“十四五”時期的城市更新與縣城建設研究

徐侃 鄭小飛

摘 要：城市更新行動是一個對當前城市系統進行優化的過程，其通過征收、改造、投資以及建設等行動對城市中一些已經衰落的地方進行功能性的恢復與替換，使其重新煥發生機與活力。城市更新行動的實施主要包括對建筑物等城市既有實體的拆遷與改建，城市生態、文化環境以及游憩環境等的完善與創新，以社區鄰里為中心的社會結構、社會心理以及社會情感等的存續與變化?；仡櫋笆濉逼陂g我國在城市更新工作方面的試驗，李克強總理提出要在“十四五”期間重點加強城市更新行動的創新實踐與成果落實，結合我國國情，因地制宜地開展城市更新行動，激發老城區的新活力。

關鍵詞：城市更新;城鎮化改造;未來社區;縣城更新

隨著我國城鎮化進程的穩步推進，截至2020年，我國常住人口城鎮化率達到63.89%。城鎮化率的不斷提高，使得城市規模不斷擴大，城市常住人口不斷增加。在此背景下，探索新形勢下以人為本的新型城鎮化建設成為了一種客觀需要。同時，經過多年的發展，一些城鎮的老城區已經逐漸衰落，功能性與宜居性不斷下降，如何通過合理的規劃與發展，激發老城區的活力，恢復城市生態，使城市朝著更健康、更安全以及更宜居的方向發展，成為我國“十四五”時期城市發展的重要任務。

城市更新是一項艱巨的系統性較強的任務。前期的城市建設是創造城市的過程，后期的城市更新則是使城市保持長久生機與活力的必要工作。經過一段時間的發展，目前一些大型城市的教育資源、醫療資源、生態資源以及土地資源等已經臨近紅線，“城市更新行動”號召的提出正是為了提高城市既有資源的利用率，恢復城市生態，優化城市環境。城市更新行動的實施需要由政府牽頭，全民參與，以一場自下而上的行動來優化城市生態環境，提升居民生活質量，實現促進社會和諧發展等目標。

一、城市更新行動的現實價值

（一）有助于調整城市發展方向，推動新形勢下城市的高質量發展

改革開放的偉大戰略加快了我國的經濟發展速度與城鎮化進程。目前，我國城鎮化建設已經進入關鍵時期，城市與鄉鎮的發展策略已經從最初的大規模增量建設轉變為當前的存量提質改造和增量結構調整并重，實現從“量”到“質”的升級。在新形勢下，實施城市更新行動，就是為了解決當前城市發展過程中出現的問題，調整城市發展方向，平衡城市功能，實現城市的高質量發展。

（二） 有助于擴大內需，創新社會發展新格局

城市的良性發展，能夠有效拉動內需，盤活資金，激活市場投資的活力。在新形勢下，城市建設是現代化建設的基礎性工作和重要支撐。實施城市更新行動，有助于繼續激發城市的發展潛力，增強城市發展新動能，推動社會經濟實現長效發展。

（三）有助于轉變發展模式，推動城市的優化與經濟模式的轉型

在改革開放初期，為了實現經濟的高速發展，我國在一定程度上忽視了能源消耗與污染排放的問題。進入21世紀以后，特別是近幾年來，由于我國已經趕超日本成為世界第二大經濟體，我國的經濟發展模式也需要從之前的高速向高質量轉變。實施城市更新行動，可以有效促進我國經濟增長方式從傳統粗放型向集約型轉變，推動城市品質的改善以及城市資源的合理分配。

（四）有助于解決城市發展過程中的問題，提高居民幸福感

雖然前些年我國一直保持著較快的經濟發展速度，城市規模也不斷擴大，但片面地側重速度和規模導致我國一些城市在整體性、系統性、宜居性以及包容性與生長性等方面存在較多問題，特別是個別大城市已經開始出現“城市病”的征兆。此外，此次新冠肺炎疫情也暴露出我國一些城市基礎建設不足、公共服務缺失等問題。實施城市更新行動，有助于針對性地解決以上城市發展中出現的問題，推動城市管理服務水平的提高，為居民營造一個便捷、舒心和美好的城市環境。

二、城市更新行動的具體目標

（一）優化城市空間結構，提高城市綜合承載力

強化城市空間的合理分配，突出城市功能區的主體地位，通過中心城市、都市圈以及城市群的三位一體建設促進城市與城鎮的平衡發展。充分發揮大型城市對周邊城市的輻射帶動作用，打造城市群的協調發展效應，通過服務設施共建、功能區共享以及立體化交通設施建設等手段提高城市綜合承載能力。

（二）修復城市生態，完善城市功能

前期城市的快速發展消耗了過多的城市資源，實施城市更新行動需要著重提升城市資源環境承載力，修復城市生態，針對不同城市的具體情況合理規劃城市的規模、發展定位以及人口承載能力等，以保障城市居民居住的舒適性為關鍵工作。建立健全城市生態保護機制，修復城市自然風貌，保護城市濕地資源，堅持綠色發展道路，完善公共服務基礎設施建設，完善城市功能。

（三） 保護歷史文化遺跡，傳承城市歷史底蘊

歷史文化是城市從時間長河中繼承的寶貴資源，實施城市更新行動需要強化城市歷史人文遺跡的保護措施，建立城市歷史人文遺跡保護與傳承制度，保留與修繕城市歷史建筑，保障歷史文化遺跡與現代城市發展的協調性。通過全面而合理的城市規劃與設計，傳承城市歷史文化底蘊，塑造富有特色的城市風貌。

（四）創新新城市體檢，全力打造新型未來社區

未來社區的概念是由2019年浙江省《政府工作報告》首先提出的，它是一種基于美好生活理念的，以人本化、生態化以及數字化為價值導向，以和睦共治、綠色集約以及智慧共享為內涵特征，推動城市社區鄰里、教育、健康、創業、建筑、低碳、服務、交通以及治理等場景的創新發展，重點提升城市居民的歸屬感、舒適感以及未來感。未來社區概念的提出契合了習近平總書記“以人民對美好生活的向往為奮斗目標”的號召，從社會發展的角度來說，與當前社區建設相比，未來社區建設主要在社區功能布局、社區運行方式、社區建筑施工模式以及規劃建設模式等層面發生了轉變。

（五）改造城鎮老舊小區，實施縣城更新行動

經過多年的發展，城市中難免存在一些老舊、衰落的區域，在實施城市更新行動的過程中要注重對城鎮老舊小區的規劃與重建，在“十四五”期間完成城鎮老舊小區的改造工作，恢復其功能性，改善居民的居住體驗。

據統計，截至2019年底，我國共有1323個縣，還有117個自治縣，連帶市轄區與縣級市等一共有2846個縣級行政區劃單位。如此龐大的基數，使得縣城更新行動成為城市更新行動的重要組成部分。李克強總理在政府工作報告中明確指出要“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，實施城市更新行動”。縣城更新行動是新形勢下縣城發展的需要，也是社會發展的必然。四川仁壽縣等縣城早在“十三五”時期就開始了縣城更新行動。在“十四五”時期，縣城更新行動的實施必將加快速度。

三、實施城市更新行動的整體思路與規劃

（一） 舊居住區更新

城市居住區自啟用開始就伴隨著結構性、功能性以及物質性的老化，隨著時間的推移其功能性逐漸退化。城市居住區更新改造涉及居民、政府和開發商等多個主體，需要整合經濟、文化等多種資源。居住區的更新改造需要結合實際情況，差異化地選擇重建、整治或者維護等措施。

（二）舊工業區更新

城市的快速發展加速了既有工業區的外遷，因此，實施城市更新行動需要做好城市舊工業區的更新工作。舊工業區更新需要綜合考慮其自然條件、建設條件、經濟條件和社會條件，以確定其基礎設施、功能分區、歷史價值以及周邊環境四個方面的潛在價值，從而引導其轉變開發思路，實現產業優化升級。

（三）舊商業區更新

商業區的建設對于城市發展具有重要的推動作用，可以說，商業區見證了城市的興起。但是，隨著城市的發展，一些位于城市中心位置的老舊商業區在建筑密集、功能復合以及重要區位的加持下功能性卻逐漸下降，因此，對舊商業區進行更新成為某種必要。城市舊商業區的更新行動，應綜合考慮其交融性與綜合性，以突出城市意象、激活街區生氣以及為城市發展注入活力為目標，以整合城市資源、優化城市布局、打造舊城特色等為行動指南。

（四）歷史文化承載區更新

近些年，文化保護與傳承的概念不斷深化，我國在城市建設過程中也要加強對有關歷史文化遺跡的保護。不論是在法律層面還是在文化傳承層面，歷史文化古城、古鎮以及具有民族特色的村落等都應受到保護。因此，在城市更新行動的實施過程中，對歷史資源進行保護性開發具有巨大現實意義。針對不同的歷史文化承載區，需要采取不同的針對性措施，讓歷史文化資源在現代化城市發展中發揮應有的價值。

（五）城中村征改更新

從廣泛的角度而言，城中村指的是滯后于城市發展，與現代城市管理脫節，居住舒適性與生活水平相對較低的居民區。在一些外來人口較多的大型城市中，城中村已經成為務工人員主要的群居場所，而一些本地居民也通過出租房獲得了一定的收入。一直以來，城中村改造都面臨著較多的難題，“十四五”時期，應對城中村進行更新改造，根據其實際情況，選擇性地采取綜合整治、功能完善或者拆除重建等措施。

四、結語

黨的十九屆五中全會站在全面發展中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興的歷史角度，明確提出了“實施城市更新行動”的號召?？梢哉f，城市更新行動是符合當前中國國情和中國實際的。“十四五”期間，應深刻理解實施城市更新行動的豐富內涵和重要意義，推動現代化城市向著更宜居、更舒適、更人文、更和諧、更智慧的方向發展。

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作者單位：

徐侃，常山縣征遷事務中心。

鄭小飛，常山縣自然資源和規劃局。