杭州市軌道交通TOD(交通引導發展)模式的探索與實踐

李崇旦

(杭州市地鐵集團有限責任公司，310016，杭州 ∥ 高級經濟師)

隨著中國城市化進程加速推進，城市更新與城市運營是各地發展面臨的重大課題。結合國家新型城鎮化發展戰略倡導的集約節約利用土地以及資源節約型的精細化發展模式，采用TOD(交通引導發展)模式已成為城市發展的必選項[1]。TOD指的是以公共交通為導向的發展模式，主要以城市軌道交通站點為中心，以300～800 m或5～10 min步行路程為半徑建立區域中心或城市中心，對周邊土地進行高密度混合使用開發，形成滿足居住、工作、購物、娛樂、出行、休憩等需求的多功能社區，實現生產、生活、生態高度和諧統一。杭州市在大力推進城市軌道交通建設的同時，也在積極探索TOD模式，并取得了初步成效。

1 實施TOD模式是杭州市發展的必然選擇

1.1 優化城市空間布局，引領城市發展

杭州目前正處在由單中心向多中心、組團式發展的演變進程中，大量的城市功能仍集中分布在杭州主城區內，造成交通擁堵、資源短缺、住房緊張等問題。杭州市軌道交通建設堅持“人跟線走”(規劃引導型、TOD模式)與“線跟人走”(交通疏散型)相結合、以“人跟線走”為主的規劃理念，對軌道交通沿線土地資源進行深度挖掘、合理規劃及綜合開發，使得產業流、人口流、資金流向軌道交通沿線集聚，由常見的“攤大餅”式的無序蔓延轉變為有序的沿軌道交通走廊發展，帶動沿線區域的城市有機更新、產業聚集和城市品質提升，使得城市空間布局更加合理[2]。

1.2 集約節約利用土地，實現城市功能復合

隨著城市快速發展，土地資源緊張狀況日趨明顯。TOD模式整合了辦公、商業、居住、文教等功能，實現土地的混合利用，打造了品質舒適的空間環境，有效提升了居民的生活品質。通過地上地下空間的綜合利用，構建了立體化的交通網絡和生活空間，實現了土地高效集約利用。特別是城市軌道交通車輛基地占地面積一般在20～50 hm2，如不進行TOD，體量巨大的工業廠房和大量裸露的軌道道床將影響城市景觀，割裂城市空間，影響周邊區域價值提升和綜合開發。通過上蓋綜合開發，車輛基地實現了一地兩用，提升了城市空間利用率，美化了城市環境。

1.3 拓寬融資渠道，促進可持續發展

城市軌道交通投資額大、回收期長、對政府投入依賴程度高，全生命周期運營成本高。有統計顯示，一條城市軌道交通線路30年的運營成本通常是其建造成本的2～6倍。通過TOD模式，建立沿線土地封閉式運作機制，將軌道交通建設帶來的土地增值外部效益內部化，通過建立補虧盈利機制，可緩解軌道交通企業還本付息壓力，促進軌道交通可持續、高質量發展[3]。

1.4 提升公共出行比例，緩解交通擁堵

實施TOD模式，一方面將大量人口向地鐵上蓋物業集聚[4]，另一方面這些居民利用便捷舒適的軌道交通出行，大量減少私家車出行，可有效緩解交通擁堵[5]。截至2019年底，杭州市軌道交通累計運送乘客22.4億乘次，承擔杭州市公共交通出行比例已攀升至34.5%。根據高德地圖發布的《2018年中國主要城市交通分析報告》，杭州已從全國百城擁堵指數前三位，下降至35位。

2 杭州市軌道交通TOD規劃理念

杭州一直堅持“地鐵+物業”“軌道+社區”的發展理念，已初步形成了杭州TOD模式，但距離TOD的“前瞻性、國際范”還有較大差距，矛盾主要集中在以下方面：

1) TOD開發理念在城市軌道交通規劃中的體現還不夠。目前，車站周邊大部分土地沒有按照TOD模式進行一體化規劃，而且站點周邊土地一般都分宗進行公開出讓，開發商按各自方案分別進行建設，未能實現地上地下空間一體化打造，業態未能很好互補，建筑風格也不相統一。城市軌道交通與周邊地塊也只是通過地下通道連接，未能充分發揮城市軌道交通建設的帶動引領作用。

2) TOD的進度與城市軌道交通建設未能同步，契合度不高。目前尚未出臺針對城市軌道交通TOD開發的專門規范。站點周邊各宗土地出讓時間不一致，周邊地塊無法與城市軌道交通同步設計、同步施工。地塊開發因涉及城市軌道交通保護需退界，開發過程中還需要做好城市軌道交通保護措施，造成整體建設成本增加，開發面積減少，影響城市軌道交通沿線土地使用效率和開發效益。同時還存在著建設過程中影響城市軌道交通運營安全的風險。

3) TOD的配套政策有待進一步完善。要做到城市軌道交通設施與周邊地塊無縫銜接、立體開發，需要一體化同步規劃、同步設計，因此，政策集成非常重要。目前存在的問題：一是在規劃編制環節，尚未編制一體化設計導則，尚未形成系統的TOD設計規范；二是在規劃落地環節，剛性還不夠，各做地主體更多地考慮了一級開發做地收益，對整體的城市景觀、與城市軌道交通站點有效合建、土地綜合利用等方面的考慮還有不足。因此，需進一步提升認識，從規劃源頭入手，加強頂層設計，提升TOD品質。

2.1 加強規劃引領

規劃是TOD模式的首要前提。按照城市軌道交通線網規劃、建設規劃、線路工可編制與綜合開發同步規劃的原則，梳理沿線用地，統籌編制綜合開發專項規劃，開展TOD項目一體化城市設計。

2.2 分級開發

綜合考慮城市軌道交通站點周邊城市功能定位及服務范圍，對站點進行不同分級，以適應不同的服務需求，實現差異化規劃管理和綜合開發。按照“多中心、網絡化、組團式、生態型”的原則，以及構建“一核九星、雙網融合、三江綠楔”的新型特大城市空間格局要求，將TOD分為城市級TOD、副城級TOD和社區級TOD。TOD分級開發指標如表1所示。

表1 TOD分級開發指標一覽表

1) 城市級TOD：多分布在城市重點功能區塊。以城市軌道交通站點為中心，集商業、服務、辦公、居住等多種功能于一體，周邊土地高強度開發，是城市內外交通的重要節點。如杭州云城、三江匯未來城市先行實踐區、錢江新城二期、錢江世紀城、會展新城、大城北等城市發展重點的TOD項目。

2) 副城級TOD：多分布在城市發展次中心。主要為所在區域提供綜合服務，實現產業導入，是城市重點功能區塊的延伸，承擔了重點發展區塊部分商業辦公功能。

3) 社區級TOD：分布于組團中心和城市外圍區域。承擔城市的主要居住功能。交通出行大多采用“P+R”模式，依托城市軌道交通出行比例高，適合打造新市鎮模式。

2.3 分圈層開發

圍繞城市軌道交通站點形成“138”圈層理念，即100 m以內布局商業城市地標；100至300 m范圍布局商業辦公業態、公共服務等，展現城市場景；300至800 m范圍布局住宅及配套，形成高品質生活空間。

核心區范圍一般為300 m以內，影響區范圍一般為800 m。根據不同級別的TOD分別明確圈層功能。

2.4 以站點為中心規劃站點周邊土地開發強度

充分利用TOD模式，集約利用土地資源，建設立體城市，推動站點周邊一體化開發建設[6]。在綜合考慮規劃區域內已建項目、保留項目、杭州市規劃管理技術規定等要求的基礎上，科學確定開發功能及規模，提升公共活力，強化空間的標志性、立體性。在站點核心區進行中高強度開發，在站點輻射影響區進行中低強度開發，實現TOD綜合開發效益最大化。

城市軌道交通站點周邊的土地應為高收益的土地類型，且出行發生率高。用地開發強度應自站點向外逐漸遞減，呈梯度分布，建筑密度及高度根據與站點的距離增大而逐漸降低。不同站點應根據其定位性質，確定合適的開發強度。

根據站點類型及影響距離將土地開發分為高強度區、中強度區、低強度區3類。高強度區內最高允許容積率大于4.0以上，中強度區內最高允許容積率控制在2.5～4.0之間，低強度區最高允許容積率小于2.5。

2.5 以產業為導向

以站點為核心，加強產業集聚，實現城市軌道交通支撐產業發展。

1) 核心區產業：宜布局服務于區域的現代服務產業，如商業中心、商務辦公、現代金融；布局相應的產業配套，如酒店、娛樂配套設施等。

2) 影響區產業：宜布局直接服務于本地社區的生活性產業服務功能，如零售商業、社區商業等。

2.6 統籌規劃地下空間

應鼓勵充分利用城市軌道交通站點影響范圍內的地下空間，用于交通換乘、地下商業、停車等功能[7]。在核心區范圍，應盡可能充分開發地下空間，布局交通換乘空間、商業、娛樂等功能；在輻射影響區范圍，應鼓勵進行地下空間開發，布局停車、市政等功能。應綜合考慮、統籌規劃研究站點周邊800 m范圍內的地下交通設施、地下基礎設施、地下商業設施、人防設施等內容，推動地下空間系統性、綜合性、聯通性建設，實現地下空間互聯互通，地上地下無縫銜接。

3 杭州市軌道交通TOD具體實踐

杭州市軌道交通TOD在2006年開始籌劃。杭州市地鐵集團有限責任公司以自主開發、合作開發等方式參與了城市軌道交通TOD項目。開發項目有七堡楊柳郡、杭州中心、武林地下商城、五常天空之城、姑娘橋彩虹天空之城等，開發面積約325萬m2。

本文以五常天空之城項目為對象，具體剖析杭州市軌道交通TOD的做法。五常天空之城項目位于杭州地鐵5號線五常車輛段，設有五常站，屬于社區級TOD。TOD地塊出讓土地面積7.8萬m2，總建筑面積134萬m2，其中：住宅建筑面積50.65萬m2，商業建筑面積7.23萬m2，辦公建筑面積15.93萬m2。配有1所48個班級的小學、3所15個班級的幼兒園、4 500 m2體育中心、8 600 m2文化中心。天空之城項目定位為“軌道+未來社區”，整合產業辦公、商業、住宅等多種業態，打造高品質TOD綜合體。天空之城項目是目前國內規模最大的車輛段TOD項目之一。為了做好天空之城項目開發，杭州地鐵積極探索TOD的路徑。

3.1 開展城市設計

在TOD模式中,通過城市設計，使各種設施功能相互配合和協調，達到空間形式的統一和諧，實現綜合效益最優化。通過交通一體化設計,實現“地鐵+步行”零換乘。通過城市設計，明確規劃指標，進而調整區域控制性詳細規劃，確保設計方案與規劃指標相一致。

3.2 創新用地方式

與傳統土地開發模式不同，車輛段綜合利用并不是在“白地”上進行，而是要通過復雜的技術處理，在車輛段用地上部“無中生有”地造出一塊地，對車輛基地土地實現一地兩用、分層設權。

3.3 進行復合利用

五常天空之城項目圍繞地鐵五常站開發建設，核心區容積率為2.3。按照TOD理念，站點周邊300 m范圍布置了23.16萬m2的商業、辦公場所，以及社區配套服務、體育中心、文化中心、公園等設施，體現了核心區綜合開發的理念。在TOD項目外圍800 m影響區范圍內，主要布局住宅。由于柱網間距、荷載、限高等原因，蓋上住宅容積率為1.3，以小高層為主，提供舒適的生活空間。TOD項目的核心品質是提供舒適溫馨的公共空間和服務。天空之城項目把1/3的空間向全社會開放，無論是社區的居民還是辦公、消費人群，都可以享受項目的公共配套服務。五常天空之城剖面圖如圖1所示。

圖1 杭州五常天空之城剖面圖

3.4 地下空間互聯互通

TOD項目的核心要求是地下空間互聯互通，這也正是進行站城一體化打造的關鍵點。在地鐵五常站規劃建設時，就充分考慮與天空之城的銜接。五常站站廳層與天空之城落地區地下室無縫銜接，人流通過地下商業街可直接到達辦公區域和商業區域，然后通過商業空間提升至9 m標高，可到達上蓋區的停車庫直接入戶。

3.5 實施預留工程

為確保車輛段地塊開發技術條件成立、開發品質最優以及土地收益最大，上蓋物業預留工程與地鐵車輛段必須同步規劃、同步設計、同步施工，實現一體化實施。推進過程中攻克了車輛段與上蓋物業各功能之間管線布局和接口、預留結構接口、交通出入銜接等一系列技術難題。

3.6 做到職住平衡

天空之城項目與地鐵無常站無縫銜接，通過人流動線的設計，構建多元的消費場景。緊鄰地鐵五常站布局商業活動廣場，打造集中式商業；在人流交通動線上布局了地下通道商業、黃金城道步行商街。在地鐵五常站周邊還布局了15.93萬m2的商務辦公空間；建有3 000 m2左右的獨棟辦公，適宜打造企業總部經濟；建有20 000 m2左右的辦公樓，適宜引入孵化產業。從而形成產城融合、職住平衡的活動未來社區。

4 結語

城市軌道交通TOD模式，是一項綜合性的規劃和建設，集商業策劃、業態定位、產業導入、功能布局、建筑設計、交通引導等多種專業于一體，需要強有力的領導機制作保障，需要經驗豐富的商業團隊作支撐，需要高效的建設實施能力和房產營銷能力。TOD模式可帶動城市品質提升，促進經濟發展。同時，由于其具有政策集成要求高、操盤團隊經驗要豐富、資金需求量大、收益期限比較長等特點，綜合開發難度較大，需要不斷探索，并需結合各地實際尋求適合自身的發展之路。