“三權分置”下農地產權糾紛解決機制完善

蘇繼成 李紅娟

[摘要]我國的農村土地承包經營權制度改革，從“兩權分離”到“三權分置”，是一個農地產權解構與重構的演進過程。本文基于農地改革實踐考察，對農村土地承包經營權“三權分置”下土地產權流轉的糾紛問題及其法律適用的機制進行了論證分析。研究結果表明，我國農村土地承包經營權流轉糾紛大量產生跟利益驅動、法律意識不強、法律制度不完善、政策不穩定、農村土地制度供給不足有很大關系。其中，法律問題主要表現為農村土地承包經營權流轉法律關系不清、權責邊界模糊、缺乏協調性，流轉規則缺失等。此外，從各地試點改革實踐情況看，當前的農村土地流轉相關配套制度存在諸多不足，包括農村土地流轉合同制度欠缺、抵押制度不健全、流轉登記制度不完善、流轉侵權救濟不力等問題。這些阻礙了農村土地制度改革的進程，產生了各種土地矛盾和糾紛，影響社會的和諧穩定，甚至造成了群體性事件，亟需進行法律制度的完善和配套機制，保障依法改革有序推進農地產權自愿有償流轉和退出。

[關鍵詞]三權分置 農地流轉 經營權 糾紛解決 機制完善

1? 引言

農村土地承包經營權流轉是我國土地制度創新成果，是實現城鄉融合發展的重要形式。我國的農村土地承包經營權制度改革，從“兩權分離”到“三權分置”，是一個農地產權解構與重構的演進過程。通過土地承包經營權流轉，把農村土地資源進行再次配置和優化農村土地產權結構，實現了農民財產權益，拓展了農民增收渠道和壯大了農村發展經濟基礎。農村土地承包經營權流轉不僅涉及到農民、農村、農業經濟的高效持續發展，更牽涉到農村土地權利關系的穩定、資源公平分配以及社會和諧健康發展。農地制度變遷不是孤立發生的，而是嵌入在國家發展的宏觀戰略之中，是國家現代化道路在農地這種要素上的體現。近年來，隨著鄉村振興戰略實施和農地“三權分置”改革的深化，土地承包經營權流轉法律制度已是學術界和實務界共同關注的焦點，是國家 “三農”問題制度設計和改革創新的一個著力點。在當前各地的農地承包經營權流轉實踐中，各種類型的糾紛層出不窮，侵權現象嚴重、法律意識淡薄、糾紛解決機制欠缺等，給農地順暢流轉和農民財產權實現造成了梗阻，究其原因，根本在于農村土地承包經營權制度上存在法律權屬界定模糊，法律關系不明、權利邊界劃分不清等問題，這些都需要對農村土地承包經營權流轉的法律關系等進行深入討論和進行制度規則調整與完善。

2? 農地土地流轉的主體思辨

農村土地使用權的流轉，如出租、轉包、代耕等，也包括農村土地承包經營權的流轉，如農村土地承包經營權的轉讓、互換等，還包含了農村土地他項權的流轉，如農村土地的抵押。從權利性質上而言，既不能將農地承包經營權流轉簡單地理解為農地使用權的流轉，也不能將其概括地等同于農村土地承包經營權的流轉。從權利歸屬的角度看，農村土地承包經營權流轉有兩種層面的含義：其一是土地權屬改變而用途未改變的流轉。在這種流轉層面里，土地用途未變，由于土地經營權從一方主體流轉至另一方主體，土地利用關系發生了變化。例如農村土地承包經營權在集體內部轉包、農村集體建設用地轉讓等;其二是土地的用途和權屬均發生了改變的流轉，這種方式的流轉徹底改變了農村土地承包經營權的法律關系，例如通過土地征收形式而實現的土地流轉。

2.1? 農村土地承包經營權權利主體

依據現行法律和政策規定，我國農村土地承包經營權的主體是發包權人和承包經營權人，客體是農村土地。農村土地承包經營權的承包方式為家庭承包，或者通過招標、拍賣、公開協商等方式承包及“入股分配承包”。其中，土地承包經營權發包人較為統一和明確，主要指的是村集體經濟組織、村民委員會或村民小組。在理論和實踐上，關于農地承包經營權流轉發包權的范圍界定不存在爭議，而經營權人由于近年來新主體的多元化發展，存在界定不清、屬性不明的情況。在司法實踐中，以農村集體經濟組織、村民委員會或村民小組為訴訟主體。而無論是從理論還是在司法實踐中，關于農村集體承包經營承包權人的主體則較為多元，主要為“農戶”、戶主、單位、個人等，法律規定不甚明確。土地承包經營權主體的界定不清，一方面給司法實踐造成了法律適用上的援引困難，另一方面也使以戶為單位的家庭承包經營權戶內成員，尤其是特殊群體的權利歸屬陷入有名無實的境地。為此，有必要厘清土地承包經營權的主體制度，分析土地流轉過程中主體之間的法律關系、構建土地承包經營權的流轉法律保障體系，以保證流轉中主體利益的合理實現。

2.2? 農村集體經濟組織之成員權

農村土地承包權人所享有的土地權利與成員權有密切的關系，因為農村集體經濟組織內部的成員都可以以戶為單位承包集體的土地，這是一種根據成員權所應當享有的不得被任何人剝奪的權利。農民集體由農民集體經濟組織演化而來，農民集體經濟組織隨著公社制度的解體已經逐漸走向消亡，我國法律話語環境中的農民集體實際上是一個虛位化的民事主體，其實質是農民集體成員通過共有或者總有方式享有土地所有權的平臺或者場域。成員權又稱為“社員權”，“社員權者（Mitgliedsrecht），社團法人之社員對于法人所有之權利也”，“其主要者則在社團之構成分子，參與社團之事業，即業務執行權、表決權是也”。關于成員權的界定，學者理解不一。有學者不認為成員權是一種權利，只是將其視為一種資格。有學者將其定義為“某個團體中的成員依法律或者團體章程而對團體所享有的各種權利的總稱。”有學者定義為“社員對于社團所有權利、義務之總稱也”。農村集體經濟組織成員權主要是從身份資格角度，界定集體經濟組織內部成員對土地享有的權利和義務，是一組具有身份屬性的權利束。

在當前的法律語境下，農村集體經濟組織成員權有以下幾點屬性：一是具有身份性屬性。農村集體組織成員權具有很強的身份性屬性，身份權是其獲得和使用的前提條件。只有擁有集體內部成員身份，才有權利享有集體經濟組織的財產權利、土地權利、收益分配權、以及參與集體經濟組織重大決策權和政治權利等。土地承包經營權雖然也是身份性權利，但是權利主體享有的是對土地的財產性權利，是用益物權，兼具物權屬性和債權兩種權利屬性;二是集體經濟成員權的主體是村集體經濟組織范圍內的農戶和農民，主體較為單一。而農村土地承包經營權的主體較為多元，既可以是集體經濟組織內部的成員，也可以是集體經濟組織外部成員，可以是個人，也可以是法人;三是集體經濟組織成員權資格的取得和喪失需要通過法律的“確認”。集體成員權主要基于生死、血緣、婚姻、遷徙等法律事實而存在或者滅失，而農村土地承包經營權的取得既可以基于集體成員身份，也能夠通過土地承包經營權流轉而取得。

2.3? 土地承包經營權主體之農戶

在我國的土地制度歷史上，“戶”始終扮演著重要的角色，以家庭血緣關系為紐帶的“農戶”可以有效地組織所有的家庭成員從事農業生產，成為土地制度的最小經營單位和載體。“農戶構成中國農村社會的‘細胞，也是認識和分析中國農村社會的基本出發點”。農戶通常以家庭成員組成生產經營單位，從事農業生產活動，這種家庭成員綁定到一起的方式有利于促進小規模經營，減少土地承包經營合作締約、交易、流轉、履約、監督的成本。農村土地承包經營權主體“農戶”是以家庭為基礎的從事農業生產和經營的最小社會經濟組織單位。在農村土地發包過程中，采取的是“人人有份”的土地分配辦法，這成為學界將農村集體經濟組織成員個人（農民）界定為土地承包經營權主體的主要根據。關于“農戶”的概念界定，學界也存在不同的爭議，有自然人說，家庭合伙說、非法人組織說等。無論是基于哪種學說的“農戶”，對外的法律關系邊界時間較為清晰的均具有獨立的法律地位和屬性，對外形成法律關系，產生法律權利和義務。從“農戶”內部法律關系上看，“農戶”內成員所享有的是一種“按份共有”的共有關系，家庭內部成員以其擁有的土地權利入股，共同從事土地經營活動（勞動）、共享土地權益、共擔風險。

2.4? 土地承包經營權流轉中的新型主體

隨著農村土地承包經營權流轉制度的不斷改革創新，關于土地權利主體的識別和權利確認在理論和實踐中出現了障礙。通過我國2008年到2020年的中央一號文件內容對比分析，可以發現，在我國農村集體土地上，出現了一批新的土地承包經營權主體，即土地承包者、土地經營者、農民新型合作組織、農民專業合作社、股份合作社、專業大戶、家庭農場等多種形式農村土地權利主體。在農戶承包但不耕作土地的背景下，土地承包經營權分化為承包權和經營權，土地流出者擁有承包權但讓渡經營權，土地流入者通過支付流轉費用獲得經營權，他們在土地流轉市場中依靠合約界定權利義務關系（見圖1）。而這些權利主體與農村集體經濟組織、農戶之間的法律關系如何，是否具有法律意義上的土地承包經營權主體資格，其權利義務如何，都沒有明確的規定，各地也都在不同的探索中，需要進一步的理論研究和法律構建，以對其明確定性。

在現有的法律體系框架下，農村土地承包權主體為發包人和承包人。發包人作為適格主體當為土地承包經營權證等證書上記載的人、在承包合同上簽字的人或者由農戶成員推選的人為代表人進行訴訟。而關于農村土地承包經營權“三權分置”下的新型主體參與農村土地承包經營權相關訴訟活動中，其法律關系應當更多的由《合同法》所規定的內容調整。以家庭承包方式為基本單位的“農戶”的承包地流轉法律關系受物權法保護和調整，以“其他方式”進行土地流轉的法律關系是一種債權關系，受債權相關法律調整。

3? 農地經營權流轉改革實踐存在的主要問題

近年來，按照國家農村土地承包經營權流轉試點改革要求，全國各地以不同形式和方式推進農村土地承包經營權流轉的模式創新，深入貫徹落實中央、省、市城鄉融合改革各項決策部署，以促進城鄉要素資源自由流動為目標，深入推進統籌城鄉綜合配套改革，探索打通農村土地承包經營權市場化路徑，促進了城鄉生產要素的自由流動，并取得了卓有成效的經驗積累。但是，隨著土地流轉制度改革進程的深入，在改革實踐創新中也遇到了諸多法律障礙和困惑，例如，農村土地承包經營權流轉方式和規則不明確，土地流轉配套制度銜接不暢等，不能為實踐土地流轉創新提供有效的操作依據和法律制度支撐。由于缺乏規范化的流程、程序設計導致土地流轉制度改革標準不統一，改革創新隨意性仍然較大。為此，需要探討農地流轉制度改革不足之處，補短板，強弱項，防范農村土地流轉風險，以便更好地服務于當前的農村土地承包經營權流轉改革創新，保護新形勢下農民的土地權益，發揮法律在農村土地產權改革中的保障作用。

3.1? 農村土地承包經營權流轉權屬關系不清

農村土地承包經營權流轉中涉及到多個權利主體，對于主體資格的把握和權利的確定直接影響著農民土地權利的行使和土地權益的保護。在流轉的方式中，涉及土地權利轉包、出租、轉讓等行為。現行法律對于這些重要的權利和法律行為概念不清、屬性界定模糊，造成實踐流轉中認識上的偏差，進而產生各種土地承包經營權流轉糾紛。致使土地承包經營權流轉主體法律關系日趨復雜，侵權行為層出不窮。主要表現為：一是流轉主體“缺位”、“越權”。在實際流轉中，流轉主體不明確，權利義務指向不清晰，法律關系混亂，流轉合同主體不適格，農地流轉合同主體多元等。土地承包經營權人對土地進行處分的權利是土地承包經營權主體所享有的流轉權能之一，因流轉主體不明確，由不適格的主體簽訂了流轉合同，或者農戶超越期限簽訂土地流轉合同等，實施了土地流轉行為，導致真正的土地權利主體權益受到了侵害。例如有的鄉（鎮）為發展適度規模經營，違背農民意愿，由鄉（鎮）政府出面與其他單位或者個人簽訂土地承包合同侵害了農民土地合法權益;二是土地流轉主體法律地位不明。當前農村土地流轉制度改革實踐中出現的農村土地專業合作社、土地股份合作社、家庭農場等流轉主體，除了專業合作社有《農民專業合作社法》進行調整和規范外，其余的法律地位并不明確。這對其參與市場活動的行為和進行訴訟等活動直接造成影響;三是流轉土地權利不穩定。由于法律地位的不明確，使得參與土地流轉的主體所擁有的土地權利處于一種不穩定的狀態，造成工商資本下鄉逾期確定，對土地的投入動力明顯不足，土地流轉后“非農化”、“非糧化”傾向明顯。

3.2? 村土地承包經營權流轉合同欠規范

我國農村土地承包經營權流轉合同規則存在缺陷，主要表現為：一是農村土地承包經營權流轉合同性質不明。依據法律規定，農村土地承包經營權流轉合同有轉讓合同、出租合同、抵押合同、入股合同，基于不同的流轉方式所產生的合同性質、履約方式及法律責任存在巨大的差別，例如《農村土地承包法》承認了承包經營權流轉合同為民事合同，其規則設計和執行應遵循契約自由的合同理論，然而《土地承包解釋》卻要加入“發包方同意”之流轉條件，造成了合同規則執行上的沖突;二是農地承包經營權流轉合同規定不完善。合同締約、履約等欠缺具體操作依據，合同違約救濟的程序等規定欠缺。雖然在法律法規中對于農地流轉簽訂要求有書面合同，但是在實踐中，流轉合同簽訂主體資格混亂、簽訂合同程序隨意、簽訂內容缺項的現象大量存在;三是合同簽訂形式不規范。農地流轉糾紛中，有相當一部分農地流轉合同因為內容過于簡單，形式粗糙簡陋，要素欠缺，沒有法律上的效力，給流轉造成了諸多的風險隱患。有的土地承包經營權人在將土地經營權流轉給他人時，因為法律意識欠缺或者傳統的熟人社會的鄉情觀念，并沒有簽訂正式的土地流轉合同，僅僅只是以口頭約定，或者即使簽定了書面合同也是合同的形式和內容不符合規范，流轉合同填寫模糊混亂，有的地名甚至面積出現誤差，對于合同簽訂不嚴肅，隨意涂改和重復簽訂等，造成了大量合同糾紛。

3.3? 農村土地承包經營權流轉抵押制度不健全

近些年來，在農地流轉鼓勵性政策引導下，促進了農村土地規模經營，帶動了探索開展農村土地經營權抵押貸款試點的改革創新，推動了農村經濟發展。然而，對于農村土地承包經營權的抵押融資，政策更多的強調價值取向，與現行法律體系框架存在矛盾沖突。主要表現：一是鼓勵土地流轉的同時又限制土地權能。例如，一方面大力推進農地成片、適度規模經營，而與此同時關于農村土地承包經營權抵押又缺乏法律效力，我國法律對農村土地承包經營權抵押采取了很嚴格的區別對待政策。法律上關于農地抵押限制性、沖突性的規定使得銀行辦理土地承包權抵押貸款業務存在一定的法律風險;二是中央政策對農地抵押采取了許可的態度。相比較法律而言，政策更多的是具有引導性功能，政策性規范不能作為農地權利抵押依據，在政策落地過程中，沒有具體法律提供保障和操作依據，致使實施困難;三是農地承包經營權抵押處置難，足額抵押實現更難。實踐中銀行等機構承擔農地抵押試點的改革任務，這些一般采取的也是折中的辦法，在農地抵押上，也將其價值進行“折中”，而未實現農地流轉抵押應有的價值;四是配套法律政策不完善，對可能出現的風險無應對保障機制。因為農地流轉抵押風險高，程序復雜，缺乏相應的法律保障，各地在創新中，人為地提高門檻，增加了農地的抵押成本和制度性障礙。

3.4? 農村土地承包經營權流轉評估機制不完善

科學合理的估價，有利于形成農村土地承包經營權流轉的市場價格，為農地進行抵押提供參考，并為正常的土地流轉法律關系的建立提供保障。農村土地流轉市場機制缺乏限制了權利流轉和土地財產性權益實現。具體來說，主要是缺乏農村土地權利交易的組織機構、農村土地價值評價機構、農村土地金融市場等。我國農村土地抵押評估機制不完善主要表現在：一是缺乏權威統一的土地評估規則和操作依據。在當前已經開展的農地承包經營權抵押試點改革中，并沒有形成統一的土地承包經營權評估規則和機制;二是專業化的評估機構供給不足。缺乏專業化的土地評估機構參與土地承包經營權的抵押融資過程。由于農地評估機制的不健全，農地經營權的抵押價值難以確認，進而阻礙了農地承包權抵押的開展;三是主體信用評價體系還不健全。抵押擔保融資，主體資格信用等也是重要因素。目前，尚未形成具有農業農村特色的對農村集體和農民個人的信用評價體系;四是農村土地抵押評估平臺建設滯后。土地信息平臺建設不足，信息共享機制不完善，土地交易市場發育不成熟。權利登記管理體系還不健全。雖然前期在承包地流轉經營權方面做了一系列探索，但是覆蓋面還比較窄，量還不夠大，對于中央喚醒沉睡財產，賦予更多權能還有差距;五是農村土地抵押管理制度不健全。負責抵押登記的部門不統一，職能不明確，登記流程不規范、登記效力不確定;六是缺乏農地抵押權利實現的保障機制。例如，農村宅基地實施“一戶一宅”政策，將農房進行抵押貸款之后，一旦出現農戶無力償還貸，銀行的債權如何實現、農民的居住權如何保障、農戶權益如何保障等問題成為抵押擔保配套體系亟需完善的內容。

3.5? 農村土地承包經營權流轉救濟制度不健全

目前解決農村土地承包經營權流轉糾紛，依據這一規定當事人可以選擇自愿協商、要求調解、申請仲裁和提起訴訟四種途徑。這幾種糾紛解決方式也都存在一些缺陷，實踐中解決流轉糾紛效率不高。協商時由于缺乏第三方的調停、勸導，雙方當事人常常各執一詞，難以接受對方意見。而調解時，本應以公正獨立的第三方出現的村民委員會或鄉鎮人民政府，其本身往往在管理土地承包經營方面存在缺位，并且這種缺位還有可能是造成糾紛的原因，因而這些機構很難勝任居中調解者的角色，導致糾紛久調不決。對仲裁方式而言，由于多數縣、區未建立仲裁機構，也缺乏規范的仲裁規則和工作制度。農村土地承包經營糾紛仲裁不同于普通仲裁，既不是一裁終局，仲裁機構也不能強制執行其裁決，裁決結果缺乏權威性，導致此種方式也難以發揮應有的作用。以上三種方式之間，尤其是訴訟與非訴方式之間，往往缺乏有效機制銜接，無法形成合力。另外，進行訴訟層面，實踐中也是存在較大的障礙，訴訟糾紛解決機制不通暢。主要表現為：一是法律工作人員數量不充足，分布不合理，法律工作人員占農村人口的比重非常低，而且法律工作人員基本上集中在縣城，不方便農民尋求法律服務;二是法律服務面窄。農村中的法律工作者基本上是案件發生后去解決糾紛，服務對象也大都是案件的當事人，面向農村集體組織和一般群眾的咨詢服務少;三是法律援助不足。我國現行的法律援助適用范圍有限，難以覆蓋農村大量的貧困人口，在資金和力量的支持上也顯落后;四是調解制度尚需規范和加強，民間調解和行政調解曾對化解民間矛盾起過很大的作用，但近年來其積極性和力量有所減弱。

4? 完善農村土地承包經營權流轉制度建議

新一輪農村土地流轉制度改革的重點應當是加強產權流轉配套保障和推進農村資產市場化運作并重。一方面增加農村經濟公共服務保障制度的建設，提升農民對發展規模經濟和農村產業經濟認可程度，加強農民土地權益保障，從而降低家庭對土地流轉和退出后農村權益的后顧擔憂，增強預期收益的信心。另一方面完善農村土地經營權流轉政策，深化土地所有權、承包權、經營權三權分置的保障制度機制，加快建立健全農村土地流轉市場服務體系，在自愿流轉的原則下，降低農民對農村和農業的依賴度，提高農民土地流轉的意愿。

4.1? 明確農村土地承包經營權的流轉法律關系

法律明確農地承包經營權流轉主體的范圍，確定新型主體的法律地位。基于經濟發展和交易習慣，從組織上囊括各類新型土地經營者，并采用分類原則區別對待。從民事法律的角度來說，法無禁止即可為，所以這些新型的主體可以作為流轉受讓方的主體依法依規從事農業生產。修改涉及到新出現的土地經營主體的法律名稱的法律條文，擴大現有法律對農地流轉行為的調整對象，將各類新型經營主體統一納入法律規范調整的范圍。對村集體的職能進行規范化，明確規定哪些權力可以行使，哪些不可以代替村民無授權行使。保障土地集體所有權人對集體土地依法享有的占有、使用、收益和處分的權利。并明確以此建立的各種法律關系的調整規則。明確政府、市場、集體等各自的法律地位及充分發揮法律賦予的權能。完善集體所有權行使機制，用規范的制度保障集體成員的知情權、參與權、決策權、監督權，確保農村集體經濟組織有效行使集體土地的所有權。

4.2? 明確“三權分置”各項權利的權責邊界

根據我國農村土地制度變遷的規律和特點，在保留土地承包經營權合理規范的基礎上，結合農村社會及當前農村土地權利發展的需求和改革現實，從法律上盡快明確“農村土地集體所有權、承包權、經營權”三項權利的邊界、分離后的各項權利權屬、各自權能的實現方式和規則。第一，確認農地承包權財產權屬性。在三權分置法律結構框架下，承包權是一種依資格而享有的財產權，是農戶獲得和依法流轉農村集體土地承包經營權的前置條件，獨立于土地承包經營權的財產性權利，具有物權屬性;第二，法定化農地承包經營權。通過法律明確規定農民對已經取得承包經營權的土地享有穩定而受法律保護的占有權、使用權、收益權和處分權及其他所屬的各項權能，在此基礎上完善承包土地的轉讓、抵押、繼承等一系列權利的實現規則;第三，明確土地經營權債權屬性。農地經營權是基于土地流轉而產生的一種權利，農地承包經營權受讓方基于農地流轉合同而對土地享有占有、使用、收益的一種權利。農地經營權是以合同債權形式表現的生產要素權，需要立法明確其契約性質或債權性質，嚴格限定土地經營權的利用范圍，是完善農地經營權抵押權能的基礎和前提。土地經營權的權利和義務通過合同法和債權法律關系予以保護和調整。

4.3? 完善農村土地承包經營權流轉合同制度

農村土地承包經營權流轉屬于物權范疇，而流轉合同屬于債權范疇，兩者的區別在于前者由后者創設，與普通民事合同相比，土地承包經營權流轉合同具有特殊性，表現為合同主體特殊、客體特殊性及合同形式特殊性。其中，主體特殊性主要體現在農地流轉的流轉方式承包人，成為承包人是有權形式土地承包權流轉行為的前提，才能有權決定流轉的方式。農地承包經營權流轉合同客體具有特殊性。土地承包經營權流轉合同的客體是土地承包經營權，權利的形式范圍受到嚴格的限制。農村土地承包經營權合同形式具有特殊性。除了短期代耕形式外，農地流轉涉及到的形式都需要簽訂流轉合同。在依法保護集體所有權和農戶承包權前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。在流轉合同約定的期限內，土地經營權人對流轉土地依法享有占有、耕作并取得相應收益的權利。在不違反流轉合同約束條款的前提下，經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營并獲得相應收益。經承包農戶或其委托代理人書面同意，經營主體可依法依規改良土壤、提升地力，建設農業生產、附屬、配套設施，并依照流轉合同約定獲得合理補償;有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包地。經承包農戶或其委托代理人書面同意，并向農村集體經濟組織書面備案，經營主體可再流轉土地經營權或依法依規設定抵押。探索建立農地合同履行保險制度，政府、保險公司和土地承包經營權主體簽訂農村土地流轉履約保證保險項目合同，通過農村土地流轉履約保證保險破解土地流轉違約難題。

4.4? 完善農村土地承包經營權流轉抵押制度

建立農地流轉風險補償機制，積極培育和完善農地流轉市場服務機制。農業屬于弱質產業，且風險較高，而農地抵押貸款資金規模小，在資產評估、處置機制不健全的情況下，如果風險完全由金融機構和農戶承擔，就會影響雙方積極性。對此，應推動地方建立市場化風險補償機制。在試點初期，可以由政府和金融機構共同出資建立風險補償基金，但政府承擔的比例不宜過高，否則可能出現金融機構放松前置審查，甚至信貸雙方合謀騙貸等道德風險。依托地方建立的農村產權交易平臺構建土地經營權評估的專業化服務機制，也可以依托專業評估公司開展抵押土地資產評估工作。各地可以結合實際，制定包括土地流轉價格、種植品種、設施投入、地理條件等指標的科學評估辦法。設立農地經營權抵押處置機制。地方政府應切實承擔監管職責和風險處置責任，重點完善縣鄉村三級土地流轉體系，確保待處置的農地經營權能夠被及時納入土地流轉體系再次流轉。建立健全農村土地流轉服務機構，為農戶提供政策法律法規咨詢、土地流轉信息、受理流轉價格評估、指導流轉合同簽訂等服務，從而為規范土地流轉打下堅實基礎。特別是鄉、鎮政府應加強流轉合同的引導和備案工作，對可能存在的風險和法律漏洞及時對農民進行提示，對已簽訂的合同進行備案登記，引導農民規范合理進行土地流轉，確保在源頭上減少和預防土地流轉糾紛的發生。

4.5? 完善健全農村土地承包權流轉救濟制度

探索多元化的農地流轉糾紛解決機制，提高糾紛的化解效率，形成立體的疏通路徑，防止集體性事件爆發，優化農地流轉的市場環境。完善仲裁機制，從法律上對農地流轉糾紛仲裁機構的設立、運行等程序進行明確的規范，確立仲裁機構的法律地位，轉變對仲裁機構的認識，政府從財政上給予相應的資金支持，充分發揮仲裁的調解作用。發揮司法裁判的作用完善訴調對接和司法確認。創新訴前機制，在訴調對接、司法確認之前，充分發揮農村習慣風俗、熟人社會、輿論監督等力量，節約訴訟成本，減少訴訟周期和降低訴訟成本，這無疑是人民法院完善農村土地糾紛解決機制的現實選擇和努力方向。強化鄉鎮調解機制建設，鄉鎮建立農村土地承包經營權流轉糾紛調解委員會，明確成員構成、職責、議事規則等，配備調解人員。村（組）設立調解小組或指定專人調解。村里調解不成功的農村土地承包經營糾紛，再到區農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會調解，仲裁前應由鄉鎮先行開展調解工作。健全土地承包仲裁機構，建立區農村土地承包仲裁委員會、設立仲裁庭、聘任仲裁員。探索建立在線調解、在線司法確認為一體的信息平臺推進多元化糾紛解決機制建設，使大量矛盾糾紛通過調解等非訴方式解決，緩解司法渠道的壓力，并借助大數據、人工智能等現代科技，推動專業調解與司法確認銜接，拓寬社會力量參與糾紛解決的制度化渠道。例如，建設數字化土地糾紛調解室，建立人民法庭“互聯網+訴非銜接平臺”，與社會綜合治理、人民調解、基層調解、社區調解等機構信息平臺對接。

參考文獻

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5.王利明，2004：《民法學》，上海：復旦大學出版社，第58頁。

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7.王立爭，2015：《農戶主體地位的法政策學辨思》，《中南大學學報（社會科學版）》第2期。

8.高帆，2018：《中國農地“三權分置”的形成邏輯與實施政策》，《經濟學家》，第4期。

9.李紅娟，2017：《農村土地產權制度改革：從身份到契約的嬗變》，北京：中國政法大學出版社2017年版，第41頁。

10. 付薇，2013：《審判視角下的農村土地承包經營權流轉》，《審判研究》第19期。

11.黃國濤、陳希云，2018：《肇慶法院關于農村土地承包經營權流轉合同糾紛案件審理的調研報告》，肇慶人民法院網。

* 本文為最高人民法院司法重大課題 “農村承包地‘三權分置背景下相關糾紛法律適用及審判執行工作機制研究”（課題編號ZGFYZDKT201906-02）的階段性研究成果。

（本文第一作者為內蒙古大學法學院講師、博士;第二作者為國家發改委經濟體制與管理研究所副研究員，博士）