健全應戰應急一體化國防工業動員潛力統計調查評估制度研究

李毛毛 王潔 王軼

摘要：為進一步加強應戰應急一體化國防工業動員準備，健全國防工業動員潛力統計調查評估制度，本文重點借鑒美國國防工業動員潛力調查評估經驗，研究分析了我國國防工業動員潛力統計調查評估現狀和不足，提出了建立健全應戰應急一體化國防工業動員潛力統計調查評估制度的思路和工作建議。

關鍵詞：國防工業動員；潛力；統計調查

《中華人民共和國國防動員法》規定“國家實行國防動員計劃、國防動員實施預案和國防動員潛力統計調查制度”。國防工業動員作為國防動員的重要組成部分，應緊密圍繞軍事斗爭準備需求，結合國家應急需要，建立健全調查評估制度，系統準確掌握動員潛力，動態監控動員供應鏈、產業鏈風險，為快速、精準、高效地實施動員做好準備。

一、國防工業動員潛力統計調查評估

國防動員潛力統計調查，是指對政治、經濟、科技、社會等領域經過動員能夠轉換為國防實力的人力、物力、財力等資源狀況，進行數據資料搜集、分析和管理的活動。統計調查的內容，主要是國家可支配、可利用的各類資源的數量、質量情況及其分布狀況。國防動員潛力統計調查制度，是指為進行國防動員潛力統計調查而制定的相關程序和行為準則。

國防工業動員是國家為應對戰爭或其他緊急情況，通過采取非常措施，組織有關單位和人員由平時狀態轉入戰時狀態，將潛力轉化為實力，迅速擴大軍品或特定產品生產，緊急研發軍品或相關技術，參戰支前開展軍品維修與伴隨保障，以及征用國防工業相關資源、為支援軍事行動直接提供技術服務等所進行的平時準備、戰時實施、戰后復員及其他相關活動。國防工業動員是構建一體化國家戰略體系和能力的重要組成部分，是支撐保障國家武裝力量戰時物質技術需求的重要途徑，是軍事斗爭準備的重要內容，對奪取戰爭勝利具有不可或缺的重要作用。健全國防工業動員應戰應急一體化統計調查評估制度，是落實建立國防動員潛力統計調查制度題中應有之義。

二、美國國防工業動員潛力統計調查評估情況

（一）內容與方法

在考慮周邊國際環境以及可能發生的戰爭模式的前提下，美國工業動員能力評估包括原料庫存評估、生產能力評估、設備儲備能力評估、產成品庫存評估、武器供應運輸路線評估、動員準備周期評估等內容。原料庫存評估包括庫存原材料明細、與預計需求數量的差距、需要的資金、儲備原材料的更新計劃等。生產能力評估不僅關注主要承包商的能力，而且關注整個生產系統過程是否有能力、是否有“瓶頸”。設備儲備能力評估，考慮現有設備使用年限、現有技術發展的更新速度、人員的培訓等因素，對制造特定武器系統或零部件必須使用的生產設備實行認證制度。產成品庫存評估，根據戰爭強度及持續的時間，統計產成品的數量及主要備品備件數量，確定最佳儲備量的經濟點。武器供應運輸路線評估，考察在世界各地儲存的設備和后勤路線（港口、碼頭、海上通道）是否存在漏洞。動員準備周期評估，主要是考察動員響應速度，在資金充足的情況下，美國國防工業的水平滿足軍事需求，需要4年的時間；在軍事裝備越來越復雜的情況下，需要的準備時間則會更長。

（二）重視國防工業基礎能力的調查與評估

從1994年開始，美國國防部每年開展工業基礎能力調查，并向國會提交年度工業能力評估報告，重點評估領域是飛機、電子、地面車輛、材料、彈藥和導彈、艦船、航天七大行業。通過工業基礎調查，全面掌握美國國防工業的現狀，發現問題并提出解決方案。是美國制定國防工業政策以及進行國防工業能力調整的重要決策依據，也是實現美國軍用和民用科技工業基礎統一的重要手段之一。2013年以來，美國國防部工業基礎調查幾個新趨勢：

（1）國家科技工業基礎全球化。美國《2017年國防授權法案》把英國和澳大利亞納入到美國國家科技工業基礎體系內。根據美國法典，國家科技工業基礎的最新表述為：在美國、英國、澳大利亞和加拿大境內從事研究、開發、生產、集成、服務或信息技術活動的人員和組織。加強國際合作以提升科技工業基礎的全球化，被列入美國國防部工業基礎調查三大優先事項之一。

（2）加強對關鍵細分領域的評估。在對7個主要行業開展工業基礎能力評估的基礎上，對雷達與電子戰行業和指揮、控制、通信和計算機（C4）行業，由強化子行業細化評估提升為主要行業評估，使工業基礎調查行業變為9個。2017年，在保留2016年9個行業的基礎上，新增加了國防部建制內工業基礎（DOIB）。DOIB是國防工業基礎的一部分，主要包括原材料供應者、采辦和后勤支持規劃者、制造和維修執行部門，為庫存裝備提供維護保障和專用制造能力。

（3）界定理想的工業基礎。美國國防部2018年3月提交給國會的工業能力評估報告中，提出強大、安全、有彈性、創新4個目標。強大包括4個要素：支持國家安全要求的眾多類型的企業；民用企業定期對政府的需求予以支持；競爭性；有效、且高效的供應鏈。安全包括2個要素：供應保證；網絡安全。有彈性包括2個要素：可擴展；可持續發展。創新包括4個要素：快速應對未來威脅的能力；對所有企業具有吸引力的市場；國防企業融資的新模式；建立和保留靈活的員工隊伍。

（4）“風險”成為工業基礎調查的核心要素。2013-2017年，國防部對工業基礎進行評估的方法是脆弱性和關鍵性（FaC）評估。脆弱性因素是指可能破壞特定產品或服務的因素，包括國防部銷售、財務展望、行業中的公司、對外國的依賴4個指標。關鍵性因素是指使產品或服務難以替換的因素，包括替代品的可用性、防御設計要求、防御獨特性、設施/設備要求、重建時間、熟練勞動力6個指標。2018年發布的工業基礎調查年度報告采用新的風險識別、風險分析、風險緩解、風險監控四類風險評估方法，更加聚焦“風險”和減輕風險措施的有效性。風險識別是指使用多個數據收集來源，包括政府、學術界和行業合作伙伴，以確定風險的關鍵能力。風險分析是指進行工業基礎評估，以確定失去關鍵能力的可能性和后果。風險緩解是指使用多種工具來降低工業基礎風險，國防部利用計劃和權力機構支持美國制造業并維持健康的工業基礎。風險監控是指評估所用風險緩解工具的有效性，并確定是否需要采取其他措施。

（三）重視國防工業基礎的供應鏈安全

2018年10月5日，美國以特朗普第13806號行政令發布了《評估和強化制造與國防工業基礎及供應鏈彈性》非密版報告。美國國防部領導的跨部門任務組分為16個工作小組。9個工作小組關注傳統部門，包括飛機、生化核和放射性、陸上系統、彈藥和導彈、核物質彈頭、雷達和電子戰、造船、單兵系統和太空；7個工作小組評估跨領域能力，包括制造業賽博安全、電子工業、機床和工控、材料、有機物基礎、軟件工程、勞動力。

該評估識別出5大工業基礎風險推力（財政減赤和政府開支的不確定性；制造能力和產能的下滑；政府業務和采購實踐的破壞；競爭對手國的工業政策；縮減的科學、技術、工程和數學以及專業技能人力）和由這5大推力帶來的10大風險表現（孤源、單源、脆弱供應商、脆弱市場、產能受限于市場供應、國外依賴、縮減的制造業源頭和材料短缺、本土人力資源的不足、本土基礎設施的侵蝕、產品安全），它們均為國防部供應鏈帶來不安全因素。

三、我國國防工業動員潛力統計調查評估現狀和不足

（一）現狀

21世紀初期，我國國防科技工業管理部門組織面向全行業開展了生產動員、支前保障力量和資源調查等，基本摸清了當時行業內國防工業動員潛力資源情況。近年來，主要通過組織基層企事業單位編制生產動員預案的方式掌握動員潛力。

（1）生產動員潛力調查。2002-2004年，為全面、系統地掌握武器裝備的生產動員潛力情況，國防科技工業管理部門組織面向整個國防工業開展了調查，調查范圍包括全國國防工業系統，調查對象包括武器裝備總體產品、配套產品，通過調查，基本摸清了當時我國武器裝備的生產動員整體能力和資源狀況，為科學評估生產動員潛力、制定動員規劃計劃、有針對性地開展動員準備提供了依據。

（2）維修保障動員潛力調查。2007年，為摸清武器裝備維修人員和維修設備器材等維修保障資源狀況，國防工業管理部門組織開展了武器裝備維修保障人員和設備調查，通過調查，基本摸清了當時國防工業系統武器裝備維修資源基本情況，為后續開展武器裝備支前保障動員工作奠定了基礎。

（3）組織基層企事業單位編制生產動員預案。預案是為提高武器裝備的生產動員能力和平戰轉換速度，針對生產動員的方法途徑、程序步驟和保障條件等內容，在平時預先制定的動員實施方案，是生產動員平時準備和戰時實施的基本依據。2003年以來，我國國防科技工業管理部門組織基層企事業單位根據戰時武器裝備緊急擴產需要，圍繞重點武器型號，組織重點裝備型號生產單位編制了動員預案，測算了企業內部挖潛后的最大產能，明確了戰時生產任務、緊急擴產途徑、管理指揮制度、動力保障措施等一系列事項。

（二）不足

雖然前期開展了一些統計調查工作，但對于國防工業動員潛力和底數尚未完全掌握，無論從數據完整性、時效性看，都存在不足之處。

（1）對整體產業鏈情況統計調查不夠。當前，對編制生產動員預案的單位來講，相關武器裝備生產動員本級協作配套關系是清楚的，但缺乏對生產動員供應鏈的逐級把握，即以武器裝備為主線，二級、三級乃至四級的逐級配套情況，包括配套產品、配套產品生產單位及隸屬關系、能力匹配等，對共性問題和薄弱環節還缺乏清晰認識。同時，高新技術武器裝備涉及大量的進口元器件、原材料，生產動員設備涉及進口設備的補充新增、現有設備的備品備件供應、維修保障等問題，面臨封鎖禁運風險，必須在平時制定方案、采取措施、做好應對。

（2）對動員潛力和底數系統動態掌握不夠。從數據全面性看，目前僅組織導彈、炮彈、電子裝備、水中兵器等裝備總體和部分配套產品生產單位編制了生產動員預案，掌握部分潛力數據，但全供應鏈的配套產品潛力數據不全，軍用飛機、潛艇、驅逐艦、登陸艦、輔助艦船、發射裝備、衛星等產品未編制動員預案，主戰裝備動員潛力數據有缺項。同時，對市場經濟條件下如何在全社會各類企業中儲備動員潛力、戰時如何快速擴散轉產的方式關注較少，未系統掌握民用工業可轉化為軍品生產的潛力資源。

（3）與國防工業統計制度結合不夠。前期開展的動員潛力調查均為專項調查，未與國防工業整體統計制度有機結合起來，建立常態化統計調查制度。專項開展國防工業動員潛力統計調查，不利于全面統籌資源，也很大程度上影響潛力數據時效性、準確性。比如，前次生產動員潛力調查已過去十多年，經過這些年的建設和發展，我軍武器裝備型號和生產供應能力都發生了翻天覆地的變化，大量高新技術武器裝備列裝，同時生產能力也大幅度提高，相關動員潛力未能動態掌握。

（4）國防工業動員統計調查評估制度不健全。目前，在國防動員領域有《國防法》和《國防動員法》，作為頂層法律規范，但對國防工業動員的規定較為宏觀，國防工業動員領域尚沒有專門的法規或實施細則。2007年9月，國務院、中央軍委頒布《國防動員潛力統計調查規定》，對國防動員潛力統計調查制度作了明確規定，據了解目前也在修訂。但是，國防工業動員統計調查評估領域，尚無專門的規章制度。

四、健全應戰應急一體化國防工業動員潛力統計調查評估制度

（一）健全應戰應急一體化國防工業動員統計調查評估指標體系

國防工業動員包括應戰、應急兩方面：一是為應對戰爭，開展的軍品科研生產動員、專業技術人員伴隨保障、征用資源和提供技術服務等；二是為應對非戰事軍事行動以及抗震救災、抗擊疫情、反恐等緊急狀況對軍品及相關技術、資源的需求，開展的動員工作。國防工業動員統計調查評估指標應包括科研動員、生產動員、專業技術人員伴隨保障等潛力數據資源，以及國防科技工業領域相關技術、產品、資源、服務情況，比如衛星資源、科研試驗資源、網信資源等。

（二）完善國防工業動員統計調查評估對象和范圍

從對象看，國防工業動員包括常備軍工能力、封存軍工能力、民用工業轉化的軍工能力。國防工業動員統計調查評估指標不僅包括常備軍工能力，同時要加強對民用工業轉換能力的調查統計，立足國家科技和工業基礎，壯大動員力量。從范圍看，國防工業動員是一個系統工程，目前對于以武器裝備為主線，二級、三級乃至四級的逐級配套情況，包括配套產品、配套產品生產單位及隸屬關系、能力匹配等數據資源掌握不夠，缺乏全供應鏈潛力數據。國防工業動員潛力調查不僅要動態掌握全產業鏈資源情況，動態監控分析薄弱環節，精準高效做好動員準備。

（三）加強與國防工業統計制度有機結合，加快出臺國防工業動員統計調查制度

為進一步加強國防工業動員統計調查評估工作科學化、規范化、制度化，提高動員潛力數據的時效性、準確性，一方面，建議將國防工業動員潛力調查一般性指標納入國防工業統計指標體系，建立常態化統計調查制度，周期性開展統計調查分析，動態掌握潛力數據；另一方面，加快出臺國防工業動員潛力統計調查制度，進一步規范政府、軍隊、社會組織和公民的責任，健全軍地有關部門協調機制，完善國防工業動員統計調查評估工作流程。

（四）定期組織開展動員能力評估

借鑒此次新冠肺炎疫情期間應急物資供應經驗，面向國防科技工業應急應戰武器裝備擴大產能等需要，定期組織開展動員能力評估。選擇部分重點武器裝備，開展全供應鏈生產動員能力評估，摸清戰時動員能力底數，識別薄弱環節和風險。動態掌握常備軍工擴產能力、封存能力、民用工業轉軍品生產能力、維修和伴隨保障等售后服務能力等，保證國家隨時全面、準確地掌握國防工業動員潛力情況。

（五）探索建立軍工動員數字地圖

結合國防工業動員潛力統計調查評估工作，建立軍工數字地圖，在統一的數據庫中對總裝單位、關鍵分系統單位、主要配套單位及重要基礎產品生產單位的生產能力和動員潛力進行對接管理，動態掌握全供應鏈的生產動員潛力，實現潛力地圖、能力評估、模擬仿真等功能，實時監控動員能力，為查找薄弱環節開展針對性建設，以及動員決策提供支撐。構建國家國防科技工業管理部門、省級國防科技工業管理部門及中央管理的企事業單位、基層企事業單位三層互聯互通的動員指揮管理系統。建設國防工業動員潛力數據庫，動態掌握國防工業現有科研生產能力及擴產能力、民用工業轉產能力、專業保障能力及布局。

（作者單位：李毛毛、王軼，國防科技工業動員研究中心；王潔，中國工程物理研究院北京工作部）

參考文獻：

[1]《中華人民共和國國防動員法釋義》[M]. 北京：中國法制出版社2010.43-47.

[2]《中華人民共和國統計法》. 2010年1月1日起施行.

[3]《中華人民共和國國民經濟動員史（1949-1978）》.北京：軍事科學出版社 2014.11.

[4]《世界武器裝備動員之比較》.北京：軍事科學出版社 2006.12.