《上海市新城規劃建設導則》編制的思路與方法

黃 普 張 逸 蔡 穎 宋 煜 HUANG Pu,ZHANG Yi,CAI Ying,SONG Yu

上海市“十四五”規劃綱要明確提出加快形成“中心輻射、兩翼齊飛、新城發力、南北轉型”的空間新格局，上海新城的新一輪規劃建設正式啟動。為了加強對新城空間品質的精細化引導、高質量落實“上海2035”總規和各區2035總規，上海編制和印發了《上海市新城規劃建設導則》（以下簡稱“《導則》”）。

1 上海新城發展概述

1.1 上海新城規劃建設歷程

上海的新城總體上經歷了“衛星城—郊區新城—綜合性節點城市”的演變。“1959版”總規提出“有計劃地發展衛星城”；“1986版”總規繼續明確要“充實和發展衛星城”；“2001版”總規首次提出郊區新城建設的任務；“上海2035”總規明確了嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五個新城，并將它們定位為長三角城市群中具有輻射帶動能力的綜合性節點城市。2019年以來上海市政府陸續批復的各區總規又進一步對新城的功能定位、人口規模、空間布局、交通組織等內容進行了細化和落實[1]。

1.2 上海新城存在的不足

上海新城的發展取得了令人矚目的成績，但也存在一些不足。目前新城的綜合能級還有所欠缺，產業和功能尚未達到一定的門檻要求，與獨立的綜合性節點城市定位存在一定差距，不足以有效支撐新城對人口和就業的強有力吸引[2]108，各新城的活力仍顯不足。從城鎮體系結構來看，新城與主城區規模級差較大[2]108；從居民職住空間關系分析，新城尚未能形成市域的就業次中心[3]；與近滬周邊城市相比，新城對外樞紐能級不高，高能級的公共設施的規模與品質也沒有明顯優勢，無法對近滬周邊城市產生輻射帶動作用。

新城的開發建設速度較快，而人口導入較為緩慢。各新城的平均人口密度均較低，尤其是新建城區的人口密度較大幅度低于老城區。中國在高速的城市化進程中，城市規模快速擴張，新城、新區的發展存在中高強度建筑開發與低密度人類活動之間的悖論。隨著中國經濟逐漸向“新常態”轉型，新型城鎮化戰略更注重以人為本、更強調空間品質，這個悖論顯得更加突出[4]43。

同時，新城的城市品質有待提升。部分與市民生活質量密切相關的公共服務設施、軌道交通設施的建設還有所滯后，部分街道、廣場、綠地等公共活動空間的品質不高，各新城自身的特色與形象還未得到充分展現。孫斌棟等[2]108-109對上海新城居住意愿進行過問卷調查，調查對象是居住在中心城的市民，結果顯示影響市民去新城居住的主要因素包括新城與中心城之間的交通聯系、新城商業文化娛樂設施數量、基礎教育設施品質、醫療條件、就業機會等。

2 當前城市規劃建設領域的新理念

2019年11月，習近平總書記在上海考察時提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念。“人民城市”重要理念深刻回答了建設什么樣的城市、怎樣建設城市的重大命題。以“人民城市”理念為指導，借鑒國內外城市的經驗，可以總結出“生態”“便利”“活力”“特色”4個主要維度的新理念。

2.1 生態韌性

構建綠色、韌性、低碳的城市新格局正在成為城市發展的關注重點。在生態文明建設背景下，中央多次強調城市發展不能只考慮規模效益，必須把生態和安全放在更加突出的位置，打造韌性城市、低碳城市。“上海2035”總規和全市“十四五”規劃綱要都明確提出2025年上海將實現碳達峰。在這方面，瑞典斯德哥爾摩的皇家海港城和哈馬碧新城有較為成功的經驗，它們強調城市與自然融合共生的藍綠生境，安全韌性、彈性適應的城市系統，以及循環高效、資源節約的低碳街區。

2.2 智能便利

為應對新技術革命對未來生活方式和城市空間格局帶來的深刻影響，一些城市已開始注重智慧科技在不同領域的深度融合和迭代演進。加拿大的谷歌Sidewalk智慧社區模型、日本的豐田未來城市設想、沙特阿拉伯的The line智慧城市計劃、芬蘭的Whim“出行即服務”平臺等都做出了一定的探索。它們試圖運用物聯網、大數據、人工智能、5G通信等新技術，全面提升城市（社區）在綜合交通、公共服務、基礎設施等領域的信息化、智慧化水平，提升城市生活的便利度。

2.3 活力宜居

國際上的新城普遍經歷了從居住區、工業區等單一功能地區到具有綜合功能的獨立城市的發展過程，現在普遍注重城市活力，強調以功能引人、以產業聚人、以安居留人。活力城市還注重街區尺度的親切宜人和慢行友好，街區界面的整體連續和開放復合，街區功能體驗的豐富多樣和全時可享。宜居城市注重高效便捷的公交出行、共享出行，深入街區、均衡覆蓋的公共設施，全域貫通、綠色友好的慢行網絡，提供線上線下融合化、個性化、精準化服務的未來社區。

2.4 魅力特色

國內外具有魅力的城市普遍注重個性與特色。上海各新城不同的地理位置、自然環境和歷史演變過程，造就了不同的城市底蘊，形成了不可替代的文化價值。應順應區域自然環境格局，塑造清晰有序的空間結構和整體形態；充分挖掘文化內涵，強化獨有的風貌特色。

3 體現新理念，構建《導則》的目標與策略體系

3.1 目標體系

《導則》系統借鑒國內外城市發展的理念與經驗，延續繼承歷次新城規劃建設的亮點和特色，立足當下，展望未來，提出“邁向最現代的未來之城”的新城總體目標愿景。在此基礎上，針對新城目前存在的突出問題，以滿足人的需求為出發點和落腳點，確定按照“活力”“便利”“生態”“特色”4個維度的順序來體現新理念，形成“匯聚共享的城市”“高效智能的城市”“低碳韌性的城市”和“個性魅力的城市”4項分目標，力求實現工作與生活更加融合、服務與交通更加智能、城市與自然更加和諧、人文與個性更加彰顯。

3.2 分類策略

3.2.1 活力維度——匯聚共享的城市

王建國[5]認為城市活力是城市發展的重要動能，是促進城市健康和社會演進的重要因素。城市活力可以從狹義和廣義兩個角度來理解。狹義的活力包括日常生活、人際交往等，可以被直接感知；而廣義的活力則包括經濟活動、政策制度、文化包容、創新人群等諸多范疇。從表現形式來看，城市活力既有顯性活力也有隱性活力。顯性活力容易被直接感知和觀察，如發生在街道廣場、公園綠地等公共空間的日常活動，也被稱為具象活力；隱性活力作為一種新的活力形態，存在于數字化、網絡化的虛擬空間。可見城市活力既需要關注功能活力，也需要關注空間活力。《導則》從功能活力層面提出要打造功能聚核、宜業宜居的繁榮都市，引導頭部企業和千億級的產業集群向新城集聚，同時還充分挖掘新城資源稟賦，引入一批特色化的公共服務資源，促進社會事業和產業協同發展；從空間活力層面提出要塑造人性化高品質空間，打造活力街區。

從營造空間活力的具體方法來看，童明[6]認為一個城市區域是否能夠保持活力，很大程度上取決于城市肌理的特征與形態：一是足夠的密度和適宜的尺度，只有數量足夠、類型豐富的鄰近節點才能支撐足夠密集的人群之間的交往；二是足夠的多樣性和混合度，城市功能只有差異互補才能形成有效鏈接，而這種鏈接又需要在適宜的空間尺度中發生。葉宇等[4]48認為城市活力隨時間流逝的自然增加，在城市形態上表現為適宜的建筑密度與建筑形態、足夠的功能混合度向具有高街道可達性的地塊積聚的過程。《導則》在空間活力層面進一步提出要推進功能融合、空間復合的產城格局；要圍繞新城中心和地區中心，形成小尺度的密路網和適合慢行的無車街區。

夜間活力也是城市活力的重要組成部分。《大倫敦文化發展規劃》中提出構建多樣的夜間活力集聚區，目的之一是吸引更多游客，并促進混合利用公共空間[7]。《導則》提出每個新城結合活力街區打造1處地標性24小時運營的公共活動集聚區，豐富夜間設施業態，引導分時段多功能復合。

3.2.2 便利維度——高效智能的城市

戈特利布認為城市便利性是指地方化的、只向本地居民提供的商品或服務。地理學家史密斯認為城市便利性包括城市中的各類環境與設施，它們能夠提供舒適愉悅的使用體驗從而吸引人口與就業的集聚[9]72。格里則[8]認為城市便利性在于4個方面：完善的商品市場和服務、優美的城市環境、高品質的公共服務、高質量的交通和基礎設施。顯然，便利性在一定程度上決定了城市或地區的生活質量，拉波拉特[9]73指出城市便利性已經成為深度影響人們居住地選擇的重點要素。

結合國內外的城市案例來看，對城市便利性的探索和實踐普遍關注城市交通、公共服務、基礎設施等領域。城市交通方面，著重強調智慧賦能、慢行友好。加拿大的谷歌Sidewalk智慧社區模型呈現了一個基于數據驅動的未來城市圖景，通過無人駕駛、共享出行和MaaS服務減少私家車；瑞典哈馬碧新城則建設高密度慢行網絡。《導則》既落實綠色智慧出行的理念，還強調建立覆蓋全域、串聯新城主要功能節點的慢行交通系統。

公共服務方面，著重強調未來社區新模式，從布局、規模、設置方式上積極適應未來生活方式，體現均等化、精準化、高品質。沙特阿拉伯的The line智慧城市計劃將包括基礎教育設施、醫療設施、休閑設施和綠地空間等在內的日常必需的生活活動和公共服務功能設置在5分鐘步行可達的范圍內。《導則》提出加強線上線下融合互動，一站式解決社區公共服務功能，社區級服務設施在《15分鐘社區生活圈規劃導則》標準上進一步提升。

基礎設施方面，著重強調通過數字技術推動智能基礎設施的建設和管理。日本柏葉智慧新城搭建能源管理系統，通過物聯網將辦公、商業、住宅與分布式產能儲能設施、線網連接起來，通過系統智能調節，實現削峰填谷。《導則》提出系統推進實施新基建，加快數字化轉型。

3.2.3 生態維度——低碳韌性的城市

當前國內外的城市普遍比較注重生態、低碳、韌性的發展模式。《一個更強大、更具韌性的紐約》的核心理念之一是構筑韌性城市，主要目標之一是提高城市的抗風險能力，在經濟、社會、空間、設施、生態等多個方面推進韌性城市建設。日本推行環境模范城市計劃，目標是實現城市主導的生活方式的轉變，促進形成低碳的經濟社會形式，推進可持續發展[10]。顏文濤等[11]總結了低碳生態城的主要特征，包括和諧性、共生性、健康性、多樣性、循環性、高效性、緊湊性、復合性等13個方面。

國內外城市也在城市生態發展的具體方法上開展了一系列探索。英國默西塞德地區的一項研究分析了生態績效與城市形態之間的關系。結果顯示，城市內綠化空間（尤其是林地）的占比規模與生態績效呈現高度正相關，正向作用主要體現在緩解高溫、穩固水土、增加碳匯、提高物種多樣性等方面；雖然城市的緊湊發展有利于促進區域的生態績效，但是城市內部的生態績效可能會因為缺乏綠化空間而變差。基于這一結論，該研究提倡“相對分散”的城市形態，通過城市空間疏密有致的靈活布局，增加豐富多樣的綠化空間[12]。日本環境模范城市計劃提出的策略包括：建設緊湊發展、步行友好的城市形態，防止城市空心化和無序蔓延；發展高效節能的公共交通和環保交通，減少環境污染和化石能源消耗；建設永久性優質住宅和能源節約型住宅；推廣可再生能源的利用和未利用能源的有效使用；保護森林等生態資源，實現生態資源利用的動態平衡性[10]47。周嵐等[13]認為要注重通過生態空間限定城市空間形態，通過“設計結合自然”劃定城市增長邊界；要注重城市發展的空間結構組織，主要包括6個方面：以綠色交通、公共交通為主導，用地布局和城市形態疏密有致，居職空間相鄰設置，綜合設置公共設施，系統連接綠化空間，城市結構彈性適應。

《導則》一是強調城市與自然融合，提出構建優于中心城的藍綠交織、開放貫通的“大生態”格局；二是強調韌性城市建設，對待自然的態度從利用和抵御走向協調共生，強化城市面對災害的預防、準備、響應及快速恢復能力，提出構建安全韌性、彈性適應的空間新模式；三是強調綠色低碳城市建設，提出綠色低碳發展的新樣板，通過節能減排、植樹造林、碳交易等形式實現“碳中和”。

3.2.4 特色維度——個性魅力的城市

彼得?羅認為城市環境是受到多重維度影響的，其中空間和時間是兩個重要維度。從空間維度來看，城市特色體現了城市之間的地域差異；從時間維度來看，城市特色的生成過程反映了城市的發展歷程，城市特色是由歷史上不同時期的文化積淀形成的[14]65-66。楊保軍等[15]認為城市特色體現在3種空間映射：對自然環境的映射，城市空間應反映自然地理和生態環境的特點；對歷史文化的映射，城市空間應反映歷史文化和地方文化；對時代特征的映射，城市空間應反映當下的功能技術和創新思維。盧濟威等[16]認為城市特色是一個城市區別于其他城市所表現出的意象，這種意象由物質和非物質兩部分構成。前者體現在城市的空間布局、形態結構、標志形象和風格色彩等方面，屬于顯性的意象；后者體現在市井生活、文化習俗、城市精神等方面，是內涵的意象。可見城市特色與城市的自然環境特色和歷史文化特色密切相關，并且往往會以包含城市特色要素的三維空間為載體。

在對城市特色要素的空間載體研究領域中，阿爾多?羅西認為，城市的總體特色呈現于建筑的圖底關系。這些建筑之間存在的“普遍”與“特殊”的辯證關系使城市的圖底關系產生了整體的秩序。“特殊”建筑一旦泛濫，會造成圖底關系的混亂，影響城市的整體秩序，消解城市的特色[17]。凱文?林奇最早提出城市意象的五要素；吉伯德進一步擴展視覺特色要素，納入了自然地形、平面形式、密度紋理、遠景和輪廓等；米歇爾?特瑞普從設計運用的角度增加了構思對象，包括序列、實體和虛空間[14]66。

《導則》從兩個方面關注新城特色。一是自然環境特色。五個新城的外圍都環繞有市、區級生態走廊或郊野公園，內部都有豐富的水系網絡，多數都有一個規模較大、形態各異的湖泊，形成新城的自然環境特色。《導則》提出強化新城內部藍綠骨干網絡與周邊山水、河湖、林地、耕地等融合滲透；以河道為骨架，系統性預控兩側公共空間，打造“看得見、進得去”的高品質藍綠走廊；凸顯“一城一湖”的獨特要素，打造以湖泊為核心的特色綠化景觀空間，形成新城標志性城市公園（見圖1）。

圖1 以湖泊為核心的綠化景觀空間示意圖Fig.1 Green landscape space with lake as the core

二是歷史人文特色。新城的老城區大多有著較為悠久的歷史，分布有一定規模的歷史文化風貌區和歷史建筑，承載著獨特的歷史和人文風貌。《導則》提出充分挖掘歷史文化風貌區的文化內涵，注重歷史建筑原真性，促進歷史文化資源要素的高質量活化利用；成片改造區域應保持街坊尺度與既有老城肌理統一，并控制新建、改建、擴建建筑的體量、高度、色彩與老城整體協調。

4 《導則》內容貫穿“規劃—建設—運營管理”的全過程

石楠等[18]認為我國現行城鄉規劃技術標準體系存在著一定程度的偏重規劃編制的傾向，規劃技術標準應該考慮對編制、管理、監督等環節的全覆蓋。陳振羽等[19]認為城市設計導則是否有效，一定程度上依賴于它如何參與建設管理程序，更好地與建設管理體系融合。這種參與可以分為3個層面：與控規等法定規劃結合、與技術管理規定結合、與建設審批程序結合。

國外的經驗也表明，各類導則要發揮作用，都離不開從設計到管理的完整流程。《倫敦街道設計導則》在街道設計的整體把控上權責分明且清晰，“啟動—設計—實施—監督維護”的流程貫穿始終，每一階段的要求與指引都嚴格落實[20]。美國形態控制準則的演變也體現出從單純空間設計到混合政策管理的趨勢。精明準則為規劃師提供了方便明晰、易于管理的技術規定，為開發商提供了清晰的目標，并簡化了審批手續[21]。

《導則》承接兩級2035總規，立足“能用、管用、好用”，貫穿對“規劃—建設—運營管理”全過程的控制引導，更好地傳導和落實總規的目標指標。

4.1 在規劃層面，強化城市整體格局的塑造

在功能格局方面，應與獨立的綜合性節點城市相匹配。《導則》提出應強化以高能級功能支撐人口集聚，以多樣化住宅保障人口集聚，以人性化空間吸引人口集聚，使更多的優秀人才將新城作為入滬就業、生活的首選地。

在空間格局方面，應推進三生融合、產城融合、立體復合。《導則》從人與自然和諧共生的公園城市理念出發，提出充分利用新城獨特的生態稟賦和自然基底，將自然引入新城，將新城融入自然；提出順應未來的工作與生活更加融合的趨勢，促進產業園區向綜合功能城區轉變，促進居住片區向復合街區轉變；提出整體性綜合利用地下空間，建設立體城市。

在形態格局方面，應對新城的高度分布進行整體控制。《導則》劃定了基準高度控制區、一般高度控制區和標志高度控制區，控制明顯低于中心城的基準建筑高度，按照上海全市高度的層次格局和序列關系，打造具有集中度和顯示度的高層標志簇群，并適度控制簇群數量，避免多點開花。每處高層標志簇群宜由高層地標建筑和次高層建筑群構成，地標建筑與次高層建筑群之間應設置合適的高度差，形成整體平緩和諧、節點簇群錯落的高度輪廓（見圖2）。

圖2 高層標志簇群空間示意圖Fig.2 High-rise cluster

4.2 在建設層面，細化重點公共空間的指引

新加坡城市設計導則主要關注公共空間，包括與公共空間密切相關的建筑元素，如對城市天際輪廓影響較大的建筑、公共活動空間的建筑界面等，以及公共空間的舒適度，較少控制建筑自身的元素[22]。

《導則》在建設層面主要關注重點公共空間，細化對街道廣場、交通樞紐、慢行空間、藍綠空間等的指引。《導則》提出要聚焦公共界面的整體性，統籌好建筑、廣場、綠地等布局，打造連續流動、精致宜人的公共空間（見圖3）；要建設“站城一體”的對外綜合交通樞紐，尤其要注重在空間上促進樞紐周邊地區不同功能的集聚和綜合（見圖4）；要鼓勵有條件的地區將慢行道中的步行道、跑步道和騎行道分設，具體寬度宜與慢行活動需求和空間尺度相協調（見圖5）；對不同類型的藍綠空間制定了可積極采取的空間范式和應盡量避免的空間類型（見圖6）。

圖3 整體連續、開放復合的街區示意圖Fig.3 Overall continuous,open complex block

圖4 虹橋樞紐“站城一體”空間示意圖Fig.4 Hongqiao hub "station and city integration"

圖5 慢行道設計圖Fig.5 Non-motorized traffic design

圖6 藍綠空間引導示意圖Fig.6 Blue and green space guidance

4.3 在運營管理層面，提出品質體驗提升的建議

運營管理環節對于城市品質的提升也很重要。一張“好的”規劃設計藍圖要最終落實成為“好的”城市建成環境，除了科學的規劃、精心的設計和高水平的建設外，還離不開日常持續的高質量運營維護[23]。《倫敦街道設計導則》認為長久地為市民提供安全、舒適的街區環境，離不開街區建設的長期維護與管理，因此注重對街道的持續維護和嚴格管理，規定街道空間相應的維護階段應由相應的部門來負責：街道安全及基本維護由交通局負責，街道環境衛生由政府負責，保障街道實施有效工作由公共設施單位負責[20]45。

對于新城來說，加強運營管理環節，提升品質體驗非常重要。為更好地營造新城的24小時活力，《導則》提出鼓勵24小時公共活動集聚區相關現有設施延長營業時間，延長日間公共交通運營時長，沿街劃示夜間臨時停車位和出租車候車區。為提升新城的慢行體驗，《導則》建議圍繞新城資源稟賦，策劃慢行游線和主題活動。在公共設施供給方面，為鼓勵社會資源作為有效的補充，《導則》提出鼓勵社會力量建設各類托育資源；為實現幸福養老，《導則》提出為老服務中心等老齡設施需在管理上強調運營社區化、服務專業化的要求。在提升新城文化魅力方面，《導則》提出加強新城文創策劃，促進新城文化品牌傳播；通過舉辦具有國際影響力的品牌活動，增強地區對外的文化交流與宣傳。

5 結語

新城要建設成為“最現代的未來之城”，除了不斷完善各級規劃、健全政策法規、完善體制機制外，還要強化基礎支撐和動態維護，更重要的是要廣泛匯聚人民的智慧和力量，形成多方參與的治理格局。《導則》的編制只是一個初步的探索，未來還將不斷更新和完善，更好地服務于新城的規劃和建設。