國土空間規劃背景下城市更新路徑探索

劉偉凱

（廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣東 廣州 510060）

當前，我國城市化水平已經突破60%，全面進入了城鎮化中后期階段，空間規劃模式從“擴張型”“增量為主”向“全局控制”“存量為主”轉變。2020年，首次明確“實施城市更新行動”的部署，深圳市、廣州市、上海市、珠海市等城市陸續出臺“城市更新條例”，通過立法進一步推動城市更新。國土空間規劃如何在實踐中“向下”縱深傳遞、推動公共治理，是規劃改革的重要議題。在國土空間規劃改革的背景下，北京市、深圳市、廣州市等地區也在積極探索城市更新之變。

1 國土空間規劃下城市更新之“變”的地方實踐

1.1 北京地區城市更新

2020年4月，《中共北京市委 北京市人民政府關于建立國土空間規劃體系并監督實施的實施意見》出臺，北京市確定了“三級（市、區、鄉鎮）、三類（總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃）”的國土空間總體框架[1]。通過市、區到鄉鎮縱向傳導，以及總規到詳規橫向傳導，逐層分解落實國土空間規劃確定的總體指標，構建分級、分類、分責、不分散的規劃整體運行管控體系，探索協同高效的國土空間規劃治理體系。

2021年6月，《北京市人民政府關于實施城市更新行動的指導意見》出臺，作為城市更新的頂層設計，一方面結合總規提出的“一核一主一副、兩軸多點一區”，提出四大圈層的城市更新策略分區；另一方面，進一步明確了北京街區更新模式，通過街區統籌更新項目[2]。指導意見提出應強化街區引導，以街區為單元實施城市更新，通過開展街區綜合評估，查找分析街區在城市功能、配套設施、空間品質等方面存在的問題，梳理空間資源，確定更新任務，將空間資源與更新任務相匹配[3]。在街區層面控制性詳細規劃確定下，科學編制更新地區規劃綜合實施方案和更新項目實施方案。

創新性提出“正面清單”與“責任規劃師”制度，正面清單制度重點鼓勵街區完善居民基本生活等設施，提出符合規劃使用性質的正面清單，增加的建設規模不計入街區管控總規模。責任規劃師制度是完善國土空間制度機制的一種手段，是推動社區公眾參與、促進部門協同的溝通者與行動者[4]，可以充分發揮聯系群眾的橋梁紐帶作用，成為社會治理的有力幫手和規劃實施的重要抓手。

1.2 深圳地區城市更新

目前，深圳市形成以法定圖則為核心的“三層次五階段”規劃體系。城市更新是以專項規劃的形式納入規劃體系中，形成四個層級，包括全市及各區的城市更新專項規劃、重點明確更新原則、確定總控指標、密度控制和設施要求。以具體項目為出發的城市更新單元規劃，重點明確更新項目的具體范圍、更新目標、更新方向和規劃控制指標等。

2016年，提出了更新統籌片區規劃，在城市更新專項規劃與城市更新單元規劃之間增加重點統籌片區規劃的中間層次，最終形成以市、區級專項規劃為引領，重點統籌片區規劃為銜接，城市更新單元規劃為支撐的相對獨立的專項規劃體系。

深圳市還未完成空間規劃體系的全面重構，有學者初步提出深圳市“兩級三類”空間規劃體系的設想[5]，通過減少規劃層級，補充城市更新單元規劃等新類型，以適應存量發展時期國土空間規劃體系。在城市更新方面，重點是在法定圖則下一層次，納入城市更新與土地整備單元規劃，將城市更新單元規劃納入詳細規劃體系中。

1.3 廣州地區城市更新

廣州市探索以國土空間規劃統籌協調各類規劃，建立“市域-片區-單元”三個層級的空間規劃體系。單元詳細規劃根據城鎮開發邊界內、外劃分為城鎮單元和農業農村單元。結合國土空間總體規劃空間發展策略，城鎮單元又分為適度擴張型、更新改造型、功能完善型、歷史文化保護型、非集中建設型等五類街區單元，加上城鎮開發邊界外的農業農村單元，實現國土空間全域全覆蓋管控。

將城市更新中涉及全面改造的舊村莊、舊廠房、舊城鎮地區劃入更新改造型街區單元，作為單元詳細規劃的一種類型統籌納入國土空間規劃體系中。根據單元不同類型探索全域全覆蓋差異化管控目標與編制重點，如更新改造型街區單元重點落實更新目標與責任、落實市區級公共服務設施、明確產居比、更新改造總量等。

廣州市作為市場經濟發達和城市更新的先行地區，特別是2009年后廣州市成立了專門的城市更新機構，持續不斷出臺一系列更新政策[6]。為適應國土空間規劃改革，推動廣州高質量發展，目前形成了“1+1+N”的城市更新配套政策體系。本次更新政策變動，重點是建立城市更新“單元詳細規劃+地塊詳細規劃”分層編制和剛彈結合分級審批的管控體系，強化國土空間規劃傳導與審批。首次分圈層提出城市更新單元的產業建設量占總建設量比例，保障產業空間供給，有力推動實現產城融合職住平衡的目標。此外，高標準配套更新單元公共服務設施，提高更新單元內公共服務設施配置標準，增加面向產業人群公共服務設施。為應對國土空間規劃變革，作為城市更新先驅城市，北京市、深圳市、廣州市對于市更新如何適應國土空間規劃新的體系進行了探索，可以分為串聯、并聯、融入三種方式，具體如表1所示。

表1 國土空間規劃下的北京、深圳、廣州城市更新規劃比較

2 嵌入與融合——城市更新在國土空間規劃體系中的思考

2.1 嵌入中間層次規劃，落實國土空間規劃指標傳導

目前多數城中村或老舊小區更新時采用的融資模式為增容，其路徑就是“拆除—增容—返遷—出售增容部分”[7]。在城市更新后，大幅度增加了土地開發強度，如果全部更新項目都單一追求一次性財務平衡，勢必增加城市的公共服務設施及交通壓力。以單一項目開展的城市更新，片區統籌方面存在天然缺陷，市場逐利的特性導致更新專項規劃以追求空間增量為核心訴求[8]。深圳市更新單元疊加法定圖則，難以實現區域統籌，單個城市更新專項規劃點狀突破的影響可控。但不同時期批復的城市更新項目的合成錯誤，會導致實際建筑量突破法定圖則基于城市基礎設施承載能力確定的最大可建設量，造成城市基礎設施超負荷運轉，給城市帶來安全隱患。

可以參照北京國土空間規劃體系，引入中間層規劃，建立了“單元指引-單元規劃-規劃綜合實施方案”多層級的詳規體系。一方面，可以在“街區”指引層面梳理總體公共服務設施的需求及市區管控要求，有效傳導市區國土空間規劃的指標，強化總體規模管控與市區級重要公共服務設施統籌落實；另一方面，可以增加管控彈性和靈活性，以街區為單元進行總量管控，將空間資源與更新任務相匹配，變一次性指標分配為動態按需調配，為后續根據項目隨需編制的規劃綜合實施方案預留空間。

2.2 融合作為詳規類型，作為國土空間規劃治理單元

存量土地的更新利用是我國大部分城市空間資源拓展的重要手段，更新改造應成為國土空間治理的重要組成部分，將存量土地更新納入現有的國土空間規劃體系中，成為法定主流規劃的一部分。廣州市近年來對此進行了較多探索，將更新改造型單元作為單元詳細規劃的一種類型統籌納入國土空間規劃體系中，并完善更新單元相應的政策配套體系。結合更新改造地區不同的特性，在單元規劃中增加更新目標定位、實施計劃、經濟平衡和資金來源等內容。

2.3 強化基層社會自治，建立責任規劃師制度

現階段開展國土空間規劃改革，城市發展從外延式增長轉向內涵式發展。社區作為城市空間的基本細胞單元，推進社區規劃、實現社區提升發展是實現城市轉型發展的前提。建立責任規劃師制度，對接基層規劃，推動公眾參與，有利于促進部門管理與社會自治、精英規劃與公眾需求之間的結合。

3 結語

邁向存量發展時代，應更重視城市更新作為國土空間規劃治理的一種重要手段，將城市更新納入國土空間規劃體系，將更新單元等方式作為法定規劃成果的重要組成部分。