“無廢城市”建設背景下一般工業固廢管理對策
——以重慶市主城區為例

吳昊，劉宏博，蔡洪英，周奇，周煉川，田書磊?

(1.中國環境科學研究院，北京 100012；2.重慶市固體廢物管理中心，重慶 400017；3.重慶市生態環境科學研究院，重慶 401147)

工業固體廢物是指在工業生產活動中產生的各種廢渣、粉塵及其他廢物[1]。一般工業固廢是指未列入?國家危險廢物名錄?或者根據國家規定的鑒別標準和鑒別方法判定不具有危險特性的工業固體廢物。隨著我國工業經濟的飛速發展，一般工業固廢數量急劇增加，其種類繁多，資源屬性低，再生利用產品附加值不高。據?2019 年全國大、中城市固體廢物污染環境防治年報?統計，2018 年全國200 個大、中城市一般工業固廢產生量為15.5 億噸，綜合利用量8.6 億噸，處置量3.9 億噸，貯存量8.1 億噸，傾倒丟棄量4.6 萬噸，一般工業固廢綜合利用量僅占利用處置量的41.7%[2]。一般工業固廢通常具有隱蔽性、長期性、延遲性[2]及不易降解等特性，若管理不當，極易對土壤、水體和大氣造成環境污染，甚至通過食物鏈危害人體健康。因此，亟須加強對一般工業固廢利用處置過程的污染與環境風險控制。

開展“無廢城市”建設試點是黨中央、國務院作出的重大戰略部署，是深入貫徹習近平生態文明思想和全面落實全國生態環境保護大會精神的具體行動。“無廢城市”是以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領，通過推動形成綠色發展方式和生活方式，持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減小填埋量，將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式，最終實現整個城市廢物產生量最小、資源化利用充分、處置安全的目標[3]。推動“無廢城市”建設是解決我國一般工業固廢的一項重要抓手和舉措。

2019 年5 月，重慶市主城區(渝中區、大渡口區、江北區、沙坪壩區、九龍坡區、南岸區、北碚區、渝北區、巴南區以及兩江新區)入選國家“無廢城市”建設試點[4]。重慶市作為我國重要工業城市，在城市工業快速發展的同時也產生了大量一般工業固廢[5]。本文以重慶為例，結合重慶市主城區“無廢城市”建設試點工作方案，重點介紹在“無廢城市”建設背景下，重慶市一般工業固廢產生及綜合利用管控措施，為我國“無廢城市”建設試點工作提供參考。

1 重慶市主城區一般工業固廢產生及利用處置情況

1.1 一般工業固廢產生及綜合利用現狀

圖1 為2015—2018 年重慶市主城區一般工業固廢產生及綜合利用情況。由圖中可知，隨著工業發展重慶市一般工業固廢呈現逐年遞增趨勢，2018 年產生量高達166.41 萬噸，較2017 年同期增長58%。其主要原因是生產鈦白粉的企業搬遷入園后，企業年產鈦石膏50 余萬噸，對一般工業固廢產生量貢獻較大。其綜合利用率呈先升后降趨勢，2015—2018 年一般工業固廢綜合利用率分別為95.22%、97.91%、61.33% 和44.39%，原因是一般工業固廢的現有利用處置能力不足以承載一般工業固廢的過快增長，未能實現全量綜合利用。

圖1 重慶市主城區一般工業固廢產生及綜合利用情況

1.2 一般工業固廢類別及來源分析

重慶市主城區一般工業固廢來自化工行業、鋁冶煉行業、垃圾焚燒發電行業、裝備制造行業、汽車制造行業及電子行業，種類主要包括粉煤灰、爐渣、冶煉廢渣、污泥及其他。2018 年重慶市一般工業固廢類別及產生、利用情況見表1。

表1 重慶市一般工業固廢主要類別

注:按照一般工業固廢分類，鈦石膏被列入其他類別。

從重慶市環境統計數據看，2018 年重慶市主城區一般工業固廢利用情況差異巨大。目前僅有冶煉廢渣大部分得到了綜合利用，冶煉廢渣綜合利用率高達95.89%，但其產生量占比較小，不足1%；污泥綜合利用率較低，為24.21%；其他廢物產生量占比高達79.37%，但綜合利用率不足50%。主要原因是重慶市主城區的汽車制造業、電子行業、裝備制造業、化工行業等行業產生的一般工業固廢量(其他類別)占比較高，主要包括金屬沖壓邊角料、包裝材料、鈦石膏等。沖壓邊角料、包裝材料等固體廢物實現了綜合利用，但鈦石膏產量大，且采用堆存方式，未能實現全量綜合利用，導致重慶主城區一般工業固廢綜合利用率低，沒有如期實現我國工業固體廢物綜合利用率到2020 年達到73%的基本目標[6]。

2 存在的問題及原因分析

2.1 管理制度有待完善

我國固體廢物管理工作起步較晚、基礎相對薄弱，面臨的形勢比較嚴峻[7]。重慶市作為工業城市，雖然先后印發出臺了?重慶市人民政府辦公廳關于進一步加強環境監管執法的通知??重慶市環境保護工作責任規定(試行)??重慶市環境保護督察辦法(試行)??重慶市黨政領導干部生態環境損害責任追究實施細則(試行)?等制度文件，加強了對固體廢物的管理，但相對于針對危險廢物建立的相對完善的全流程管理制度體系，一般工業固廢的管理制度體系建設相對滯后，管理體制機制不暢[8]。一般工業固廢減量化、資源化、無害化監督管理職能分別分散在不同的管理部門，相關部門的管理缺乏明確的管理制度及具體的實施操作細則，尚未實現有效的全過程管理。

2.2 產業準入尚需加強

2012 年，重慶市制定頒布?重慶市工業項目環境準入規定?，對工業項目排放污染物必須達到國家、地方規定的污染物排放標準和資源環境績效水平提出了相關要求，但缺少對具體行業的一般工業固廢產生強度要求，影響到產業布局的合理性，產業鏈上下游關聯度脫節，造成2018 年一般工業固廢產生量增幅較大。

2.3 綜合利用市場促進機制有待提升

重慶市印發?重慶市科技投融資專項補助資金管理辦法??重慶市產業技術創新專項資金管理暫行辦法?等文件，但不是重點面向一般工業固廢綜合利用領域，對一般工業固廢綜合利用激勵效果不明顯[9]。此外，大量具有較高回收價值的固體廢物由于回收成本高或收益率低等原因而不能被回收利用，造成一般工業固廢綜合利用市場發展緩慢。如鈦石膏，其含水率高(游離水含量一般可達40%～60%[10])，處理費用一般高于回收利用后所產生的價值[11]，因目前缺少合理的綜合利用政策引導與激勵措施，其高效利用路徑遇阻，產品尚未得到市場認可。

2.4 綜合利用標準體系及技術亟待突破

重慶市一般工業固廢綜合利用尚存在諸多技術瓶頸。一是一般工業固廢綜合利用標準體系尚未健全。尤其在鈦石膏綜合利用方面，國家、地方和行業尚未建立相關的利用處置技術規范和綜合利用產品標準體系，缺少可以實施的產業政策和技術方案。二是企業對工業固體廢物的綜合利用技術研發投入不足，缺少提高一般工業固廢利用附加值的重大設備和技術[12]。三是從事工業固體廢物綜合利用的企業多以中小型為主，產品附加值低，缺乏市場競爭力[13]。

3 結論與對策

3.1 完善管理制度，提升管理水平

開展重慶市固體廢物污染防治立法調研，發揮重慶市地方立法權優勢，提出部門分工明確、權責明晰、協同增效的綜合管理體制機制。修訂?重慶市環境保護工作責任規定?，厘清一般工業固廢管理過程中部門協調的關鍵問題，明確一般工業固廢從產生、運輸到處理處置全流程在發展改革、工業和信息化、生態環境、交通運輸等不同部門的管理邊界，厘清機制體制，落實責任主體，加強部門聯動，建立信息共享機制，探索解決一般工業固廢底數不清、資源化利用過程監管缺位等管理瓶頸和問題。

3.2 提高產業準入門檻，倒逼綠色升級

嚴格環境準入，結合工業和信息化部發布?產業轉移指導目錄(2018 年本)?，修訂?重慶市工業項目環境準入規定?，在新建、改建、擴建工業項目中補充行業一般工業固廢產生強度指標，在行業資源環境績效水平限值中明確一般工業固廢產生強度限值。

研究一般工業固廢“以用定產”策略，一方面倒逼企業主動消納其所產生的固體廢物，促進工業發展循環可持續；另一方面積極引導固體廢物產生企業建立完善內部激勵機制，以企業為主體，支持固體廢物利用企業和項目建設，推動企業采用先進的清潔生產技術，從源頭減少固體廢物產生量。

3.3 激發市場活力，拓寬綜合利用資金渠道

堅持政府引導、市場為主、公眾參與的原則，建立政府、企業、社會多元化投入機制，鼓勵銀行等金融機構對環境保護項目提供信貸支持，建立循環經濟融資支持平臺，拓寬融資渠道，創新重點領域固體廢物投融資機制，加強政府、銀行、企業信息對接，引導和鼓勵社會資本加大對固體廢物綜合利用設施建設的投入力度，實現企業資金、風險基金、金融投資等多元化有效投資格局。

3.4 提升科技支撐能力，促進綜合利用

隨著國家對環境及資源綜合利用的重視，標準的技術指標也必須隨著技術發展、形勢的要求不斷更新[14]，以期建立健全重慶市一般工業固廢綜合利用標準體系，比如逐步建立鈦石膏綜合利用技術規范及后延產品的質量控制標準體系，既能規范管理，又能推動鈦石膏綜合利用產品順利、安全進入市場。

在資源綜合利用領域和環境保護技術裝備領域，以重慶高校及科研機構為依托，市場主導和政府引導相結合、培育一批成套技術設備骨干企業，不斷拓展環境保護的優勢領域。借助產學研，加快一般工業固廢綜合利用技術研發進度，嘗試引進高附加值的產品生產技術。同時，加快引進工業共生項目，促進企業加快一般工業固廢的資源綜合利用技術開發和設備引進。