百年征程社保夢

■文／胡曉義

偉大的中國共產黨建立已經整整100 周年。百年黨史既艱辛、輝煌，又立體、豐富，除了政治思想史、革命斗爭史、組織建設史、執政改革史外，黨在各個時期領導各領域奮斗、發展、演進的專業史也陸續被深度發掘，中國社會保障事業從無到有、從小到大的百年歷史即其中之一。系統回顧這一個世紀風雨歷程，全面把握中國共產黨關于社會保障的思想脈絡和實踐成就，深悟中國今日之社會保障從何而來、身在何處、去往何方，有助于更好地銘記和踐行黨的初心與使命。

從思想到實踐

中國共產黨從誕生至新中國成立，在艱苦卓絕的環境中奮斗了28 年。黨在革命斗爭每一個關鍵時刻所申明的社會經濟政策主張中幾乎都包含社會保障訴求和理念，而且一有條件就積極推動實踐。

思想萌生。早在建黨之初，中國共產黨就把建立社會保險制度作為奮斗目標之一，領導工人階級為爭取勞動立法、實行社會保險進行了堅決斗爭。1922 年黨的二大在上海召開，大會宣言等文件中明確提出設立“工廠保險”“保護女工和兒童”“保護失業工人”等制度，這是我黨有關社會保障主張的第一次宣示；1922 年勞動組合書記部頒布的《勞動法案大綱》中進一步闡述了建立勞動保險制度的程序及籌資原則，并首次提出女工生育保險的主張。1923 年黨的三大黨綱要求“制定強迫的勞工保險法（災病死傷的撫恤等），工人有參與辦理保險事項之權”，從呼吁立法角度進一步強化了社會保障主張。1925 年黨領導召開的第二次全國勞動大會（簡稱“勞大”）通過《經濟斗爭決議案》，提出“應實行社會保險制度，使工人于工作傷亡時能得到賠償，于疾病失業年老時能得到救濟”，首次使用社會保險概念，并涵蓋工傷、疾病、失業、養老各方面。1926 年第三次“勞大”通過《勞動法案大綱決議案》，要求“國家應設立勞動保險”“保險費由雇主或國庫支出”。1927年黨的五大提出，為實現工人在革命中的領導權起見，應當為工人力爭包括救濟失業并為失業者覓得工作、勞動保險及恤老金等要求之實行；在隨后召開的第四次“勞大”《經濟斗爭決議案》和《產業工人經濟斗爭決議案》中加以具體表達。1928 年黨的六大提出10 條“中國革命現階段的口號”，史稱“十大政綱”，其中第六條包括“失業救濟與社會保險等”。1929 年第五次“勞大”通過《中華全國工人斗爭綱領》，提出“工人或個人家屬發生疾病傷害，應由資本家給以醫藥費，聽其自由醫愈為度；病假期間不得扣工資”“因工作致死傷之工人，應給以優厚撫金”。這些主張和宣言，字字句句真實記述了中國共產黨為工人階級和勞動大眾謀福祉、爭權利的拳拳之心。

1931年11月，中華蘇維埃臨時中央政府在江西瑞金組建勞動人民委員部，內設失業工人介紹局、社會保險局。圖為中華蘇維埃政府勞動人民委員部舊址。（劉洪清 攝）

初步嘗試。大革命失敗后，黨領導工農武裝斗爭、建立紅色政權，早期有關社會保障的政治訴求有了第一次試水的可能。1931 年11 月，中華蘇維埃臨時中央政府在江西瑞金組建勞動人民委員部，內設失業工人介紹局、社會保險局；隨后制定的《中華蘇維埃共和國勞動法》，第十章專門規定社會保險，雖然只有4 條11 款4 個附注，卻涵蓋了適用范圍、保障項目、資金籌集、管理體制等立法要件，勾勒出革命根據地社會保障的框架雛形。客觀而言，當時蘇區沒有像樣的企業，在多次反圍剿的嚴酷環境中，施行社會保險制度更是缺乏基本條件，所立法規僅在江西、福建、湖北等地蘇區范圍內局部短暫試行，無從普遍落地實施。

抗日戰爭爆發，民族矛盾上升為主要矛盾。在救亡圖存的總目標下，黨領導建立抗日民族統一戰線，主動調整社會保障工作重點。1937 年8 月在陜西洛川召開的中共中央政治局會議，系統提出《抗日救國十大綱領》，其第七條“改良人民生活”包括“改良工人、職員、教員和抗日軍人的待遇”“優待抗日軍人的家屬”“賑濟災荒”等。在邊區形成了早期的政府優撫制度和救災政策。

解放戰爭進展神速，國統區不斷轉化為解放區。1946 年，成立了中國解放區救濟總會，負責調查統計受災受損情況，向解放區災民和戰爭難民提供救助，開辦難民工廠組織生產自救。1948 年，中央要求“準備一個解放區戰時勞動綱領或條例”，包括工人福利、社會保險等，“但每項亦只能犖犖大端，有些且帶有伸縮性，使這些原則能應用在各地，并根據當地情形使之具體化”。據此，最早連片解放的東北城市群施行了《東北公營企業戰時暫行勞動保險條例》。

中國共產黨早期的28 年，身處環境多是白色恐怖、戰火硝煙，但從未放棄過為勞動群眾爭取社會保障權利的斗爭。正是這些不懈追求，完成了在中國建立社會保障體系的最初思想醞釀和實踐探索。在為實現中華民族偉大復興中國夢而奮斗的今天，那些曾為中國社會保障“筑夢”的先輩，仍是我們推動理想變為現實的榜樣力量。

從草創到坎坷

1949 年中華人民共和國成立，翻開了中國歷史新的一頁，黨自幼年就追逐的社會保障夢想終于一步步變為國家施政的真實場景。

創立制度。就在新中國正式宣告成立的兩天前，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法作用的《共同綱領》，其中規定“逐步實行勞動保險制度”。這是把東北地區的實踐經驗推向全國的決策，標志著中國共產黨多年來有關社會保障的政治主張第一次真正上升為國家意志。經過僅一年多時間的起草、征求意見和修改，1951 年2 月26 日政務院發布《勞動保險條例》，3 月2 日中共中央專門作出《關于勞動保險準備工作的指示》，要求各級黨委負責指導并督促各方面把這個有重大意義的工作做好。《勞動保險條例》從當年3 月1 日起生效，相關企業開始繳納勞保費，其職工自5 月1 日起開始按規定享受工傷、疾病、死亡、養老、生育等勞保待遇。這是中國社會保障史上開天辟地的大事件，是中國工人階級徹底翻身解放的重要標志之一，受到社會各界熱烈擁護。

新中國成立之初百廢待興，民生凋敝，城市大規模失業問題十分嚴重而急迫，1949 年的失業率高達23.6%。黨中央部署開展全國救濟失業工人運動，多方籌措救濟基金，通過以工代賑、生產自救、轉業訓練等方式，先后解決了數百萬人的失業問題，1957 年失業率下降到5.9%。集中的失業救濟工作完成了階段性使命，受當時思想認識的局限，失業問題移入社會救濟管理。沒有形成持續性的失業保險制度。

幾乎在企業實行勞動保險制度同時，國家機關和事業單位也建立了福利保障制度：1950 年3 月政務院財經委發布《關于退休人員處理辦法的通知》，是新中國第一個有關干部退休的政策文件，但實施范圍只限于過去就有退休金制度安排的少數單位。同年12 月政務院批準發布《革命殘廢軍人撫恤優待暫行條例》《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》，建立了因公傷亡撫恤制度。1952年8 月政務院頒布《國家工作人員公費醫療預防實施辦法》，覆蓋機關、團體和事業單位。1955年4月國務院發布《關于女工作人員生產假期的通知》，統一了全國國家機關女工作人員生育保障政策。1955 年12 月國務院發布國家機關工作人員退休、退職、病假期間生活待遇和計算工作年限4 個規定，形成了全方位、規范性的機關事業單位養老保障制度架構。

在1957 年9 月召開的黨的八屆三中全會上，周恩來同志代表中央專題作了《關于勞動工資和勞保福利問題的報告》，在肯定勞動保險和公費醫療制度成效的同時，也指出了某些待遇有不切合實際和不夠合理的地方，提出應予整頓——簡化項目，加強管理，克服浪費，適當降低過高的福利待遇。10 月，中央將這個報告轉發各級黨委，要求適當地在職工中進行傳達，組織群眾討論爭辯，對群眾提出的關于工資和福利問題的意見進行系統的研究，提出改進方案。在中央全會上專門報告社保問題，并以中央名義印發全黨組織群眾討論，這在黨史上極為罕見，足見社會保障在當時工作全局中的重要位置。

1951年3月20日，上海市人民政府勞動局給實行勞動保險制度的工廠工人頒發勞動保險登記證。

新中國最初的社會保障制度大都在1949 年至1958 年間創建，呈現出兩個突出特點：一是覆蓋企業及其職工的勞動保險制度與覆蓋機關事業單位及其公職人員的福利保障制度并行，但前者是綜合性法規，后者則是分項安排，這種“雙軌制”有當時的客觀背景，但也埋下了日后矛盾的隱患。二是當時社保制度建設的重點在城市，但在農村也有所奠基：1956 年中央人民政府發布《1956 年到1967 年全國農業發展綱要》，首次把供養農村孤寡殘幼寫進國家中長期發展規劃，是建立農村五保供養制度的歷史起點；1962 年黨的八屆十中全會審議通過《農村人民公社工作條例修正草案》，確定生產隊是五保供養的責任主體和資金、物資主要籌集分配者。1956 年，山西省高平縣米山鄉實行農民、合作社、醫療站聯合保健制度的典型經驗在全國推廣，在1959 年的全國農村衛生工作會議上定名為農村合作醫療。

動蕩挫折。上世紀60 年代初中期，面對國民經濟遭受的嚴重困難，中央采取“調整、鞏固、充實、提高”八字方針，社會保障領域除了某些政策完善外，沒有新的制度建樹，主要精力是處理大量精簡企事業單位人員（在自1961 年開始的兩年半內全國總計精簡1887 萬職工）的社保問題。而后半期直至70 年代末，社保制度遭遇了巨大的震蕩——“文革”動亂中，勞動保險主管機關勞動部和全國總工會停止工作，1969 年2 月，財政部受權通知“國營企業一律停止提取勞動保險金”“企業的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支，改在企業營業外列支”，宣告勞動保險制度的實質性消亡；機關企事業單位也停止辦理退休退職事務。鄧小平同志在主持中央工作期間決定加強勞動管理，1975 年9 月成立國家勞動總局，“負責勞動保險、職工生活福利和廠礦企業職工家屬走五·七道路的工作”，一些文件中也提出過保障群眾生活的要求，但在當時背景下難以落實，后來還被批判為“右傾翻案風”。中國社會保障制度陷入了最低谷。

新中國早期的社會保障創業者基本是白紙作畫，在一片草莽之中開辟前進道路，篳路藍縷，備嘗艱辛。制度草創，難免有缺失疏漏，可貴的是，他們一經發現就毫不掩飾地揭示出來，及時加以調整完善，充分體現了執政的中國共產黨人實事求是的坦蕩胸襟和一心為公的高尚情懷。歷史進程不會是一馬平川，總有崎嶇坎坷。“文革”10 年動亂給黨、國家和人民帶來巨大災難，社會保障也遭遇了極大扭曲和塌陷，制度被廢止，體系被摧殘，廣大群眾利益受到嚴重損害。這段刻骨銘心的往事時時提醒后人：政治局勢穩定、經濟平穩運行是社會保障制度順利實施的基本條件，“文革”的歷史悲劇永遠不應重演。令人感慨無限的是，就在“亂世”間，以周恩來、鄧小平為代表的老一輩無產階級革命家和各地區、各部門、各領域一批忠誠之士，克服重重艱難險阻，盡一切可能維護國家穩定、社會運轉和群眾生活，為社保制度浴火重生、走向未來保存了希望。

從重構到成型

結束“文革”噩夢，中國踏上了改革開放的偉大征程。從1977 年至2012年的35 年間，社會保障先后邁出了撥亂反正、改革探索、重建城市制度、統籌城鄉4 大步。

撥亂反正。“文革”甫一結束，中央就著手恢復重建民政、勞動、人事部門等國家社會保障行政管理系統。1978年6 月，經黨中央和全國人大常委會原則批準，國務院頒布《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》《關于工人退休、退職的暫行辦法》，即著名的“104 號文件”，恢復、規范、完善了國家機關和企事業單位干部、工人退休退職制度，并新建了新中國成立前參加革命工作干部的離職休養制度，適應干部隊伍新老交替的需要。“104 號文件”以其明顯的撥亂反正特征，成為我國社會保障史上一座標志性界碑。

改革探索。1978 年黨的十一屆三中全會作出改革開放的歷史性決策，社會保障領域也開始“摸著石頭過河”：先是1980年在城鎮集體企業實行勞動保險制度，繼而在1984 年黨的十二屆三中全會作出《關于經濟體制改革的決定》前后，著手探索全民企業職工退休費用社會統籌；1991 年《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》肯定了這個探索方向，勞保制度的統籌機制得以恢復。1986 年國務院發布《國營企業職工待業保險暫行規定》，率先在勞動合同制工人中施行待業保險；1993 年國務院第110 號令取消“暫行”，并將實施范圍擴大到所有國有企業及其職工。上世紀80年代中后期，一些小型工商企業試行了職工大病醫療費用統籌，中央有關部門總結經驗后，于1992年推廣到各類企業，部分恢復了勞保制度的醫藥費統籌調劑機制；機關事業單位公費醫療辦法也在上世紀80 年代末得到初步規范。

重建城市制度。1993 年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，系統闡述了社會保障領域改革發展的思路，1994 年頒布的《勞動法》專章規定社會保險，自此，我國社會保障體系建設進入以城市為中心全面重構制度的階段：配合勞動法的實施，有關部門于1994 年和1996 年先后頒布《企業職工生育保險試行辦法》《企業職工工傷保險試行辦法》，重建勞保制度中這兩項統籌機制；經過多種方案試點，1997 年國務院統一了全國企業職工基本養老保險制度；經過“兩江試點”，1998 年確立了適用于所有城鎮單位和職工的基本醫療保險制度，歷史上的勞保醫療和公費醫療合而為一。1998 年政府機構改革統一了社會保險管理體制，并從這一年開始，配合經濟體制轉軌、國有企業改革，打了一場持續5 年的“兩個確保”戰役，1999 年頒布《失業保險條例》使“待業保險”正式成長為適應市場經濟體制的失業保險制度，與同年頒布的《社會保險費征繳暫行條例》和《城市最低生活標準條例》一起，共同為“兩個確保”及時提供了有力的制度支持。中央未雨綢繆，本世紀初設立戰略儲備性的全國社會保障基金；并部署在遼寧省，繼而在吉林省、黑龍江省進行完善社會保障體系試點，為系統解決歷史遺留矛盾、社會保險持續發展進行了新探索。至此，城鎮5 項社會保險和低保制度的總體框架已見雛形。

統籌城鄉。黨的十六大在“全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會”的總目標下，確定了鞏固完善城鎮社保制度和探索建立農村社保制度的雙重任務：2003 年在抵御了非典疫情沖擊后，按照中央決策部署，不同于原來農村合作醫療、由政府組織并提供資金補助引導的新農合開始試點，于2008 年覆蓋廣大農村；城鎮非就業居民的基本醫療保障問題也作了類似制度安排，還同步建立了城鄉醫療救助制度，至2012年全民醫保基本實現。按照黨的十六屆六中全會關于“逐步建立農村最低生活保障制度，有條件的地方探索建立多種形式的農村養老保險制度”的決策，在總結原來農村社會養老保險（老農保）經驗教訓基礎上，2009 年開始進行新農保試點，2011 年在城鎮非就業成年居民中試行的同類制度稱為“城居保”，兩項制度在2012 年同步普及；2006 年修訂《農村五保供養工作條例》；2007 年農村最低生活保障制度在全國推行。至此，醫療、養老、低保三大制度都在農村生根開花。與此同時，城鎮社保制度不斷完善：2004 年《工傷保險條例》頒布；2005 年企業職工基本養老保險制度定型；2007 年規范后的企業年金實行市場化運營，同年集中解決了集體企業未參保、老工傷人員等一批歷史遺留問題；2008 年應對國際金融危機，“五緩四減三補貼”等社保政策工具發揮了重要作用；2010 年起實行社保關系轉移接續，打破地區分割，同年試行社會保險基金預算制度。這一階段最重大的社保事件：一是2009 年5 月22 日中共中央政治局首次以社會保障體系建設為主題進行集體學習，表明對社會保障重要性的深刻認知，也凸顯出加快完善社保體系在平復經濟波動中的特殊功能；二是2010 年10 月《社會保險法》頒布，《軍人保險法》也于2012 年頒布實施，中國社會保障法制化啟程。

改革開放是決定中國前途和命運的關鍵抉擇。這一時期，我國社會保障的發展始終伴隨著改革創新，其突出特點：一是改革路徑總體自下而上，地方和基層敢闖敢試，大膽探索，創造出經驗，中央層面加以歸納、提煉，上升為較為統一的制度安排。這是歷史唯物主義“實踐第一”理論在中國的一次大驗證。二是社保制度建設由“舊”向新、由城向鄉“波紋式”擴展。改革之初聚焦恢復被“文革”動亂破壞的制度和機制，隨著社會主義市場經濟體制的目標確立，轉向全面徹底新建、重構；改革社會保險制度最先大都從基金統籌入手，優先解決急迫的資金互濟、分散市場風險的問題，進而深入到內部機制的更新再造；社保改革的重點先是在城鎮、在企業，進入新世紀后迅速推及廣大農村和農民。三是建設速度世所罕見。立足國情，借鑒國際經驗，針對突出的社會風險，經過不懈努力，初步搭建起以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，覆蓋城鄉各類群體的社會保障體系架構，億萬人民群眾分享到經濟社會發展成果。

新時代新創舉

2012 年11 月，黨的十八大選舉產生以習近平同志為總書記的新的中央領導集體；2017 年10 月，黨的十九大把習近平新時代中國特色社會主義思想確立為黨的行動指南。中國特色社會主義由此進入新時代，中國社會保障改革發展也在新思想指引下踏上新征程，創造新業績，展現新風貌。

黨的十八大在2020 年“全面建成小康社會”的總目標下，確定了“社會保障全民覆蓋”的任務；2013 年十八屆三中全會圍繞“建立更加公平可持續的社會保障制度”部署一系列深化改革舉措；2015 年十八屆五中全會提出“十三五”規劃期要“按照人人參與、人人盡力、人人享有的要求，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，注重機會公平，保障基本民生，實現全體人民共同邁入全面小康社會”；2017 年黨的十九大分析社會主要矛盾變化，提出“按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”；2019 年十九屆四中全會圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化，提出“健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系”“完善覆蓋全民的社會保障體系”；2020 年十九屆五中全會提出“健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系”的建議，并被寫入國家“十四五”規劃和2035 年遠景目標綱要。2021 年2 月26 日，中共中央政治局再次以完善覆蓋全民的社會保障和體系為主題進行集體學習，習近平總書記深刻指出：“社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經濟社會發展、實現廣大人民群眾共享改革發展成果的重要制度安排，是治國安邦的大問題。”要求各級黨委和政府“深化對社會保障工作重要性的認識，把握規律，統籌協調，抓好黨中央決策部署和各項改革方案的貫徹落實，在健全覆蓋全民的社會保障體系上不斷取得新成效”。黨的十八大以來，中央圍繞社會保障體系建設樹立的目標、確定的原則、提出的要求、部署的重大改革發展任務，是習近平新時代中國特色社會主義思想在社會保障領域的鮮明體現。

1954年10月1日，首都各界歡度國慶。游行隊伍抬著《中華人民共和國憲法》的模型通過天安門檢閱臺前。

8 年多來，中央推出了一系列社會保障重大改革發展舉措。如養老保險領域，統一城鄉居民基本養老保險制度，改革機關事業單位養老保險制度，拓展第二支柱——建立職業年金，進行第三支柱試點等。醫療保障領域，組建國家醫療保障局，整合城鄉居民基本醫療保險制度，全面實施城鄉居民大病保險，生育保險與醫保合并實施，開展長期護理保險試點等。社會救助等領域，頒布《社會救助暫行辦法》，建設以最低生活保障、特困人員救助供養、專項供養、臨時救助為主體的綜合型社會救助體系，積極發展社會福利和社會慈善事業；組建退伍軍人事務部，頒布《退役軍人保障法》。又如在社保制度的公平可及性方面，制定并全面實施全民參保計劃；在脫貧攻堅戰中確定“社會保障兜底一批”的保障功能，基本養老保險、醫療保障、社會救助充分發揮了托底保障作用。在與經濟協調發展方面，2015 年以來先后6 次下調社會保險費率，顯著降低了企業成本；特別是2020 年面對突如其來的新冠疫情，及時出臺階段性免減緩繳企業社保費和失業保險資金返還穩崗措施，發揮了社保政策的調節功能，穩定和擴大了就業，支持了經濟平穩運行。在增強可持續性方面，全面實現企業養老保險省級統籌并建立施行中央調劑制度，基本養老保險基金市場化投資運營，決策逐步延遲法定退休年齡；制定《全國社會保障基金條例》，劃轉部分國有資本充實社保基金，拓寬保值增值渠道；嚴格社保基金監管，欺詐社保基金行為依照刑法處置，頒布《醫療保障基金使用監督管理條例》。

這些開創性重大舉措取得了卓越成效：到2020 年底，養老保險覆蓋9.99億人，比2012 年增加2.1 億人；其中2.98 億人按月領取養老金，平均待遇水平比2012 年提高1 倍以上。醫療保險覆蓋13.6 億人；對城鄉居民醫保的財政補助達到每人550 元以上，比2012 年增長1.3 倍；職工和居民在醫保政策范圍內的住院報銷比例分別達到80%和70%左右。納入低保范圍的城鄉困難居民4400萬人，比2012 年減少3000 萬人，1936萬建檔立卡貧困人口全部得到救助；城鄉低保標準分別為月人均665 元和年人均5842 元，比2012 年分別提高1 倍和1.8 倍。全國社會保障基金總資產達2.9萬億元，比2012 年增長1.6 倍。建成從中央到鄉鎮（街道）5 級社保服務網絡，全國統一的社保卡發行超過13億張，網上經辦和異地協作普遍實行。

黨的十八大以來是我國社會保障改革力度最大、發展速度最快、覆蓋范圍最廣的時期，其突出特點是：第一，更具整體性。社會保障在黨和國家工作全局中準確定位，加強頂層設計。如專門制定改革完善養老保險總體方案，成熟一項出臺一項；制定深化醫療保障制度改革的意見，協同推進“三醫聯動”；果斷推動機關事業單位養老保險制度與企業并軌，實行社保關系跨地區、跨制度轉移接續，減少社會矛盾摩擦；將社會保障與經濟社會發展通盤考慮部署，精確把握保民生、穩社會與保企業、穩就業的關系。充分體現了“四個全面”“五位一體”的思維高度和廣度。第二，更兼長遠性。推出社會保障重大舉措，堅持問題導向與目標導向相結合。如多項國家中長期規劃都對社會保障提出長遠目標，從“十四五”規劃延伸到2035 年，《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》更展望到2050 年；提高基金統籌層次、充實社會保障基金、延遲退休年齡等舉措都帶有明顯的增強制度可持續性的戰略預置屬性，體現了中央領導集體的深謀遠慮。第三，更多便民性。緊盯老百姓在社會保障方面反映強烈的煩心事、操心事、揪心事，統一公共服務平臺，暢通社保關系轉續渠道，實現異地就醫即時結算，簡化社保經辦流程，不斷增強人民群眾社會保障的獲得感、幸福感、安全感。黨的十八大以來社會保障領域的重大舉措和實質進展為全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標提供了有力支撐，也為向第二個一百年的更高目標挺進奠定了堅實基礎。

中國特色與中國方案

近日，為慶祝中國共產黨成立100周年，北京市門頭溝區社保中心在《社會保險法》實施十周年之際，舉辦“社保事業發展成就展”主題活動。（杜軍麗 攝）

中國共產黨在領導建立、發展、完善中國社會保障事業的百年征程上，不斷深化對其規律的認識，積累了許多寶貴經驗，形成了具有中國特色的社會保障建設之路。

第一，堅持發揮中國共產黨領導和我國社會主義制度的政治優勢，集中力量辦大事，推動社會保障事業行穩致遠。現代社會保障制度起源于西方，發達國家的社保體系比我們建立早，家底厚，水平高。但一個人口規模超過10 億人的大國，短時間內一舉完成社會保障體系構建并基本實現全覆蓋，在人類歷史上從無先例。正是有黨中央堅強有力、集中統一的領導，我國社會保障體系建設才能成為國家發展的重要目標，得到有力有序有效的推進。所以國際社會保障協會2016 年把“杰出成就獎”授予我國政府，獨立評審團的評審意見是：在過去10 年里，中國憑借強有力的政治承諾和諸多重大管理創新，在社會保障擴面工作方面取得了舉世無雙的成就。

第二，堅持人民至上，堅持共同富裕，把增進民生福祉、促進社會公平作為發展社會保障事業的根本出發點和落腳點，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民。早在誕生之初，黨就明確提出社會保障的主張，并根據條件變化積極付諸實踐。新中國成立伊始，社會保障體系建設就勃然而興。70 年多年來，我國社會結構、經濟體制、外部環境、公眾需求等都發生了巨大變化，但黨一切為了百姓幸福安康的初心未改，讓全體人民共同富裕的理念堅定不移，隨著社會財富增長，不斷加大對保障和改善民生的投入，特別是向貧弱困難群體傾斜。最近生動切合的事例是，經過艱苦努力，一舉實現近1 億人口如期脫貧，兌現了“全面建成小康社會一個也不能少”的莊嚴承諾。

2016年11月17日，在巴拿馬城舉行的國際社會保障協會第32屆全球大會授予中國政府“社會保障杰出成就獎”。

第三，堅持制度引領，圍繞全覆蓋、保基本、多層次、可持續等目標加強社會保障體系建設。經過改革初期的“摸著石頭過河”，黨對社會保障規律的把握愈加純熟，十八大以來總體上進入“制度引領”新階段。黨領導制定一個個中長期戰略規劃，瞄準幾十年愿景，使各級政府目標明確，凝心聚力，一屆接著一屆干，一件事接著一件事辦，持之以恒，久久為功。相比之下，在一些西方國家，社會保障往往成為幾年一度競選政治的犧牲品，造成黨爭誤民生的結果。

第四，堅持與時俱進，用改革的辦法和創新的思維解決發展中的問題，堅決破除體制機制障礙，推動社會保障事業不斷前進。改革是我國社會持續發展的不竭動力。在社會保障領域，運用改革方法和創新思維來解決歷史積累矛盾和面臨突出問題，不斷取得新突破、新成就。隨著實踐經驗不斷豐富，黨對改革方向、路徑、節奏和力度的把握更精準，堅持守正創新，科學運用結構性改革、參量式調整等不同方式，既適應時代要求除舊布新，又嚴守底線，維護社會保障公平正義的基本屬性。

第五，堅持實事求是，既盡力而為、又量力而行，把提高社會保障水平建立在經濟和財力可持續增長的基礎之上，不脫離實際、不超越階段。堅持在發展中保障和改善民生，既不斷加大對社會保障的財政投入、加強公共基礎設施建設，又遵循保基本、兜底線方針，不好高騖遠、寅吃卯糧，而是隨經濟發展逐步提高待遇標準。總體上看，我國社會保障水平與現階段生產力發展和各方面承受能力是相適應的，避免了某些西方國家泛福利化帶來的巨大財政負擔。

我國社會保障體系深深植根于中國大地沃土，又汲取國際有益經驗，極大豐富了社會保障的理論和實踐，也為世界社會保障事業貢獻了中國方案。

新階段新目標

從“十四五”時期開始，我國進入新發展階段，制度優勢和經濟發展長期穩中向好的基本面，決定了我國社會保障具備持續發展的有利條件。同時，當今世界正經歷百年未有之大變局，國內經濟社會結構也在發生新變化，社保體系建設面臨諸多新課題、新挑戰。

從國內環境的演變趨勢看，有4 大變化：一是社會主要矛盾轉變為人民群眾日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發展之間的矛盾，表現在社會保障領域，就是人們期盼更加可靠的社會保障，對保障項目、待遇水平、服務品質都提出了新要求，多元化、個性化需求將持續高漲，社會保障體系將從主要解決“有沒有”問題轉向著重解決“好不好”問題。二是城鎮化。常住人口城鎮化率將在目前63.89%基礎上繼續提高。現行社保體系有明顯的城鄉二元性，亟需統籌考慮城鄉制度發展、社會保險關系轉移接續、地區之間均衡基金負擔以及公共服務均等化等問題。三是人口老齡化。預計2022 年全國60 歲以上人口占比將超過20%，進入中度老齡化階段。而我國法定退休年齡明顯偏低，勞動年齡人口持續減少，不僅使社會保險繳費來源收窄而基金支付壓力驟增，而且影響經濟社會整體發展，必須積極應對、綜合應對、科學應對。四是就業方式多樣化。互聯網、人工智能廣泛應用，數字經濟迅猛發展，產業結構也深度調整，新業態和新就業方式不斷涌現。約占全國就業總量1/10 的互聯網平臺等新業態從業人員，其勞動關系、就業崗位、工作時間、工資收入等方面都不確定，游離在傳統的單位關聯型的職工社會保險制度以外，要求在社保政策及管理上開拓創新，填補空白區，增強適應性。

社會保障體系自身也存在不平衡不充分問題。“不平衡”主要表現在基金統籌層次偏低導致地區間的結構性矛盾，各地負擔畸輕畸重，政策的統一規范性也有缺欠，制約了大數法則的功效。“不充分”的突出表現是多層次發展不充分，補償性保障制度不足；社會保障基本公共服務供給不充分，基層服務和跨地域轉續仍不夠便捷、及時；社會保障法治建設滯緩，立法較少，層級較低，執行不嚴，制度約束性偏弱，基金安全也存在一定風險。這些矛盾和問題，表明我國社會保障發展質量還不高，必須高度重視并切實加以解決。

面對新挑戰，針對不足與短板，“十四五”及至2035年，要堅持系統觀念，把握好新發展階段、新發展理念、新發展格局提出的新要求，在統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局中思考和謀劃社會保障事業發展。要樹立戰略眼光，順應人民對高品質生活的期待，適應人的全面發展和全體人民共同富裕的進程，加大再分配力度，強化互助共濟功能，不斷完善覆蓋全民的社會保障體系，謀求實現高質量發展。為此，要構造并踐行一套不同于解決“有沒有”問題的新的衡量指標，包括制度安排更加公平，覆蓋范圍更加廣泛，待遇水平總體適度，基金運行安全可靠，經辦管理服務規范便捷等。

圍繞社會保障高質量發展目標，重點任務：一是把更多人納入社會保障體系，提升可及性。基本養老保險實現法定人群全覆蓋，推進失業保險、工傷保險向職業勞動者廣覆蓋。特別是對農民工、靈活就業人員、新業態就業人員3類群體，要放寬參保條件，針對其集中風險優先施策，探索適合其特點的參保繳費政策、管理方式和待遇給付方法。二是進一步織密社會保障安全網，提高可靠性。在制度安排方面著力補短板，穩步建立長期護理保險制度，健全重大疾病醫療保險，把農村社會救助納入鄉村振興戰略統籌謀劃。在功能強化方面突出調結構，實現基本養老保險全國統籌，推動基本醫療、失業、工傷保險省級統籌。在保障力度方面集中建機制，完善基本養老金合理調整機制，實行醫療保障待遇清單制度，健全穩定可持續籌資、門診共濟保障、醫保待遇和醫保目錄動態調整機制。在資源供給方面大力擴渠道，加大公共財政支出力度，完善劃轉國有資本充實社保基金制度，優化做強社會保障戰略儲備基金。三是健全多層次社會保障體系，增加豐富性。重點發展多層次、多支柱養老保險體系，通過更強的政策支持和引導，提高企業年金覆蓋率，規范發展第三支柱養老保險，同時積極發展商業醫療保險，在兜住底線基礎上，不斷滿足人民群眾多樣化需求。四是積極推進社會保障法治化進程，強化穩定性。加快制定養老保險、醫療保障、社保基金投資和監督等法律法規，適時修訂社會保險法及失業保險、工傷保險法規，初步構建起社會保障法律法規體系，為人民群眾提供穩定的安全預期；依法落實各級政府和用人單位、個人、社會的社會保障權利、義務、責任，提高制度的規范性、約束性，在法治軌道上推動社會保障事業健康發展。特別要依法健全社會保障基金監管體系，以零容忍態度嚴厲打擊欺詐騙保、挪用貪占行為，守護好人民群眾的每一分“養老錢”“保命錢”。五是完善社會保障管理體系和服務網絡，更好體現便民性。完善全國統一的社會保險公共服務平臺，扎實推進經辦管理標準化、信息化建設，實現數字化轉型，健全社保關系登記和轉移接續措施，為老百姓提供更加放心、貼心、舒心的基本公共服務。

百年征程民生夢，萬里關山社保情。重溫黨領導社會保障建設的百年歷史，是為了更好總結經驗，發掘規律，面對現實，奔向明天。在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，我們繼承發揚百年光榮傳統，一定能夠把我國的制度優勢和有利條件轉化為實際成果，推進社會保障高質量、可持續發展，不斷滿足人民群眾對美好生活的新期待。■