英國2021年國防戰略：《競爭時代的國防》解析

王鳳春 姚小鍇

2021年3月，英國防部發布《競爭時代的國防》戰略報告（以下簡稱“報告”），闡述了不斷變化的戰略環境及未來戰場形勢，重新規劃了2021—2030年實現英軍全面轉型的戰略框架和國防戰略方針。報告還明確了英國防部在培育未來優勢、聯合盟友、有效利用人才、全面發展現代化軍事力量、鞏固行業關系、改變管理方式等6個方面的目標與計劃，明確了英軍發展的優先事項以及實現路徑。不可否認，這份報告是英國防部對本國軍事定位最徹底的一次重新評估，將成為英軍未來建設的戰略指南，也將成為提升英軍作戰能力的基本遵循。

戰略目標：聚焦提高英軍的全球影響力

報告概括出英國未來國家安全和國際環境的四個主要趨勢，分別是地緣政治環境變化、價值觀主導的系統性競爭、快速的技術變革、跨國挑戰等。在此背景下，英國軍隊擔負守衛國家安全的使命任務，是打造“全球英國”的國家形象的必要支撐。

英國防部發布的《競爭時代的國防》戰略報告封面

作為脫歐時代的新起點進行戰略轉型。英軍此次改革以成功脫歐為重新思考國家防務政策的基本出發點。報告指出，英國脫歐過渡期已經結束，作為獨立國家的英國將面臨前所未有的挑戰，為了實現英國“民主、主權和燈塔”和“世界上最具影響力的國家之一”的“全球英國”愿景，國防部領導下的軍隊必須進行戰略轉型，加強應對國家安全威脅的能力，提升英軍在國際上的地位。報告指出，新冠疫情過后，安全威脅可能會以難以預料的形式出現，英國需要面對多個層面的國家安全和國際環境變化。報告將“加強軍事實力建設、實現全球軍事存在”作為總體戰略支柱，將維護海洋利益作為軍隊維護國家利益的關鍵著力點，并將以“持續投入兵力和建設更廣泛安全能力”的方式加大努力。

英國力圖借鑒美軍改革經驗，打造出一支適應現代戰爭多樣化任務的軍事力量

旨在打造具有國際影響力的現代化英軍。英國防部認為，發展軍隊現代化水平是“現實的戰略規劃目標”。未來英軍將在實體、虛擬和認知方面進行整合，實現英軍從一支主要設計為應對大規模沖突和戰爭等突發事件的部隊，發展轉變成為一支設計為永久和持續性全球參與的部隊。2020年，英軍發布《一體化作戰概念》，規定了部隊行動和作戰之間的連續統一體，在發揮英軍自身傳統優勢的基礎上，部隊反應將建立在現代化和一體化的作戰能力基礎上，既能遏制威脅，又能打敗敵人。為打造現代化英軍，未來將整合所有作戰領域（包括太空、網絡空間、海、陸、空）、超越傳統聯合概念，全國一盤棋，積極參與國際事務，專注于“改變游戲規則”的技術變革。為此，英國將增加國防投資，用于武器裝備的現代化升級和發展綜合作戰能力，以幫助軍隊利用先進技術，增強未來戰斗能力。

提出向印太地區傾斜的戰略政策方針。在這份被約翰遜總統視為“20年來最雄心勃勃的軍事部署”的報告中，把適應周邊形勢發生的重大變化特別是印太地區的重要性視為假設，決定在印太地區采取重大且長期的傾斜政策，目標是到2030年成為在該地區擁有“最廣泛和最綜合存在”的歐洲伙伴。報告提出了英國版的“兩洋戰略”，即依靠“跨大西洋關系”并向“印太地區”傾斜，一只眼緊盯大西洋，另一只眼遠眺太平洋。英國重返印太地區的首要目標是分擔安全責任，協助和支持英國的地區盟友和伙伴。

戰略舉措：多箭齊發“全方位”落實

目前世界各國武器裝備發展速度都很快，未來的戰爭是敵我雙方體系化的對抗，如果不通過改革調整來重新塑造現代化軍隊，將很難滿足未來戰爭的需要。可以看出，英軍此次改革主要通過長遠規劃設計、加大國防投入、重塑軍種結構、突出新質力量等多措并舉來實現“全方位”升級。

英國計劃對現役挑戰者-2坦克進行全面升級

長遠規劃設計英軍將此次改革視為一次推動“從大規模動員向信息時代速度、戰備和相關性轉變的改革”。一方面，調整防務策略。報告指出，現行的國家安全策略根本無法應對當前復雜的國際局勢，在《國家安全策略》及《戰略防御與安全》兩項計劃基礎上，主張轉變以往戰略龜縮和防御策略，積極參與海外軍事合作與競爭，提升英國在國際上軍事與影響力，提升在海外定期部署軍隊的頻率，進一步加強偵測、威懾和應對國家威脅的能力。另一方面，明確改革方案。冷戰結束后，英軍經歷了數次軍事改革，既有大刀闊斧的精減壓縮，也有零敲碎打的小修小補，但至今未能真正打造出一支適應現代戰爭多樣化任務的軍事力量。此次改革充分結合美軍改革經驗和英軍自身戰爭實踐，摒棄過去“拆東墻補西墻”式急功近利的做法，確立了布局長遠、目標明確、規劃精細的行動方針，改革覆蓋各軍種全領域。

加大國防投入為確保改革轉型順利推進，報告提出要大幅增加國防投入。2019—2020財年英國防務支出為376億英鎊，占GDP的2.1%。2020—2021財年大幅提高到413億英鎊。在此基礎上，報告再次確認在未來4年內增加14%的國防投資至1880億英鎊，這將確保英國維持歐洲最大國防支出國地位。報告承諾，英國防部將在未來四年投資66億英鎊，用于研究、開發和實驗高超聲速武器，以幫助軍隊利用先進技術、增強未來戰斗能力；投資50億英鎊用于新一代軍事衛星，以增強太空能力；撥款20億英鎊用于研發暴風六代機，以增強空中優勢；按照“少而全、少而強”的思路來建設海軍，計劃在本屆議會任期內將軍艦的投資翻一番，每年超過17億英鎊，進而提升海軍武器裝備現代化程度；耗資100億英鎊提高核彈頭數量上限。

重塑軍種結構英軍這次改革，在適度壓縮軍隊數量規模的同時，對陸、海、空軍種進行綜合衡量，既保證了海上力量的優先發展權，同時兼顧陸軍和空軍改造升級。陸軍方面，未來發展將以新的“地面作戰概念”為指導，重點提升全球部署、精確作戰等核心能力，重點打造現代化的、適應性強的遠征作戰部隊。關注“21世紀步兵系統”、步兵排機器人車輛、無人戰車、數字化技術和網絡增強、后勤保障系統、遙控作戰武器系統和信息指揮控制系統以及混合動力等新技術領域。地面作戰裝備中1/3的挑戰者-2主戰坦克將報廢，其余擬投入13億英鎊升級到挑戰者-3標準，另有預算訂購新型數字化裝甲車輛，以保證地面部隊強大的殺傷力和生存力。海軍方面，將以“持續投入兵力和建設更廣泛安全能力”的方式加大努力，淘汰老舊護衛艦和驅逐艦，另建造新型26型、31型護衛艦，計劃將從2021年開始在印太地區部署若干小型巡邏艇，從2023年開始在該地區部署一支皇家海軍陸戰隊和潛艇部隊?？哲姺矫妫ɑ始铱哲姮F有24架第一代臺風戰斗機、9架支努干運輸直升機、14架大力神運輸機和20架美洲豹支援直升機將逐步退役，撥款20億英鎊用于研發暴風六代機，還將發展無人機、忠誠僚機項目、高能激光武器等，以應對未來無人機蜂群作戰，增強空中優勢。

英國暴風六代機模型

突出新質力量首先，更新核武庫。國防部計劃集中投資來更換三叉戟-2潛射彈道導彈的分導式核彈頭，并進行其他改進，計劃耗資100億英鎊將核彈頭數量上限從180枚提高至260枚，上調幅度達44%，以使英軍“更有用、更有殺傷力，在世界上更有效”。其次，建立新質部隊。按照改革計劃，英國皇家海軍兩棲部隊將被發展為“未來突擊隊”，組建兩支具有特殊作戰能力的“響應大隊”，分別在2021年和2023年部署到歐洲—大西洋地區和印度—太平洋地區。報告還強調，國防部計劃投資50億英鎊用于新一代軍事衛星以增強太空能力，數字化建設與人工智能等方面也成為未來關注的重點，將發展網絡作戰部隊、特種作戰部隊等新質作戰力量的能力。第三，打造無人作戰力量。為了應對并打贏未來的智能化、無人化戰爭，英國防部宣布將重點放在無人武器裝備的開發和研制上，這類武器包括無人偵察機、無人駕駛坦克、無人潛艇以及無人駕駛的全地形車等，并組建成建制的無人作戰分隊。

可行性前瞻：困難重重諸多矛盾有待化解

對于英軍此次“全方位”改革，雖然英國防大臣本·華萊士表示，這次改革舉措將把“空心化”的軍隊轉變為可靠的軍隊，但相關計劃的落實仍存在相當大的不確定性。外界普遍認為，在其轉向大國競爭的戰略背景下，這一調整目標顯得太過宏大。如何平衡當前與未來，實現改革的平穩過渡，對英軍將是一個不可回避的現實問題。

未來與現實難以平衡。戰略布局舍近求遠，恐力不從心。從戰略上看，這份國防報告指出與歐盟“劃清界限”后將繼續致力于歐洲安全與防衛，但有關與歐盟關系長期目標合作的內容明顯很單薄，反而大肆渲染所謂“全方位威脅”以及印太戰略，選擇“向印太地區傾斜”掩蓋了報告中一個巨大的漏洞—為了英國安全而與最重要伙伴（歐洲，尤其是歐盟）進行合作的可能。脫歐為英國采取獨立的政策和行動提供了可能性，但不應意味著對抗或回避歐盟。情緒上的偏執難免導致英國戰略的用力過猛和不切實際。

方案與舉措不受歡迎。這份報告試圖以地緣政治和“安全威脅”為由上調軍備預算，提高核彈頭數量上限，甚至提出力量部署“向印太地區傾斜”，在外界看來不免帶有冷戰思維，可能會加劇相關領域軍事競爭，破壞有關地區和平穩定，不僅影響英國自身國際形象，甚至可能遭到相關地區或國家的強硬回擊。蘇格蘭民族黨伊恩·布萊克福質問：是誰給了約翰遜政府權力讓其可以背棄英國在《核不擴散條約》中承擔的義務？國際廢除核武器運動負責人貝亞特麗斯·菲恩表示，英國在這一問題上的決定是違反國際法的，是不負責任的也是危險的，也不能解決英國面臨的真正安全威脅。

英國計劃未來重點應對無人機蜂群作戰，以增強空中優勢

目標與實踐相去甚遠。軍事改革既要精兵簡政，也要內外兼修。在目標與現實間找到恰當支點，才能有的放矢、事半功倍。對于英軍來說，保持“全方位”軍事能力的理想十分豐滿，但資源薄弱與過度消耗的現實也異常骨感。脫歐造成英國人才大量流失，疫情又使英國經濟受到嚴重沖擊。國防工業乏善可陳、難以彌補的國防預算赤字，都將嚴重制約英軍的改革。如何在既定目標與可用資源之間權衡，無疑是一份考驗。英國擁有的資源和能力無法匹配其野心，大西洋以外的海洋早已不是“日不落帝國”時期的景象。“全球英國”愿景延續了始于數十年前的錯誤假設，即英國能夠保持“全方位”軍事能力，其結果將是，資源因過于分散而變得薄弱。