發揮重要作用。

2 引入PPP融資模式運作的必要性、可行性分析

PPP模式是指政府與社會資本之間，為了提供公共基礎設施和公共服務建立的“合作共贏、利益共享、風險共擔”的合作機制。采用PPP模式建設符合國家政策精神和河南省委、省政府的戰略部署，有利于緩解財政壓力、降低政府債務風險、拓寬融資渠道。

2.1 采用PPP模式的必要性

利用PPP模式可拓寬融資渠道，有效降低政府財政壓力，提高政府管理效率。

小浪底北岸灌區工程具有工程量大，投資體量大，建設管理難度大等特點，若采用傳統政府采購模式，河南省財政部門將需配套20億元的財政資金，行業主管部門將需投入大量的管理人員。若采用PPP模式，河南省將需配套3.60億元財政資金，行業主管部門也將不需單獨設立項目建設管理部門，僅需對社會資本方履行監管職責。

提高項目建設與運營效率，降低成本。該工程通過引入社會資本的模式，社會資本方負責項目的投資、建設和運營，避免了片面強調降低某單個環節的成本，轉而采用創新、自我施壓等方式優化設計方案，降低項目投資，科學配置資源、合理分配風險，實現從建設期到運營期項目整體成本最低，政府方和社會資本方形成共贏局面。

PPP融資模式有助于控制項目風險。采用PPP模式運營，政府方負責前期規劃、設計，負責維護、促進公共利益，為項目風險防范提供有力保障；社會資本方承擔項目投資、融資、建設、運營等風險，合作雙方目標一致，共同降低項目總體風險。

2.2 采用PPP模式的可行性

引入PPP模式政策、法律上可行。自20世紀90年代以來，中國陸續頒布一系列基礎設施投融資政策，為水利建設項目引入PPP融資模式奠定了重要的政策法律基礎。2004年國務院發布的《國務院關于投資體制改革的決定》，引導民間資本以合資、獨資等方式參與公益事業基礎設施項目建設；2015年，財政部等三部委聯合發布《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設的實施意見》，意見為推動PPP模式在水利工程建設中的應用指明了方向。

社會資本具有足夠的投資實力和投資意愿。隨著經濟發展和綜合國力的提升，民營經濟發展逐漸壯大。據國家統計局資料顯示，從1998-2008年，固定資產投資的比例構成中，民營資本的投資比例已由13%提升到25%，民營資本對于參與基礎設施建設有著極高的熱情。此外，小浪底北岸灌區工程在投入運營之后能夠提供穩定的現金流，這無疑對社會資本有很強的吸引力。

項目政府支出財政可承受。該項目全生命周期內，每年需要的省級財政預算支出占河南省一般公共預算支出的比例均低于10%，滿足《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的要求。從行業平衡性評估結果和河南省財政支出能力評估結果看，小浪底北岸灌區工程PPP項目運營期政府支出責任財政可承受。

水利工程PPP項目有經驗可借鑒。水利工程建設項目作為采取PPP融資模式建設的典型領域，隨著新疆阿克加孜克水庫、陜西南溝門水利樞紐工程、海南海口市南渡江引水工程、山東省濟寧市湖水東調灌區高效節水灌溉項目、四川大橋水庫灌區二期等PPP示范項目投入建設，河南省也有賈魯河治理、新蔡縣水系聯通項目等PPP項目落地實施，有相對成熟的歷史經驗可以借鑒。

3 小浪底北岸灌區PPP項目運作方式

工程由河南省人民政府授權河南省豫北水利工程管理局作為實施機構，代表政府方負責項目準備、采購、監管和移交等工作；項目公司是由社會資本方組成的河南水投小浪底北岸灌區工程有限公司。PPP項目總投資32.32億元，其中，中央和省級財政投資12.07萬元，社會資本方投資20.25億元，采取BOT(建設-運營-移交)方式運作。項目分兩期實施，一期工程由濟源示范區組織實施，批復投資4.94億元，2012年開工建設，打包納入PPP項目；二期工程為新建工程，批復投資26.75億元，2019年開工建設，工期32個月。項目合作年限為33 a，其中一期建設期1 a，運營維護期32 a；二期建設期3 a，運營維護期30 a。

項目采用的回報機制為可行性缺口補助。項目公司運營前期達產率較低時，收益不足以滿足項目公司正常運營要求，由省政府在項目公司前期達產率不足時對本項目提供可行性缺口補助，缺口補助年限為9 a，補貼后項目收益水平達到現今社會資本參與PPP項目正常收益水平。

項目使用者付費收入來源主要是城市供水、農業灌溉用水、鄉鎮補水供水等。供水水價實行政府定價，項目公司無自主定價權，以河南省政府批復的實施方案中水價及水量所確定的使用者付費作為超額收益分配基數，若執行水價及供水水量超過本方案使用者付費基數所對應的數值產生的超額收益，則按照一定比例進行分配(表1)。

表1 項目超額收益分配表

4 小浪底北岸灌區PPP項目風險管理

小浪底北岸灌區PPP項目因投資金額較大、外部環境影響因素較多、合作周期較長、項目參與方眾多等原因，導致項目風險源頭較多，風險危害程度復雜，需要分類識別判斷，研究規避風險的對策。

4.1 風險識別

參照同類項目經驗，可根據各類風險的嚴重程度及發生概率大小，對小浪底北岸灌區PPP項目的各項風險進行判斷，此項目風險主要分為政策與法律風險、建設風險、運營風險、移交風險、宏觀經濟風險、不可抗力風險和其他風險。

4.2 風險分配

政府部門委托產生的設計缺陷風險、政府部門引起的設計變更風險、拆遷征地風險、政府部門造成的工期延誤風險、移交后設施狀況風險(缺陷責任期除外)等風險源于政府的行為舉措，因此，這種風險應當由政府方承擔。

項目公司在建設、運營方面具有優勢。因此，工程質量風險、施工安全風險、技術風險、工程的管理風險、項目公司原因產生的進度延誤風險、經營管理風險、輸水過程中的水質風險、移交前項目實體工程質量風險、移交后項目實體工程質量(缺陷責任期內)風險等由項目公司承擔。

不可抗力產生的工期延誤風險、利率風險、文物保護風險、本級政府不可控的法律、政策變更風險、自然或政治不可抗力風險等則應由政府方和社會資本方通過合理方式共同承擔。

5 小浪底北岸灌區PPP項目監管與績效考核

5.1 項目監管

科學的項目監管是PPP項目成功的關鍵，小浪底北岸灌區PPP項目中政府方對項目公司實施三個緯度的監管，一是河南省水利廳及省級其他有關廳局委對實施機構和項目公司的行政監管；二是項目實施機構對項目公司的監管：由政府方派駐項目公司一名監事和一名董事參與、履行項目公司內部決策的管控；三是通過中期評估、介入權和績效考核打分的聯動機制進行監管。實施機構在項目實施過程中從投資、建設進度、質量、安全、環保等方面行使具體的監督、管理職能，確保項目順利實施，高效運作，從而實現政府、社會資本與社會公眾共贏。

5.2 績效考核

PPP項目順利進行需要有系統、全面、科學的績效考核機制，為提供更加優質的政府公共服務，避免固化政府支出責任，此項目建立了完善的全生命周期的績效考核方式，涵蓋了項目建設期、運營維護期、移交績效考核，社會資本方根據考核結果獲取項目的合理回報。

建設期績效考核。在項目中，工程通過驗收是進行可用性付費支付的前提，而支付金額則根據合同相關約定進行。項目建設的過程中，豫北水利工程管理局按照合同有關約定，對項目綜合管理、建設安全、工程質量、工程進度、環境保護、進度控制、技術創新等方面進行考核。考核結果不合格的根據不同情況對項目公司進行罰款，具體為：考核得分85分及以上，結果為合格；考核得分為85分以下的，處罰金額=3 000萬元×(1-建設期績效考核得分/85)。同時，考核得分在60分以下的考核結果為不合格。一次評價不及格，項目公司要提交書面說明并整改到位；連續二次評價不及格的，實施機構可單方解除合同，由此造成的經濟損失由項目公司承擔。

運營期績效考核。項目運營階段從基礎管理、組織管理、安全管理、運行管理、經濟管理等方面進行考核，每半年考核一次，考核小組根據每個績效指標(警戒指標除外)的影響程度合理分配權重分數。考核結果的應用為扣款制，對項目公司的扣款金額=(當年可用性服務費+當年運維績效服務費)×(1-當年運維績效考核系數)

運營維護績效考核系數見表2。

表2 運營維護績效考核系數表

續表

移交期績效考核。項目移交期主要進行資產質量、資產管理、資產可用、權利已交合法合規等方面的考核，根據考核分數，政府部門向社會資本退還移交履約保函的不同比例。

6 結語

作為PPP模式在水利工程建設中應用的典型案例，小浪底北岸灌區工程為PPP模式在水利工程中的成功應用提供了經驗參考。而水利工程建設工程量巨大、工期長、技術復雜、參與方眾多的特點，決定水利工程建設項目在使用PPP模式過程中，應當結合自身實際，開創性地構建管理框架，建立完善的風險管控機制，充分發揮社會資本方的積極性，激發水利基礎設施建設行業的活力。