新時期我國學前兒童入園難入園貴問題探析

王麗娟 沈建洲

[摘 要] 新時期我國學前兒童入園難入園貴問題主要表現為上公辦園難和上民辦園貴，主要原因在于公辦園數量少，民辦園質量偏低;城市幼兒園數量不足，農村幼兒園供大于求;公辦性質幼兒園難以擴大辦園規模;等等。在基本解決廣大學前兒童有園上的問題后，應進一步努力為他們提供優質且價格合理的學前教育服務。為此，政府應加大優質學前教育資源供給，進一步優化幼兒園的布局和辦園結構;不斷強化對幼兒園的監督和管理，穩步提升幼兒園保育教育質量;不斷加強幼兒園師資隊伍建設，持續提升幼兒園教師隊伍的穩定性和專業素養。

[關鍵詞] 學前教育資源供給;學前教育資源配置;學前教育質量

2018年頒布的《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》提出到2020年要基本建成保基本、廣覆蓋、有質量的學前教育公共服務體系。隨著全面二孩政策的實施，在人口出生規模擴大和全面普及學前教育的雙重影響下，不斷擴大學前教育資源供給和提升學前教育發展質量是當前我國學前教育事業發展的兩個基本路向。[1]新時期我國學前兒童的入園難和入園貴問題呈現出新的面貌和特征，即學前兒童入高質量幼兒園和就近接受高質量學前教育的機會還不充足，學前兒童接受教育的機會和質量仍受到資源分配機制和人口流動等因素的制約。因此，要從學前教育的公共服務屬性來進一步完善我國學前教育的發展體制和機制，讓所有兒童都能接受公平、普惠和高質量的學前教育。[2][3]本研究以甘肅省近十年的學前教育發展為考察對象，對新時期學前兒童入園難入園貴的表現樣態和問題成因進行分析，以期能夠提出有效的應對策略。

一、新時期我國學前兒童入園難入園貴的主要表現

傳統意義上的入園難和入園貴在本質上還是由于學前教育資源供給不足造成的，導致廣大適齡兒童無幼兒園可入。自2010年以來，基于大量的實證研究以及社會發展的現實需求，學前教育價值的正外部性越來越受到人們的關注和重視，學前教育也被定義為一項重要的社會公益事業，發展學前教育也被視為是政府重要的公共服務職能之一，政府應該在學前教育發展過程中起主導作用。[4]但隨著學前教育的不斷普及，人們對學前教育的需求又不斷從數量走向質量，入園難和入園貴實質上是指入優質幼兒園難。且隨著生育政策的不斷調整和城市化進程的不斷推進，優質學前教育資源的供給和配置也成了影響城鄉學前教育均衡有效發展的重要因素。以甘肅省為例，甘肅省2018年的學前三年毛入園率已達到91%，但公辦園數量不足和民辦園質量偏低的發展現狀制約著學前教育的優質發展。

第一，新時期我國學前兒童入園難主要表現為城市兒童入公辦園難和農村缺乏高質量的公辦園。公辦幼兒園在辦園體制、辦園條件、師資配置等方面具有較大的優勢，其辦園行為更為規范，對幼兒學習與發展的支持更為全面、科學和專業，因此具有相對更高的辦園質量和社會聲譽。我國學前教育發展底子薄、欠賬多，政府對學前教育的投入不足，甚至在學前教育發展的社會化時期很多公辦幼兒園被改制或者變賣，導致公辦園的數量嚴重不足。[5]自2010年以來，政府切實發揮了學前教育發展的主導責任，但公辦園的數量和規模在短時期內仍難以滿足廣大學齡前兒童的入園需求，很多幼兒只能選擇條件更為簡陋和質量偏低的民辦園，入園難也就變成了入公辦園難和入高質量幼兒園難。在農村，由于辦園條件比較薄弱，難以吸引到高質量的教師，這使得農村幼兒園的辦園質量一直處于較低的水平，農村學前兒童面臨著沒有優質幼兒園可以上的局面。[6]城市兒童入公辦園難和農村缺乏高質量公辦幼兒園的情況使得廣大學齡前兒童無法獲得更為優質的學前教育，這在一定程度會影響學前教育的公平、均衡和有效發展。

第二，新時期我國學前兒童入園貴主要表現為入民辦園貴。學前教育是一項社會公益事業，它具有公益性、普惠性等特征，合理的成本分攤機制和定價對于學前教育的可持續發展具有重要意義。民辦園在辦園過程中需要由舉辦者來承擔相關的辦園成本，甚至有的民辦園舉辦者為了追求利潤而將幼兒園辦成“天價園”，而相關的成本最終都會轉嫁給家長。在無法進入公辦園的情況下，部分家長只能選擇價格高但質量低的民辦幼兒園。入園貴影響了我國學前教育的普及化發展，背離了學前教育作為公共產品的基本屬性，違背了學前教育發展的基本規律，最終損害的將是兒童的利益，這會使得廣大適齡兒童因家庭負擔過重而失去接受學前教育的機會。

二、新時期我國學前兒童入園難入園貴的主要癥結

入公辦園難和入民辦園貴是新時期我國學前教育在發展過程中出現的新問題，這也表明我國學前教育在普及和質量發展過程中仍然面臨優質學前教育資源供給不足和分配不均衡等問題。[7][8]自2010年以來，甘肅省學前教育得到了快速發展，到目前已經基本解決了廣大學齡前兒童的入園問題，但在新的生育政策以及城市化進程的影響下，城市學前教育又面臨著資源緊缺的問題，導致了學前幼兒就近入學難、就近入公辦園難等問題;農村則因為人口的不斷流出而導致辦園的規模效益持續下降，辦園質量得不到提升，農村幼兒難以就近接受高質量的教育。概言之，新時期以來甘肅省學前兒童入園難和入園貴主要是受優質學前教育供給不足和分配不均等因素的影響，導致眾多學前適齡兒童無法就近接受質量高而價格低的學前教育。

首先，優質學前教育資源稀缺，具體體現為公辦幼兒園數量少和民辦幼兒園質量偏低。以蘭州市安寧區為例，安寧區全區共有托幼機構68個，其中幼兒園29所。在29所幼兒園中，有10所為公辦園，在園幼兒2485人，占全部在園人數的25.2%;省級示范園和省級一類園兩類優質園占托幼機構總數的5.9%。同時，民辦幼兒園與民辦托幼機構數分別為19所和39個。在蘭州市城關區，全區共有托幼機構291個，其中公辦園僅有30所，很多民辦園在辦園規模、辦園條件等方面都表現出明顯的不足。總體上看，當前甘肅省學前教育事業發展表現出公辦園少、民辦園弱且良莠不齊的特點，優質學前教育資源較為稀缺。

其次，城市幼兒園數量不足，很多農村幼兒園則生源不足。經過兩期的學前教育三年行動計劃，甘肅省現有幼兒園7734所，其中城市幼兒園占18.06%，縣鎮幼兒園占24.64%，農村幼兒園占57.30%，實現了幼兒園在1500人以上行政村的全覆蓋。但隨著農村人口不斷向城市轉移，城市幼兒園特別是公辦園的壓力劇增，農村幼兒園則隨著人口的外溢而出現供大于求的現象。這也就是說，城鄉學前教育資源配置的不合理以及公辦幼兒園發展的不足導致了廣大學前兒童無法接受優質的學前教育。

再次，機關、企事業辦幼兒園無法發揮自身已有優勢，無法為更多的學齡前兒童提供優質的學前教育服務。機關、企事業辦幼兒園等由部門舉辦的幼兒園大多有較長的辦園歷史，其辦園條件和園所管理相對規范，保教質量也相對穩定，但在政府大力發展普惠性幼兒園和農村幼兒園的同時，這一類幼兒園卻較少得到政府的政策和資金支持，無法通過擴大辦園規模和提升辦園條件來為更多的幼兒提供優質的學前教育服務。

最后，對民辦幼兒園缺乏有效的扶持和監管，導致民辦幼兒園辦園質量良莠不齊，甚至出現過度追逐利潤的天價幼兒園。除了普惠性民辦園之外，數量多、規模小、師資弱、條件差、收費高是眾多民辦托幼機構的普遍現狀。[9][10]造成這一現狀的原因在于，諸如小區配套幼兒園等民辦園都是需要幼兒園舉辦者支付相應的資金來租賃場地、購買設施設備、聘請教師，在缺乏政府支持的情況下，這些費用必然最終會轉嫁給家長，同時幼兒園舉辦者對利潤的追求也進一步推高了幼兒的入園費用。此外，政府部門的監管不到位也導致民辦幼兒園準入門檻低、管理不規范、保教質量低等問題，這些問題都成了廣大學前兒童接受質優價廉學前教育服務的阻礙。

三、新時期我國學前兒童入園難入園貴的應對策略

幼有所育是黨和國家在新時期提出的施政目標，接受有質量的學前教育也是人民群眾的普遍訴求。[11][12]在基本解決廣大學前兒童有學上的問題后，要進一步為他們提供優質且價格合理的學前教育服務，以不斷促進幼兒健康發展和社會公平發展。

（一）持續擴大優質學前教育供給總量，進一步優化幼兒園的布局與辦園結構

地方政府要結合本地區人口規模及其分布特點來制定科學的學前教育資源供給和分配規劃，要在供給總量、區域分布、幼兒園結構等方面進行統籌安排。在擴大優質學前教育資源供給方面，政府一是需要根據實際需求新建一批公辦園并對部分公辦園進行改建或者擴建，不斷提升公辦園的比例及其輻射范圍;二是需要加大對民辦幼兒園的政策與資金支持，將民辦園納入普惠性幼兒園建設范疇，在辦園經費、教師發展等方面予以適當的支持;三是需要加大對部門辦幼兒園的支持力度，擴大部門辦幼兒園的社會影響。在幼兒園的布局和辦園結構方面，政府一是要緊密結合人口變化及其流動的趨勢與規律，對幼兒園的布局與規模進行合理的設置;二是要進一步強調幼兒園教育的公益屬性，進一步增加公辦幼兒園數量，提高公辦幼兒園在園幼兒數量比例，不斷滿足人民群眾對幼有所育和教育公平的期盼與訴求。

（二）不斷強化對幼兒園辦園行為的監督與管理，穩步提升幼兒園保教質量

質量是幼兒園教育的生命線，缺乏質量的幼兒園教育不僅不會有效促進幼兒的發展，甚至會阻礙幼兒的健康成長。[13]政府作為學前教育發展的主導者，應該從不同層次對幼兒園的辦園行為進行監督和規范。首先，政府部門要建立科學完備的監督、管理和指導制度與機制，從辦園條件、教育目標、教師行為等方面不斷提升幼兒園辦園的規范性和科學性，尤其是要加強對民辦幼兒園準入的監督和管理，從源頭上規范幼兒園的辦園行為。其次，政府部門要建立對民辦園幼兒園的分類管理機制，要將80%的民辦幼兒園納入普惠性幼兒園建設范疇，根據在園幼兒數核撥辦園經費或者進行差異化補貼，減輕民辦園舉辦者的辦園壓力和家長的經濟負擔。對于另外20%的民辦園，在不違背教育規律和政策要求的前提下，可由其自主定價，政府鼓勵其通過提供高質量的學前教育服務來滿足人民群眾的個別化教育需求。[14]最后，政府要強化對幼兒園保教行為的監督和管理，提升幼兒園教育行為的科學性、規范性和專業性，在保障幼兒園保教質量的基礎上引導幼兒園進行合理定價。

（三）不斷加強幼兒園教師隊伍建設，持續提升幼兒園教師隊伍的穩定性和專業素養

教師是促進幼兒園教育質量發展的關鍵因素，一支穩定且專業素質高的教師對于幼兒園教育的優質發展具有重要意義。[15]擴大幼兒園教師規模和提升幼兒園教師質量是增大學前教育資源供給的重要組成部分，也是提升學前教育發展質量的關鍵手段。政府部門一是要在新建和擴建公辦幼兒園的同時為幼兒園提供更多的編制，通過擴大幼兒園教師編制數量來穩定幼兒園教師隊伍;二是改革幼兒園教師聘用和管理制度，在部門辦和民辦幼兒園實行縣聘園用的教師管理制度，在縣級層面對幼兒園教師實現同工同酬和統一管理，保障幼兒園教師的合法權益及其從事幼兒園教育工作的積極性;三是強化對幼兒園教師專業發展的支持與引領，增強幼兒園教師的職業認同感和專業發展動機，讓幼兒園教師進得來、留得住、樂意干，多方面提升幼兒園教師隊伍的穩定性和專業素養。

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On the Problems of Difficulty and High Cost of Kindergarten Admission in the New Period

Lijuan Wang，1 Jianzhou Shen2

（1Lanzhou City College Kindergarten， Lanzhou 730020 China; 2School of Preschool Teachers， Lanzhou City College， Lanzhou 730020 China）

Abstract： In the new period， it is difficult for preschool children to attend public kindergartens and expensive to attend private kindergartens. Behind these problems is the insufficiency and unreasonable allocation of high？鄄quality preschool education resources. In order to provide the majority of preschool children with high quality and low price preschool education services， the government should increase the supply and rationalize the allocation of high？鄄quality preschool education resources， strengthen the supervision and management of kindergartens and the construction of kindergarten teachers to improve the quality of preschool education.

Key words： the supply of preschool education resources， the allocation of preschool education resources， the quality of preschool education