PPP項目評審流程問題與優化研究

張浩

（天津市政工程設計研究總院有限公司，天津300191）

1 引言

PPP項目評審是實現資源合理分配的關鍵，其主要目的為科學篩選適合開展PPP運作的項目。但目前我國PPP評審流程程序復雜、銜接不緊密、涉及部門繁多且協調困難，嚴重浪費著時間、人力、財力資源，阻礙著PPP項目的進一步發展。數據顯示，財政部第一批示范項目平均落地周期大約15個月，第三批大約11個月，雖然較第一批示范項目落地周期過長的問題有了一定的改善，但將近1年的落地周期仍達不到當前PPP發展的要求，導致項目落地困難的根本原因之一即為復雜而低效的評審流程，因此，PPP評審流程的優化已成為推進PPP項目亟待解決的問題。

鑒于此，本文通過對相關文獻以及政策的梳理分析現有評審模式中存在的問題，并在此基礎上采用ESIA（即Eliminate,Simplify,Integrate,Automate，清除、簡化、整合、自動化）方法對其進行優化，最終設計出一套高效而可行的PPP項目評審流程。

2 理論基礎

PPP項目評審包括定性評審和定量評審2部分[1]。定性評審主要審查項目的合規性，包括主體合規、客體合規、程序合規3部分內容[2]；定量評審主要包括項目材料規范性評價、項目實施方案審核、項目物有所值評價、項目財政能力評價、項目實施進度評估、項目示范推廣價值評估[3]。當前，PPP項目評價更加傾向于定量評價、定性評價二者相結合的方式。本文借鑒前人研究成果，采用先定性評價后定量評價的宏觀順序進行流程優化設計，以確保評價流程的科學合理性。

流程優化理論指對現有流程進行漸進式改良的過程，即梳理和分析現有流程，并使用適當的優化方法進行改進，使流程不斷得到完善和發展，達到有效降低管理成本、提高管理效率和流程運營能力的目的[4]。目前，主流的流程優化方法有系統化改造法和全新設計法2種。2種方法在主要目標上是一致的，都是希望達到以面向服務對象的導向為主、加快相應速度和運作效率、幫助內部運作活動價值增值和資源整合[5]。不同于全新設計法對流程革命式的改變，系統化改造法主要是辨析現有流程基礎，旨在對流程體系進行逐步改進調整，在維持現有框架的前提下，通過一段時間的改進和優化，達到提升流程效果的目的[6]。流程改造法不需要徹底否定原流程，而是在其基礎上進行改良，因此風險較小，一般通過ESIA方法實現。

3 現行PPP項目評審流程存在的問題

3.1 評價內容交叉重疊

PPP項目前期評審內容涉及項目適用領域、運作方式、風險分配框架、交易結構、合同體系等多個方面，經過梳理發現，部分審查內容存在重復的現象。另外，評審過程中需嚴格履行前后置關系，導致重復的評審內容重復不能合并，浪費了大量的時間、人力、財力。譬如，PPP項目入庫前的合規性審查與項目篩選階段的項目實施方案審核都會進行項目運作方式的審查，項目均衡性評估則在項目初步篩選階段與政府財政能力評估中重復出現。

3.2 評審標準不統一

當前，我國有關PPP項目評審標準與規范的選擇尚無明確標準，多為項目當地部門制定，法律效應不高。而國家出臺的《關于印發政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法的通知》（財金[2016]92號）和《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發改投資[2016]2231號）等權威性文件中此類規定也相對模糊、混亂。

3.3 第三方參與不規范

PPP項目評審過程中的第三方參與主要分為專家參與和咨詢機構參與2部分。然而，實踐中對專家的確定往往比較隨意，且提供的資料有限，難以完全發揮專家評審的作用，影響了評審的公正性與客觀性。咨詢機構市場的混亂則為政府做出選擇提出了不小的挑戰，一些咨詢機構的專業性與可信賴度難以有效保證。

3.4 相關部門協調困難

評審階段涉及的職能部門繁多，由于不同政府部門對項目審批的要求各不相同，加之各評審階段銜接不夠緊密，致使各部門協調十分困難。除了上述相關部門，一些項目在評審過程中還需要專家團與第三方咨詢機構的參與，這就更加大了相互間溝通協調的難度。

4 PPP評審流程優化

4.1 基于ESI A的流程優化過程

E——清除（Eliminate）。現階段PPP項目評審工作的主要內容和評審內容方面已較為成熟。前期實踐過程中也驗證了評審內容的科學性，且各環節的作用無可替代，因此，在評審內容和評審環節方面不予清除。在評審過程中，由有關部門組織各評審部門梳理各自在項目評審中需要其他部門或申請人提供的各類證明、蓋章材料，以及其他部門辦理相關事項時要求本部門提供的證明蓋章材料，在事項法定、要件法定、權限法定、程序法定的前提下，對缺乏依據的申請材料予以清理取消，對部門自行增加的評審條件和服務一律取消，最大限度地精簡PPP項目評審階段材料審批過程。

S——簡化（Simplify）。在簡化PPP項目評審流程方面，將整個評審工作涉及的內容分為項目識別和項目評審2個階段。簡化原流程項目篩選階段中的評審工作為初步分析，將原流程中的項目篩選階段與項目準備階段重疊評審內容全部歸入全面評審環節。初步分析只對PPP項目建設的必要性、主要建設內容、項目的適用領域、運作方式、合作期限、投資匡算、資金籌措以及社會效益和經濟效益等做簡要分析，將物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案編制等主要評審內容全部統一在全面評審環節中進行。

I——整合（Integrate）。首先，將原評審流程項目準備階段的管理架構組建工作提到全面評審之前（優化后項目識別階段的最后一個工作）；其次，舍棄原管理架構組建中的協調機構，聯合相關部門、第三方咨詢機構與專家，組建聯評聯審團隊，并為全面評審工作做好充分準備。在全面評審階段聯評聯審團隊三方通過共評審與互評審相互補充、相互監督。得力于外部專家與第三方咨詢機構的支持，隨著時間的推移，會產生積極的影響，專業技能的轉移，使公共部門技能得以發展，從而建立政府自身的內部技能，可改善專家參與不規范的問題。

A——自動化（Automate）。在評審過程中，盡可能地使用先進技術，評審工作采用完全無紙化在線評審方式，減少文件拷貝，提升工作效率。根據不同PPP項目的特點和規律構建個性化PPP項目聯評聯審信息平臺。信息平臺可根據不同PPP項目的特點與個性提供相似項目的評審過程模板，給評審工作提供相應的參照，間接提高評審工作的效率。模板包括：項目評審全過程記錄、專家信息、評審過程中遇到的難題、相關人員通訊錄等。

4.2 評審流程構建

將前述中的流程優化成果進行整合。具體流程如圖1所示。

圖1 PPP項目評審流程

項目識別階段涵蓋從項目確定到核準擬作為PPP項目的活動，以及啟動下一階段的準備情況，主要包括項目發起、初步篩選、管理構架組建3個部分。聯合評審階段由行政主管部門、第三方機構、專家共建的評審團隊共同進行項目評審，包括物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案審核三大內容。

4.3 政策建議

為保障PPP上述評審流程實現，還需要政府加強組織領導、加快修法立規。各涉及的評審部門要提高認識，把做好PPP項目聯評聯審工作作為提高本部門能力的一件大事，按照評審服務透明度最高、工作效率最高的工作要求，積極主動地減少評審重疊事項，大力壓縮評審工作的時間。要建立主要領導親自抓、分管領導一線協調、責任處室狠抓落實的工作機制，確保評審責任落實到位。

政府應盡快明確和建立負責PPP立法的職能機構，盡快啟動PPP立法工作。鑒于目前國家發展和改革委員會和財政部在立法工作上尚存在某些爭議，可以考慮由國務院牽頭并成立專門的立法機構，負責和協調PPP立法工作，以此減少爭議，盡快促成PPP立法。

在推進統一立法的過程中，還要注意協調和統籌目前各部門出臺的PPP政策文件，發揮現有的政策法規對PPP立法的有力支持，進一步做到法律文件與現有政策法規的融會貫通，這是進一步完善PPP模式法律體系的基礎。鑒于此，國家發改委與財政部未來應不斷地調整和深化對PPP和特許經營的理解，逐步化解對PPP和特許經營這二者認識上的沖突。對于這2個部門在立法工作中存在的重疊之處，未來要注意避免重復勞動造成的資源浪費，做到這2部法規合二為一。這是推動PPP立法的必然舉措。

5 結語

本文通過對權威文件的整理與分析歸納出導致現有評審流程存在的問題，運用ESIA流程優化方法實現對PPP項目評審流程的有效表達、分析和優化，并在此基礎上優化現有評審流程。優化后的PPP評審流程在保留原評審流程中科學有效的評審內容的同時，對傳統流程中重疊的評審內容進行了清理，將復雜混亂的評審工作進行整合，簡化出一條清晰簡潔的評審程序，同時對應評審流程構建相關的法律及政策，最終建立起一套完整可行的PPP評審系統，在此基礎上結合先進的信息技術進行數據分析與處理，為評審工作提供數據與理論支撐，使評審工作效率得到顯著提升。