《生態環境部(國家核安全局)輻射事故應急預案》修訂對輻射事故應急工作的指導與啟示

郭 猜，喬清黨，岳 峰，王瑞英，楊端節

(生態環境部核與輻射安全中心，北京 100082)

應急預案，應急管理體制、機制和法制合稱“一案三制”，共同構成了我國應急管理體系的基本框架。應急預案的制定和修訂，是建立應急管理體系的重要基礎和首要任務。2020年9月，生態環境部發布了新修訂的2020年版《生態環境部(國家核安全局)輻射事故應急預案》[1](以下簡稱“新版《預案》”)。新版《預案》在2013年印發的原《環境保護部(國家核安全局)輻射事故應急預案》[2](以下簡稱“2013版《預案》”)基礎上，依據2018年施行的《中華人民共和國核安全法》、2014年修訂的《國家突發環境事件應急預案》進行了相應修訂，并吸收了歷次輻射事故應急、演習實踐成果，參考了2020年我國新冠疫情應對工作中的寶貴經驗。新版《預案》在定位、結構、內容、職責分工等方面均進行了調整和優化，并廣泛征求了生態環境部相關司局、單位，全國省級生態環境主管部門的意見。新版預案的發布與實施，對我國輻射事故應急工作的開展，有較強的針對性和指導意義。

1 新版《預案》的修訂背景

新版《預案》及2013版《預案》由生態環境部(原環境保護部)制定發布，重點在于建立生態環境部系統內的輻射事故應急準備和響應體系及機制，規定輻射事故應急相關的各單位、部門、應急響應人員的職責和任務，同時指導地方生態環境主管部門制定輻射事故應急預案、開展輻射事故應急響應工作。

2013版《預案》發布后，成功指導了2014年“南京重大輻射事故”的應對工作。在生態環境部統籌指導下開展的全國省級輻射事故應急演習工作中，2013版《預案》也接受了檢驗，積累了寶貴的實踐經驗。2014年12月29日，國務院辦公廳印發修訂后的《國家突發環境事件應急預案》，重點在突發環境事件的定義和預案適用范圍、應急指揮體系、監測預警和信息報告機制、事件分級及其響應機制、應急響應措施等方面做了調整。2018年，國務院機構改革，以原環境保護部為主體，組建生態環境部，同時對外保留國家核安全局牌子[3]。隨著核能核技術利用事業的快速發展，近年來，核安全監管體系和監管能力現代化進程不斷深入。在此背景下，迫切需要對2013版《預案》進行修訂，與國家法律法規及上層預案相對接，調整輻射事故應急的國家頂層設計，同時大力探索管理創新、調整監管機制、厘清各方事權、優化生態環境系統內的協調配合。

2 主要修訂內容解讀

2.1 應急任務

2014年修訂發布的《國家突發環境事件應急預案》進一步強調“分級負責，屬地為主”的工作原則，修改了分級響應機制，相應地調整了國家及省級有關部門在不同應急響應級別下的職責任務。新版《預案》作為《國家突發環境事件應急預案》的下層預案，也相應進行了修改。具體對比列于表1。

表1 不同版本應急預案職責任務對照Tab.1 Comparison of responsibilities and duties in different version emergency plans

新版《預案》由八個章節組成，分別為總則、輻射事故分級、應急組織及職責、應急響應機制、應急狀態終止和恢復措施、應急保障、應急響應能力維持、附則。以下對本次預案的主要修訂內容進行討論和解讀。

從表1可以看出，2005版《國家突發環境事件應急預案》和2013版《預案》中，I級應急響應的主體是環境保護部(原環保總局)，在國家層面組織、指揮響應行動。在2014版《國家突發環境事件應急預案》中，詳細規定了各級應急響應行動的主體，并將I級應急響應的組織實施單位由國家層面(環保總局和國務院有關部門)調整為由事發地省級人民政府。相應地，新版《預案》修改了生態環境部(國家核安全局)的應急任務和地方生態環境主管部門的應急任務，生態環境部不再指揮I級應急響應行動，僅進行指導和協調，并根據需要協調跨省區域輻射事故的處理；由地方生態環境主管部門按照《國家突發環境事件應急預案》“分級負責，屬地為主”的工作原則和具體規定開展轄區內輻射事故的應急響應。既體現地方生態環境主管部門作為生態環境系統第一響應主體的屬地責任，也體現生態環境部作為審批和監管部門的響應主體責任。

此外，增加“事故責任單位的應急任務”，要求事故責任單位貫徹執行輻射事故應急相關法律法規，落實核與輻射安全應急響應主體責任，如事故處置、開展監測、信息報告等。

2.2 預案體系

新版《預案》適應預案管理新理念，按照應急準備常態化、應急響應專業化、應急管理精細化的思路，實行預案與實施方案相結合的模式。預案體現輻射事故應急原則，建立應急機制和體制；實施方案用于指導生態環境部(國家核安全局)在發生各類輻射事故時所采取的應急響應行動。在發生輻射事故時，針對事故類型啟動預案及相應的實施方案，增強了預案及其配套實施方案的針對性、操作性和響應的專業性。

新版《預案》體系如圖1所示。新版《預案》以《國家突發環境事件應急預案》為上層預案，根據業務分工下設4個實施方案，將原有2013版預案附件“輻射事故實施程序清單”中各項實施程序融入各實施方案。實施方案包括核技術利用輻射事故應急實施方案，放射性物品運輸輻射事故應急實施方案，放射性廢物處理、貯存和處置輻射事故應急實施方案，鈾(釷)礦開發利用輻射事故應急實施方案。

圖1 生態環境部(國家核安全局)輻射事故應急預案體系圖Fig.1 Radiological emergency plan system of MEE(NNSA)

2.3 輻射事故分級量化指標

《國家突發環境事件應急預案》中，列出了各類突發性環境污染事件和輻射污染事件的分級標準。輻射污染事件由于其本身的特殊性，與其他類型環境污染事件相比在分級方法和指標上均有所不同，甚至更為嚴格。新版《預案》的輻射事故分級標準，與《國家突發環境事件應急預案》中一致，但刪除了2013版《預案》中的各級輻射事故分級量化指標。

2013版《預案》中各級輻射事故分級量化指標的設置，主要參考了INES事故分級中的I-131當量釋放量，放射性物質運輸或輻射源輻射事故分級標準，GB 18871—2002中規定的撤離的通用干預水平，應急時食品通用干預水平中飲用水中核素濃度，以及水污染事件中對事故級別的定義等要求[4]。但在INES事故分級手冊中已經指出，INES事故分級不應用作確定應急響應行動級別的基礎[5]。除此之外，2013版《預案》的輻射事故分級量化指標在事故初期的操作性較差，無法起到快速確定應急響應行動級別的作用。基于以上考慮，新版《預案》不列出輻射事故分級量化指標。在輻射事故應急工作中，對于放射源丟失、被盜類輻射事故，可以根據放射源的分類確定響應級別；對于放射性同位素和射線裝置失控或放射性物質泄漏類輻射事故，需綜合考慮失控或泄漏的放射性活度與事故造成的后果，確定響應級別。

2.4 應急組織及職責

國務院機構改革后，原海洋局的部分職責整合到生態環境部。相應地，新版《預案》中增加了生態環境部海洋司、國家海洋環境監測中心的職責，并完善了相關司局、單位的職責。在輻射事故應急工作中，生態環境部具備了相應的能力，以在必要時對省級生態環境主管部門的海洋輻射環境應急監測工作進行指導與支援。

生態環境部的應急組織機構由核與輻射事故應急領導小組統一指揮，由核與輻射事故應急辦公室綜合協調下設各專業響應組開展應急響應行動。值得注意的是，為了與突發環境事件應急相關預案保持兼容，并體現 “統一領導”的工作原則，新版《預案》中的核與輻射事故應急領導小組，與生態環境應急指揮領導小組完全一致。

相比2013版《預案》，新版《預案》中監測組不再直接承擔輻射事故應急監測任務，而是對省級生態環境主管部門的現場應急監測工作進行協調、指導、支援，以匹配修訂后生態環境部的應急任務。現場監督組是生態環境部應急組織體系的重要組成部分，在新版《預案》中，隨事故響應級別的上升逐級加強現場監督力量，進一步加強生態環境部地區核與輻射安全監督站的應急監督作用，尤其是駐廠監督人員在生態環境部直接監管單位發生輻射事故時的應急職責。

2.5 應急響應機制

新版《預案》重點梳理了生態環境部職責范圍內的各項應急響應工作機制，包括通知與啟動、指揮和協調、聯絡與信息交換、應急監測、安全防護[6]。通知與啟動方面，遵循“簡單、準確、快速、高效”的原則，重點在通知啟動流程化、規范化，縮短報送流程，提高運轉效率，使應急人員能夠第一時間通過正規途徑接收到事故相關的信息，并充分考慮特殊情況下的啟動和支援需要。指揮和協調方面，強調生態環境部內部的統一指揮和與其他輻射事故應急相關部門、單位的綜合協調。聯絡與信息交換方面，系統地整理、規范了應急工作涉及的各類聯絡接口，明確責任機構和聯絡原則。應急監測、安全防護方面，由地方生態環境主管部門協助地方政府做好相關工作，生態環境部提供技術支援或指導。

2.6 應急準備

應急保障措施、應急演習、應急培訓、應急值守等工作均屬日常應急準備工作的重要組成部分，在新版《預案》修訂過程中均進行了梳理與完善。保障措施方面，在應急準備階段盡可能明確可利用的資源條件，以附件形式列出主要應急設備物資，加強相關應急設施設備的維護和應急能力的保持。

新版《預案》還加強了生態環境部核與輻射應急組織體系的應急演習。黨的十八大以來，在生態環境部的統籌指導下，各地區核與輻射安全監督站協調、督導全國省級生態環境部門開展了不同形式、不同規模、不同內容的輻射事故應急演習[7-9]。新版《預案》強調，對省級輻射事故綜合應急演習，生態環境部應急組織系統應聯動進行演習，形成制度，形成機制。以通過應急演習對預案進行檢驗和完善，提升應急的實戰性，持續提高核與輻射應急能力。

3 小結

新版《預案》的修訂，完善了國家層面的輻射事故應急預案體系。在這一體系中，《國家突發環境事件應急預案》是國家層面的總體預案，是最高層級，在國家和地方層面上健全了突發環境事件應對工作機制，整體指導我國境內的突發環境事件應對工作。新版《預案》是國家層面的部級預案，同時指導全國生態環境系統的輻射事故應急工作。新版《預案》明確了輻射應急相關各單位、部門的主體責任，對事權進行了清晰的劃分。尤其是準確把握了生態環境部作為獨立監管部門的職責定位，并且明確和壓實了事故企業的應急響應主體責任。對各級地方人民政府，生態環境主管部門，生產、銷售、使用放射性同位素和射線裝置的單位相應制定輻射事故應急預案或應急方案具有很強的指導意義和參考價值。

2020年我國遭遇了新冠肺炎疫情，疫情應對的成功經驗為輻射事故應急工作提供了深刻的啟示，包括建立統一指揮、多部門協作的應急機制、明確相關單位的職責及任務、保障物資供應并合理調配資源等。這些經驗在新版《預案》中得到了體現，也對輻射事故應急工作提出了更高的要求。

作為下層預案，新版《預案》針對性和專業性較強，針對生態環境部系統內，指導輻射領域的應急響應工作。因此，根據生態環境部的職責，新版《預案》未涉及醫學救援、維護社會穩定等應急措施，也未涉及現場應急指揮的相關內容。以上內容，需要地方人民政府、生態環境主管部門根據《國家突發環境事件應急預案》，結合實踐需要做出恰當的安排[10]。

新版《預案》修訂完成后，需要通過開展輻射事故應急演習檢驗預案、提升響應能力。下一步工作重點在于開展應急演習情景設計和演習導控方法的相關研究，優化演習方案，提高實戰水平，對應急預案的可行性、應急決策的合理性、應急響應行動的有效性進行全面的檢驗，促進應急能力水平的提升，保障輻射環境安全。