排污權交易與碳排放權交易協同路徑研究
——以廣東省為例

范丹，石寶雅，王剛

(1.廣東省環境科學研究院，廣州 510045；2.廣東省社會科學院，廣州 510635)

我國經濟發展已由高速增長階段轉向高質量發展階段。環境資源要素交易作為一種重要的環境經濟手段，有利于通過市場化機制有效提高資源配置效率和污染減排績效，達到綠色發展的最終目的。當前國家機構改革完成，應對氣候變化與減排職責被正式納入生態環境部門職責。排污權交易與碳排放權交易在總量設置、分配路線、交易機制等環節存在諸多共同之處，遵循優化協同高效的原則，兩種環境資源交易機制的協同管理成為下一步工作需要考慮的問題。

排污許可制作為固定污染源環境管理核心制度，將銜接排污權交易等環境管理制度政策，而碳排放權交易制度本質上是從排放源層面開展環境管理，也需要與現有大氣排放源管理政策相結合，尤其是應與排污許可制相銜接[1]。因此，排污許可制應成為排污權交易與碳排放權交易協同管理的關鍵突破口。

目前碳排放權交易正處于從地區試點走向全國統一的變化階段，碳排放權交易市場覆蓋的溫室氣體種類和行業范圍、配額總量、市場參與主體等市場因素較試點期間均有較大變化和調整，但交易機制與運行框架本身基本保持一致，對試點省份的交易機制開展研究仍具有較強的借鑒意義。

廣東省作為排污權交易和碳排放權交易“雙試點”省份，為開展排污權與碳排放權交易協同路徑研究奠定了較好的理論與實踐基礎。本研究以廣東省為例，對比排污權交易與碳排放權交易機制，分析其協同管理的可行性，并基于排污許可制提出交易協同路徑，為助力生態環境管理與應對氣候變化協同治理、提高環境管理效率、優化治理成本探索新路徑。

1 廣東省排污權與碳排放權交易機制對比分析

廣東省于2011 年被確定為國家碳排放權交易試點，2013 年正式啟動碳排放權交易。全國碳排放權交易市場正式啟動后，被納入全國統一市場的行業會退出地方市場履約，未被納入的行業仍在地方市場履約，逐步形成與國家并行互補的地方市場。廣東省于2013 年自行開展排污權交易試點，于2015 年完成第一輪省級排污權交易試點工作。從現階段省試點運行狀況來看，排污權交易遠不如碳排放權交易活躍，主要表現在交易模式、交易機制設計以及交易制度體系完善程度三方面的差異。具體交易機制對比情況見表1。

表1 廣東省排污權交易與碳排放權交易機制對比

1.1 交易模式的選擇

排污權和碳排放權交易模式不同的重要原因是大氣污染物與溫室氣體影響機理不同，政府部門需達到的管制程度和治理效果不同。管制是對不利于環境的行為采取的直接約束或制裁，而市場手段只是促使改變不利于環境的行為決策[7]，因此政府部門對污染物排放的管理政策選擇更謹慎。從現有理論研究和實踐認識來看[8]，二氧化碳排放引致的溫室效應對人群健康的影響是長期與大范圍的，政府治理的緊迫性和政策選擇的試錯成本相對較低，導致碳排放權交易可選擇政府干預較少、靈活性更強的“總量—交易”模式。

1.2 市場機制的設計

排污權和碳排放權交易發生的關鍵條件在于配額的稀缺性和企業間減排成本的差異性，這兩個條件的實現與總量分配和市場準入機制設計有緊密聯系。排污權總量分配雖依據排污許可證，但操作方法模糊、政策預期性不足、市場不確定性較大導致企業交易意愿降低[9]，在市場準入方面，更多是從局部環境問題考慮。而碳排放權交易的總量分配機制由“自上而下”的行政目標與“自下而上”的企業碳盤查數據相結合，與企業真實情況關聯性更強，對市場交易參與主體、行業范圍等限制少，較好地提高了市場活躍度。

1.3 交易制度體系的完善程度

清晰界定產權屬性是碳排放權交易和排污權交易有效運行的關鍵，目前國家層面尚無成熟的法律體系來規范碳排放權和排污權交易市場。無論是碳排放權還是排污權都須進一步完善法律政策頂層設計。從交易機制的操作細則來看，排污權交易相關法律、規范性文件等均由試點地區自行探索，沒有國家的統一指導；而碳排放權交易前期雖然也是以試點地區自行探索為主，但在一些關鍵制度如MRV(Monitoring，Reporting，Verification，監測、報告、核查)體系建設[10]中，國家提供了政策支持，為支撐廣東省碳排放權交易試點起到重要作用。2020 年12 月31 日，生態環境部發布?碳排放權交易管理辦法(試行)?(部令 第19 號)，規范全國碳排放權交易及相關活動，為下一階段廣東省碳排放權交易指明方向。

2 交易機制協同管理的可行性分析

排污權交易和碳排放權交易機制在理論基礎、交易框架、交易系統和監管機制四方面有較大相似性，是推進兩者協同管理的基礎和前提。

2.1 相同的理論基礎

排污權交易和碳排放權交易同根同源，均源于“科斯定理”，從理論上來說，都屬于廣義的排污權交易范疇；從國際實踐來看，碳排放權交易是傳統污染物排污權交易實踐的延伸和發展，是排污權相關理論在碳排放領域的具體運用。兩種交易機制產生的背景及目的均是為了通過市場化機制解決環境和氣候問題[11]。

2.2 一致的交易框架體系

從機制運行模式來看，兩個交易基本是依據總量—交易型的原理來設計的，均由總量及初始分配、數據核算及報送、市場交易、配額結余處理、監管機制等關鍵環節構成，雖然具體操作細節存在差異，但是總體框架體系沒有發生根本變化，為兩個交易機制的協同管理提供了前提。

圖1 廣東省排污權及碳排放權交易框架圖

2.3 交叉的交易系統建設

排污權和碳排放權交易機制的構建均需數據系統的填寫報送系統、配額登記系統、配額交易平臺、監管核查系統等多系統建設。在實踐過程中，排污權交易對排污數據的監測記錄、臺賬管理、信息報送、信息公開、違法違規處罰等方面的要求更具體，碳排放權交易則是對碳配額核定、數據核算、生產運營數據質量管理等方面的要求更詳細。類似系統的重復建設在一定程度上為兩種交易機制奠定了整合基礎。

2.4 相似的監管機制

交易市場的順利運行離不開政府部門的有效監督。目前這兩種交易監管內容均包含了初始分配、測量報告核查、履約狀況等方面，再加上機構改革后兩種交易歸口管理部門均為生態環境部門，將使得兩種交易體系的市場監管機制更具備整合的優勢[11]。

3 基于排污許可制的排污權與碳排放權交易協同路徑建議

3.1 機制模式的根本性差異限制了深入協同運行基礎

排污權和碳排放權交易均是基于總量的機制政策，但在運行過程中交易門檻、程序要求、政府的干預力度與靈活性都大不相同，交易模式的具體分析如表2 所示。排污權交易須為永久性削減且不可突破排污許可量，而碳排放權交易則無此要求，僅需保證履約時有足夠配額覆蓋實際排放量，使其交易程序、監管審批程序簡化，靈活性大大增加。因此，現階段排污總量不可逾越許可量的政策背景，極大地限制了兩個交易機制協同運行的深度融合，更適合轉為在執行操作層面上的相互整合與協作。

表2 排污權與碳排放權交易模式情況分析表

3.2 基于排污許可制，穩步推動固定污染源的協同管理

圖2 廣東省碳排放權交易與排污權交易實施范圍示意圖

廣東省碳排放權與排污權交易實施范圍不完全重疊。以2020 年度為例，全省行政區域內(深圳市除外)已被納入碳排放管理和交易的控排企業有244 家，涵蓋電力、水泥、鋼鐵、石化、造紙和民航六個行業企業；排污權交易則是依托排污許可證，以被納入許可證管理的固定污染源為對象。推進兩個交易機制協同管理，首先應界定依托排污許可管理的二氧化碳排放源覆蓋范圍。目前來看，包括電力、水泥、鋼鐵、石化和造紙五大行業中涉及?固定污染源排污許可管理名錄(2019 年版)?的重點管理單位，后續被納入全國市場的行業會退出地方市場履約，將有進一步更新調整。以被納入雙交易范圍的行業為試點，可依托排污許可制，進一步協同基礎信息、排放權核定、數據監測、核查執法等方面。

3.3 “求同存異”，協同整合交易機制

對于排污權交易與碳排放權交易機制的協同管理，需秉持“求同存異”的原則，在尊重現有機制成果的基礎上，尋找機制運行的共同點，保留交易機制各自的特殊性和靈活性，更高效、更低成本地協同整合兩個交易機制。廣東省碳排放權交易與排污權交易機制框架類似，但細化至操作環節內容上則不同。建議基于排污許可制擴大內涵與外延，將二氧化碳作為一種特殊大氣排放物納入許可體系中[1]，可從協同總量控制、初始分配核定、數據報送、配額結余處理和監管核查等方面進行整合。對于市場交易環節，考慮到兩個交易機制交易程序、標的物等關鍵環節差異較大，即使整合也大概率停留在平臺整合的表層工作，因此現階段建議保留相對獨立的交易體系。

圖3 廣東省排污權與碳排放權交易機制協同整合思路

(1)協同總量設置

長期以來，廣東省對大氣主要污染物排放總量以及碳減排均提出了明確的控制目標。在當前大氣污染和氣候變化雙重壓力下，以主要污染物和溫室氣體排放“雙減”為目標的綜合排放控制政策，是經濟有效的環境治理選擇。相關研究表明[12]，不同工業行業在減碳和減污兩種目標導向下，二氧化碳和二氧化硫、氮氧化物等大氣污染物的協同減排效益均有所差異。建議對被納入雙交易范圍的行業率先開展試點，通過定量工具分行業識別區域溫室氣體與大氣污染物的協同減排效益最大值，統籌考慮兩個交易體系總量控制，從機制初始端調控“總量池”以達到協同減排最大化目標。

(2)初始分配核定

廣東省碳排放權交易是根據不同行業生產工序，采用基準線法、歷史強度下降法和歷史排放法確定初始配額，并實行配額登記管理，核定分配的碳配額自登記日起生效。整合思路是在遵循原核算方法的基礎上，用排污許可證核定替代配額登記管理制度，將碳配額作為特殊的大氣排放物，在許可證上載明控排單位的核定碳配額。

(3)數據報送

廣東省排污權和碳排放權交易均有數據報送要求，報送內容雖有側重點，但亦有重復內容，如企業基本情況信息、排放源信息等。因此整合思路是以排污許可證管理信息平臺為基礎，整合廣東省企業二氧化碳排放報告和核查信息系統，重點納入能源使用、物料使用、碳排放邊界范圍與碳排放源等具體數據，避免數據重復填報。

另外，碳排放權交易為年度履約制，而排污權交易與許可證有效期保持一致，有效期較長。對于這種情況，整合思路是在其他信息未變更的情況下，碳交易履約期可只更新碳排放相關數據信息即可，以便減輕企業負擔。

(4)配額結余處理

廣東省排污權交易與碳排放權交易的配額均需要年度清算或核定，但形式不一。排污權交易通過排污許可證載明變更排污權信息，碳排放權交易則是由廣東省碳排放配額登記系統實行統一電子信息化登記。為此整合思路則是以排污許可證管理信息系統為基礎，合并廣東省碳排放配額登記系統，逐步實現碳排放權與排污權配額的統一登記處理。

(5)監管核查

廣東省碳排放權交易核查是由主管部門認可的核查機構以形成核查報告的形式開展，而排污權交易方面則進度滯后。為規范核查工作，整合思路應借鑒碳核查經驗，延續第三方參與形式，合并碳排放核查報告與排污年度執行報告，由主管部門認可的核查機構開展核查工作，并建立報告核查評議機制，對核查機構進行監管。

4 結語

以上研究表明，排污權交易與碳排放權交易雖同根同源，但由于二者的排放機制、管控目標、制度安排等方面的不同，限制了二者協同管理的深度融合，應推動二者在執行操作層面上的相互整合與協作。為此建議:(1)基于排污許可制，在被納入雙交易范圍的行業率先開展試點，穩步推動固定污染源的交易機制協調推進。(2)將二氧化碳作為一種特殊大氣排放物納入許可體系，從總量設置、初始分配核定、數據報送、配額結余處理和監管核查等方面開展排污權交易和碳排放權交易的協同整合，助力大氣環境污染管控與應對氣候變化的協同治理，實現減污降碳協同增效。