新時(shí)代實(shí)用性城市住房發(fā)展規(guī)劃思考

陳 曦

（中建二局第三建筑工程有限公司，北京 100070）

0 引言

目前我國(guó)城市發(fā)展中存在的主要矛盾是人口日益增長(zhǎng)所帶來的城市發(fā)展不均衡、不充分的問題。而住房作為城市發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，在新時(shí)代建立全民住房應(yīng)用體系，在規(guī)范城市住房空間條件中追求未來良性有價(jià)值發(fā)展尤為重要。為此，首先需要了解實(shí)用性城市住房發(fā)展新趨勢(shì)。

1 新時(shí)代城市住房發(fā)展規(guī)劃的新趨勢(shì)

1.1 “租購(gòu)并舉”的基本概念

在新時(shí)代，城市住房發(fā)展的新趨勢(shì)就是“租購(gòu)并舉”，在該過程中，住房租賃市場(chǎng)行為逐漸規(guī)范化，市場(chǎng)環(huán)境也得到進(jìn)一步改善，而購(gòu)房多主體供應(yīng)與多渠道保障機(jī)制也逐漸成為城市經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)，滿足供需兩側(cè)轉(zhuǎn)變需求。

1.2 城市住房發(fā)展規(guī)劃主張“租購(gòu)并舉”基本形勢(shì)

城市住房發(fā)展規(guī)劃在主張“租購(gòu)并舉”的過程中，追求城市快速發(fā)展、民生改善，在人口轉(zhuǎn)移優(yōu)化方面體現(xiàn)較大政策優(yōu)勢(shì)，并希望在其他更多方面提出有效對(duì)策，例如為住房困難戶入住公租房提供方便，同時(shí)從2016年開始做好棚戶區(qū)改造工作，為6 000多萬(wàn)棚戶區(qū)居民遷新居創(chuàng)造有利條件。黨的“十九大”明確提出：“要做到‘租購(gòu)并舉’，體現(xiàn)房產(chǎn)實(shí)用性價(jià)值功能，它主要是用于公民居住的，是人們生活的基本保障。”

就供給基本發(fā)展層面來看，我國(guó)供給住房需求量正在發(fā)生快速變化，所以，城市住房快速發(fā)展必須提升城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)，保證做到土地資源日益緊缺、土地開發(fā)強(qiáng)度持續(xù)提升。就住房供給而言，我國(guó)城鎮(zhèn)住房空置率已經(jīng)從2010年的18.5%提升到2020年的23.2%，10年間有7 500萬(wàn)套住房空置。從總量看來，城市住房供給已經(jīng)相當(dāng)充裕，住房供應(yīng)短缺的時(shí)代已經(jīng)過去。因此，明確提出進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的線管標(biāo)準(zhǔn)，將廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房融為一體。

2 城市住房發(fā)展規(guī)劃主張解決存在問題

城市住房發(fā)展規(guī)劃主張解決存在問題，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足為例，它主要涉及統(tǒng)籌規(guī)劃問題，因?yàn)槌鞘凶》堪l(fā)展規(guī)劃是一個(gè)長(zhǎng)期的、綜合性的整體防控機(jī)制，主張基于城市住房發(fā)展規(guī)劃嘗試解決某些統(tǒng)籌規(guī)劃與技術(shù)問題，將城市住房發(fā)展規(guī)劃納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃體系中，優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃，將城市住房發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容納入城市建設(shè)體系中，實(shí)際上這在一定程度上削弱了城市住房發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施成效。在新時(shí)代，眾多國(guó)際城市在住房發(fā)展規(guī)劃方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)都是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。下面以三大亞洲國(guó)際性都市日本東京、中國(guó)香港及上海為例，介紹它們的城市住房發(fā)展規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，供借鑒學(xué)習(xí)。

2.1 日本東京的城市住房發(fā)展規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)

1991年，東京開始編制城市住宅總體規(guī)劃，提出《東京都住宅基本條例》，其規(guī)劃的主要內(nèi)容包含了對(duì)城市住宅政策現(xiàn)狀的分析，提出政策基本方針、目標(biāo)以及具體措施。當(dāng)然，在東京都住宅總體規(guī)劃指導(dǎo)下，首都圈周圍的各個(gè)區(qū)市町村也都編制了相應(yīng)的住宅總體規(guī)劃。以東京都八王子市為例，從2011—2020年先后3次編制了住宅總體規(guī)劃。總體來說，東京的城市住房發(fā)展規(guī)劃過程包含3個(gè)階段：第一階段為2006—2015年，總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)適合城市發(fā)展的、豐富的住生活體系；第二階段為2011—2020年，希望實(shí)現(xiàn)適合東京的高度防災(zāi)機(jī)能優(yōu)化，形成安全、安心的住宅與住宅市街地體系；第三階段為2016—2025年，希望實(shí)現(xiàn)東京都城市人民持續(xù)豐富的住生活目標(biāo)。首先希望提高居民育兒環(huán)境，穩(wěn)定老年人的居住環(huán)境；其次希望穩(wěn)定住宅確保滿足居民居住條件，做到安心選址，始終保持優(yōu)質(zhì)的住宅市場(chǎng)環(huán)境；最后希望形成安全、優(yōu)質(zhì)的公寓住宅體系，再生都市一體化的住宅區(qū)域，這也是東京為預(yù)防多災(zāi)多難情況，保證東京都居民持續(xù)安全居住創(chuàng)造有利條件，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展住宅市街地，如表1所示。

表1 東京都八王子市住宅總體規(guī)劃與其他部門規(guī)劃關(guān)系示意

2.2 我國(guó)香港的城市住房發(fā)展規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)香港早在20世紀(jì)90年代初就印發(fā)并實(shí)施了《長(zhǎng)遠(yuǎn)房屋策略》，并做到每年編制《長(zhǎng)遠(yuǎn)房屋策略》周年進(jìn)度報(bào)告，明確未來10年的住房發(fā)展目標(biāo)，確保規(guī)劃目標(biāo)與發(fā)展實(shí)際相互符合。

香港已經(jīng)出臺(tái)2015—2025年為期10年的總房屋供應(yīng)目標(biāo)，確保公私營(yíng)房屋供應(yīng)比例達(dá)到6∶4，并提出以下5點(diǎn)發(fā)展規(guī)劃要點(diǎn)：①借助新房屋需求推算模式，盡早規(guī)劃土地供應(yīng)，思考興建公私營(yíng)房屋；②保證每年都做到更新長(zhǎng)遠(yuǎn)房屋需求推算內(nèi)容，并制定逐年延展的10年房屋供應(yīng)目標(biāo)；③興建公屋單位，為不具備租住私人樓宇單位的香港基層市民提供建設(shè)“安全網(wǎng)”；④建立“居者有其物”單位與其他形式的資助型出售單位，保證香港城市中中低收入家庭也能實(shí)現(xiàn)自置居所愿望；⑤確保市場(chǎng)具有穩(wěn)定的土地供應(yīng)，合理維持私人物業(yè)市場(chǎng)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。就香港未來10年來看，香港已經(jīng)提出了未來10年計(jì)劃并供應(yīng)超過30萬(wàn)套公營(yíng)房屋。香港特區(qū)政府目前公布了《長(zhǎng)遠(yuǎn)房屋策略2020年周年進(jìn)度報(bào)告》，并提出香港未來10年總房屋供應(yīng)目標(biāo)維持在43萬(wàn)套。公私營(yíng)房屋比例維持在7∶3，公屋供應(yīng)目標(biāo)達(dá)到30.1萬(wàn)套。特區(qū)政府運(yùn)輸與房屋局已經(jīng)提出了報(bào)告重點(diǎn)內(nèi)容，即按照最新房屋需求推算，下一個(gè)10年周期的總房屋需求為42.8萬(wàn)套，總供應(yīng)目標(biāo)標(biāo)定為43萬(wàn)套。其中，70%為公營(yíng)房屋，全香港提供60 000個(gè)單位，這說明香港特別重視滿足市民對(duì)公營(yíng)房屋土地的需求。在未來10年，香港希望重置房屋階段，保證基于社會(huì)共識(shí)下增加土地供應(yīng)，應(yīng)對(duì)香港目前以及未來的住房規(guī)劃需求。

2.3 我國(guó)上海的城市住房發(fā)展規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)借鑒

上海2005年開始就編制了多版城市住房建設(shè)規(guī)劃，其住房發(fā)展規(guī)劃重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃建立聯(lián)系，建立專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容。以2016至今，上海新增供應(yīng)商品住房4 000萬(wàn)m2，超過40萬(wàn)套。與此同時(shí)，上海新增供應(yīng)各類保障性住房約為55萬(wàn)套，其中完成中心城區(qū)大約250萬(wàn)m2，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市中成片二級(jí)舊里以下房屋進(jìn)行改造，最大程度促進(jìn)了“租購(gòu)并舉”機(jī)制對(duì)上海住房市場(chǎng)健康發(fā)展的促進(jìn)作用，使上海居民住房更有保障。整體來說，上海通過“留”“改”“拆”等多措并舉，積極夯實(shí)基層技術(shù)，有效提高住宅整體管理服務(wù)水平，完善因?qū)邮┎叩淖》抗e金制度，并從整體上提升住房綠色環(huán)保節(jié)能建設(shè)水平。

上海的城市住房發(fā)展規(guī)劃主要基于土地使用制度與住房制度兩大改革展開，這為上海市住房市場(chǎng)的高速發(fā)展創(chuàng)造了條件。就目前來看，上海市的城鎮(zhèn)住房正在向中心城周邊地區(qū)以及新城區(qū)外郊區(qū)城鎮(zhèn)拓展擴(kuò)張，其中中信城周邊地區(qū)的住宅用地采取軸向拓展形式。寶山、閔行一代則希望創(chuàng)建具有成片發(fā)展特點(diǎn)的密集居住區(qū)域格局，確保用地規(guī)模超出2000年初用地規(guī)模至少8倍以上。通過這一改變影響城市社會(huì)空間發(fā)展演變，并提出了上海2035總體發(fā)展規(guī)劃，建立了既擁有主城區(qū)，又擁有新城、新市鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)村的綜合化城市A站體系。

3 城市住房發(fā)展規(guī)劃的未來前景

就我國(guó)城市發(fā)展現(xiàn)狀而言，其住房發(fā)展戰(zhàn)略需因地制宜，主要是通過重點(diǎn)引導(dǎo)區(qū)域嚴(yán)控區(qū)域成績(jī)強(qiáng)化，確保城市住房建設(shè)管控工作到位，特別是強(qiáng)化住房軌道交通，保證就業(yè)崗位與公共設(shè)施配套空間整合到位，體現(xiàn)主城區(qū)活力與小城區(qū)特色魅力，做到多措并舉、共同發(fā)展。在優(yōu)化城市住宅總體規(guī)劃的同時(shí)，更希望建立未來城市人口的重點(diǎn)導(dǎo)入發(fā)展區(qū)域，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)就業(yè)空間的拓展、就業(yè)機(jī)會(huì)的增多。目前城市住房發(fā)展規(guī)劃工作是相當(dāng)周全的，其規(guī)劃內(nèi)容全面且規(guī)劃范圍較廣，力圖打造國(guó)內(nèi)城市住房發(fā)展規(guī)劃領(lǐng)域的典范標(biāo)桿。

4 結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)城市住房發(fā)展規(guī)劃必須思考其實(shí)用性，同時(shí)完善基礎(chǔ)層、編制層、實(shí)施層及機(jī)制層次，并引導(dǎo)引入“租購(gòu)并舉”政策概念，建立城市發(fā)展年度規(guī)劃，強(qiáng)化政策配套，做好新城市房屋開發(fā)，為城市健康發(fā)展創(chuàng)造發(fā)展空間。